ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 255/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: ALFREDO URUCHURTU SOBERÓN.

26. Una vez que este Tribunal Pleno ha determinado que la autoridad debía llevar a cabo la consulta respectiva, es preciso analizar cómo deben llevarse a cabo estas consultas.

27. Lo cierto es que el estándar de la Suprema Corte y los organismos internacionales han evolucionado en los últimos años. Si bien no hay una legislación que establezca de manera precisa las etapas y requisitos que deben seguir las Legislaturas y los Poderes Ejecutivos cuando van a regular cuestiones relacionadas con personas con discapacidad o emitir políticas públicas relacionadas con éstas, se han desarrollado criterios que dan guía a las autoridades y que permiten a los órganos jurisdiccionales analizar la adecuación de los procesos de consulta que realizan las autoridades, con el estándar aplicable.

28. En este sentido, en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, este Pleno adelantó que las consultas dirigidas a personas con discapacidad para el caso de medidas legislativas deben cumplir con los siguientes requisitos:

A) Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.

B) Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, deben contar con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a las niñas y niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.

C) Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendible de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.

Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.

La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.

D) Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretenden tomar.

E) Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.

F) Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.

G) Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.

29. Estos requisitos resultan compatibles con los estándares internacionales en la materia, especialmente con la Observación General No. 7 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y con el Informe de la relatora especial sobre los derechos de las personas con discapacidad presentado al Consejo de Derechos Humanos de la ONU el doce de enero de dos mil dieciséis,(14) que deben servir como guía al juzgador al evaluar los supuestos procesos de consulta en cada caso.

30. Para el análisis respectivo, resulta pertinente considerar que el criterio citado de este Tribunal Pleno se emitió con posterioridad a la emisión de la ley impugnada. Sin embargo, es plenamente aplicable porque los instrumentos en los que se basa son previos(15) a que se llevara a cabo la consulta y se emitiera la ley respectiva.

2. Proceso de consulta a personas con discapacidad para la emisión de la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y Trastornos del Neurodesarrollo para el Estado de Nuevo León

31. De lo relatado por el Poder Legislativo Local en su informe, se tiene que éste llevó a cabo una convocatoria pública, dirigida a todas las personas con la condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo, incluyendo a las niñas, niños y adolescentes por conducto de sus legítimos representantes, que viven en el Estado de Nuevo León. A las organizaciones de la sociedad civil legalmente constituidas en el Estado, especializadas en la atención a personas con la condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo, así como a las autoridades del sector salud y educativo del Estado, competentes en el tema de autismo y trastornos del neurodesarrollo, para que participaran activamente, asistiendo a una Mesa de Trabajo de la Comisión de Salud y Atención a Grupos Vulnerables, que se llevó a cabo el veinte de febrero de dos mil veinte, para manifestar su opinión sobre la ley en comento.

32. Menciona el Congreso Local que la convocatoria se publicó el seis de febrero de dos mil veinte en cinco medios de comunicación impresos de mayor circulación en el Estado, así como en el Periódico Oficial del Estado y en la página oficial del H. Congreso del Estado de Nuevo León. 33. Si bien el Poder Legislativo no presentó copia de la convocatoria respectiva, al ser de dominio público, se transcribe su contenido según lo publicado el viernes siete de febrero de dos mil veinte en el Periódico Oficial del Estado:

"La Diputación Permanente del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, LXXV Legislatura, en uso de las facultades que le concede el artículo