ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 12 DE AGOSTO DE 2021. PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA.

1. El trece de agosto de dos mil diecinueve, el diputado Gerardo López Montes presentó iniciativa de reforma al artículo 5 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

2. El trece de octubre de dos mil diecinueve, el diputado Catalino Zavala Márquez presentó iniciativa de reforma a los artículos 5, 7 y 15 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

3. El diez de octubre de dos mil diecinueve, la diputada Miriam Elizabeth Cano Núñez presentó iniciativa de reforma a los artículos 5, 6 y 15 de la Ley de Educación del Estado de Baja California. Asimismo, la diputada Araceli Geraldo Núñez presentó iniciativa de reforma para adicionar el artículo 5 Bis al referido ordenamiento jurídico.

4. El tres de octubre de dos mil diecinueve, la diputada Rosina del Villar Casas presentó iniciativa de reforma al artículo 35 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

5. El veinte de noviembre de dos mil diecinueve, el diputado Fausto Gallardo García presentó iniciativa de reforma al artículo 14 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

6. El catorce de noviembre de dos mil diecinueve, el diputado Julio César Vázquez Castillo presentó iniciativa de reforma al artículo 8 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

7. El veintiséis de febrero de dos mil veinte, el diputado Julio César Vázquez Castillo presentó iniciativa de reforma al artículo 78 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

8. El once de marzo de dos mil veinte, la diputada Eva María Vázquez Hernández presentó iniciativa de reforma a los artículos 60, 61, 63, 64, 64 Bis, 65, 69, 71 y 72 de la Ley de Educación del Estado de Baja California, así como al artículo 48 de la Ley de Seguridad Escolar del Estado de Baja California.

9. El veinticinco de marzo de dos mil veinte, la diputada Rosina del Villar Casas presentó iniciativa de reforma al artículo 14 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

10. El once de mayo de dos mil veinte, la diputada María Luisa Villalobos Ávila presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea la Nueva Ley de Educación del Estado de Baja California.

b. Turno de las iniciativas. Presentadas las iniciativas, la presidencia de la Mesa Directiva del Poder Legislativo del Estado de Baja California les dio curso legal para su trámite legislativo. La Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología remitió las iniciativas a la Dirección de Consultoría Legislativa para la elaboración del dictamen correspondiente.(42)

c. Dictamen de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología. El veintisiete de julio de dos mil veinte se suscribió el dictamen correspondiente, en el que únicamente se analizó la iniciativa presentada por la diputada María Luisa Villalobos Ávila que propuso la creación de una nueva Ley de Educación del Estado de Baja California; el dictamen fue aprobado por cuatro votos de sus integrantes.

d. Aprobación del dictamen. En sesión ordinaria de la H. XXIII Legislatura del Estado de Baja California, celebrada el veintidós de diciembre de dos mil veinte, previa dispensa de la lectura total del dictamen, se declaró abierto el debate respectivo, en primer lugar se posicionaron dos de los diputados en contra de la propuesta (1) Rodrigo Aníbal Otáñez Licona y (2) Eva María Vázquez; por su parte, hicieron uso de la palabra para posicionarse a favor, los diputados (1) Claudia Josefina Agatón Muñiz, (2) Miriam Elizabeth Cano Núñez, (3) Ramón Vázquez Valdéz y (4) María Luisa Villalobos Ávila.

No existiendo más intervenciones, se sometió a consideración el dictamen que se aprobó por diecinueve (19) votos a favor, cuatro (4) votos en contra y cero (0) abstenciones, con la reserva en lo particular del diputado Juan Melendrez Espinoza aprobada por veinte (20) votos a favor, tres (3) votos en contra y cero (0) abstenciones.

Del Diario de Debates se advierte que la diputada María Luisa Villalobos Ávila, al presentar el dictamen, manifestó que la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología del Congreso del Estado de Baja California sostuvo reuniones de trabajo y apertura con diversos organismos de la sociedad civil, asociaciones de escuelas particulares y sectores privados involucrados, en las que expresaron sus opiniones y propuestas en relación con la ley, las cuales, indicó la diputada, fueron atendidas y analizadas por la Comisión y, para efectos del resolutivo, se consideraron las que resultaron acordes con la Constitución Federal, la Ley General de Educación y aquellas que estuvieran encaminadas a enriquecer de manera justificada la propuesta legislativa.

De esa manera, indicó que se realizaron modificaciones al texto original propuesto, que resultó en un proyecto fortalecido con las aportaciones de las autoridades estatales, operadores del sistema educativo, el sector privado, integrantes de la Legislatura y el órgano técnico de trabajo de la Consultoría Legislativa, de ahí que haya sido declarado jurídicamente procedente.

e. Remisión del decreto para su publicación. Aprobado el dictamen, se remitió el decreto respectivo al Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, para su publicación en el Periódico Oficial del Estado. f. Publicación. El veintiocho de diciembre de dos mil veinte, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el Decreto No. 188 mediante el cual se aprueba la creación de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

De lo anterior se advierte que en las fases del proceso legislativo no se introdujeron las consultas exigidas constitucionalmente, pues sólo consistió en la presentación de iniciativas por parte de diversos diputados del Congreso del Estado de Baja California, su turno a la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, la aprobación del dictamen con proyecto de decreto por los integrantes de la Comisión referida, su discusión y aprobación en el Pleno del Congreso Local; y, finalmente, su promulgación y publicación por parte del gobernador del Estado.

Por tanto, debe considerarse que dichas violaciones son suficientes por sí mismas para generar la invalidez de los artículos 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

Este Tribunal Constitucional no inadvierte las mesas de trabajo organizadas por la autoridad legislativa local a efecto de abrir la posibilidad de que cualquier ciudadano participara y tuviera voz en el proceso de creación de la Ley de Educación del Estado de Baja California, recibiendo propuestas, modificaciones o aportaciones a la iniciativa presentada por la diputada María Luisa Villalobos Ávila.

Sin embargo, es claro que dichos esfuerzos no pueden ser considerados como una consulta previa, culturalmente adecuada, a través de los representantes o autoridades tradicionales, informada y de buena fe, bajo los requisitos previstos en los artículos 1o. y 2o. de la Constitución General, así como en los numerales 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ni mucho menos que se cumplieran con los estándares mínimos fijados por este Alto Tribunal respecto al derecho de consulta a las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Lo anterior en la medida en que dichas mesas de trabajo no cumplen con los estándares y los requisitos expuestos a lo largo de esta sentencia como para considerar una adecuada consulta previa, pues el objetivo de las reuniones de trabajo fue discutir sobre las observaciones formuladas al proyecto de dictamen de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología respecto de la Ley de Educación del Estado de Baja California, con el fin de recabar las propuestas que los actores involucrados en la educación aportaron y responder sus inquietudes, y así compilar la opinión de todos los actores involucrados en la educación en el Estado.

En efecto, de los dos videos ofrecidos como prueba documental pública por el Poder Legislativo del Estado de Baja California, relativos a las mesas de trabajo celebradas el uno de octubre y trece de noviembre, ambas de dos mil veinte, se advierte que únicamente participaron el director de Consultoría Legislativa del Congreso de dicha entidad federativa, los diputados integrantes de la Comisión encargada del dictamen de la iniciativa, funcionarios de la Copase (Coalición para la Participación Social en la Educación de Baja California), el presidente del Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, el presidente de la Asociación de Escuelas Particulares de Mexicali, el representante de la Secretaría de Educación del Estado de Baja California, el Vicepresidente de la Comisión de Educación de Coparmex, el representante del Sistema Educativo José Vasconcelos en Baja California, así como representantes de diversas escuelas públicas y particulares.

Sin embargo, no se advierte la participación de pueblos y comunidades indígenas a través de los representantes o autoridades tradicionales, tampoco de las personas con discapacidad por medio de las organizaciones que las representan, aun cuando la Ley de Educación del Estado de Baja California prevé medidas destinadas a garantizar el derecho a la educación de dichos sectores de la población, al regular la educación indígena e inclusiva.

Mucho menos puede considerarse que dichas mesas de trabajo cumplan con las fases y lineamientos específicamente precisados en la doctrina que, de manera robusta y consistente, ha emitido este Tribunal Constitucional en materia de consulta a comunidades indígenas y/o afromexicanas, así como en relación con la consulta a personas con discapacidad.

En este orden de ideas, se concluye que el Poder Legislativo Local no realizó una consulta realmente válida, pues únicamente se limitó a realizar mesas de trabajo, en las que se impuso un método de trabajo a las personas que acudieron y en las que prevaleció la formulación de sugerencias, por lo que no son vinculantes a partir de un procedimiento que no fue culturalmente adecuado y que no tuteló los intereses de los pueblos y comunidades indígenas, ni de las personas con discapacidad.

Por lo anteriormente expuesto, este Tribunal Pleno estima que se vulneraron en forma directa los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, en consecuencia, se declara la invalidez parcial de la Ley de Educación del Estado de Baja California, esto es, únicamente del capítulo VI, denominado "De la educación indígena", que se integra con los artículos 31 a 33; así como del diverso capítulo VIII denominado "De la educación inclusiva", que comprende los artículos 37 a 41, ambos contenidos en el título segundo denominado "Del Sistema Educativo Estatal", de la Ley de Educación del Estado de Baja California.

SEXTO.—Efectos. En términos de los artículos 41, fracción IV y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(43) las sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad deberán establecer sus alcances y efectos, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas o actos respecto de los cuales opere, y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda; así como, por extensión, invalidar todas aquellas normas cuya validez dependa de la norma invalidada.

1. Preceptos declarados inválidos. Conforme a lo resuelto en el considerando quinto de este fallo, se declara la invalidez de los artículos 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley de Educación del Estado de Baja California, expedida mediante Decreto No. 188, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiocho de diciembre de dos mil veinte, por ser contrarios a lo dispuesto en el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como, en lo particular, los numerales 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales; y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 32/2006 de este Tribunal Pleno, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA."(59)

3. Efectos específicos de la declaración de invalidez. Atendiendo a la facultad de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emite, conforme a lo dispuesto en los citados artículos 41 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que conforme a la jurisprudencia P./J. 84/2007, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS."(60)

En esa jurisprudencia se sostiene que los efectos que este Tribunal Constitucional imprima a sus sentencias estimatorias en la vía de acción de inconstitucionalidad deben, de manera prioritaria, salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, aunque al mismo tiempo se debe evitar generar una situación de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, así como afectar injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos (federales, estatales y/o municipales).

Lo anterior determina que este Tribunal Pleno cuenta con un amplio margen de apreciación para salvaguardar eficazmente la norma constitucional o convencional violada.

Por ello, este Tribunal Pleno ha tomado decisiones en las que el efecto consistió únicamente en la expulsión de las porciones normativas que presentaban vicios de inconstitucionalidad; en otros casos, el efecto ha consistido en la expulsión de todo un conjunto armónico de normas dentro del ordenamiento legal impugnado; e, inclusive, se han expulsado del orden jurídico nacional leyes u ordenamientos completos por existir violaciones muy graves a las normas que rigen el procedimiento para su creación.

Asimismo, en ocasiones, el efecto de la sentencia se ha postergado por un lapso razonable y, en otros casos, el efecto ha consistido en la reviviscencia de las normas vigentes con anterioridad a las que han sido expulsadas del ordenamiento jurídico, para garantizar un mínimo indispensable de certeza jurídica.

Cabe puntualizar que si bien en diversos precedentes,(61) esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido un plazo de seis meses para que los Congresos Locales den cumplimiento a las declaraciones de invalidez derivadas de la falta de consulta de los pueblos y comunidades indígenas, o de doce meses, tal como se determinó en las acciones de inconstitucionalidad 84/2016,(62) 81/2018 y 201/2020,(63) e incluso, de ciento ochenta días naturales para el surtimiento de efectos de la declaración de invalidez de actos legislativos respecto de los cuales se omitió la consulta previa a las personas con discapacidad,(64) incluso, de dieciocho meses, ante las serias dificultades y riesgos que implica celebrar las consultas respectivas durante la pandemia por el virus SARS-CoV-2.

Por lo expuesto, se vincula al Congreso del Estado de Baja California para que, dentro de los dieciocho meses siguientes a la notificación que se le haga de los puntos resolutivos de esta resolución lleve a cabo, conforme a los parámetros fijados en el considerando quinto de esta decisión, la consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como la de las personas con discapacidad y, dentro del mismo plazo, emita la regulación correspondiente en materia de educación indígena y de educación inclusiva.

Lo anterior, en el entendido de que las consultas no deben limitarse a los artículos declarados inconstitucionales, sino que deberán tener un carácter abierto, a efecto de otorgar la posibilidad de que se facilite el diálogo democrático y busque la participación de los grupos involucrados, en relación con cualquier aspecto regulado en la Ley de Educación del Estado, que esté relacionado directamente con su condición indígena o de discapacidad.

El plazo establecido, además, permite que no se prive a los pueblos y comunidades indígenas, ni a las personas con discapacidad, de los posibles efectos benéficos de las normas y, al mismo tiempo, permitir al Congreso del Estado de Baja California atender a lo resuelto en la presente ejecutoria. Sin perjuicio de que, en un tiempo menor, la Legislatura Local pueda legislar en relación con los preceptos declarados inconstitucionales, bajo el presupuesto ineludible de que efectivamente se realicen las consultas en los términos fijados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Este criterio fue reiterado por el Pleno de este Tribunal, al resolver las acciones de inconstitucionalidad, 176/2020,(65) 193/2020,(66) 78/2018,(67) 179/2020,(68) 214/2020(69) y 131/2020 y su acumulada 186/2020.(70)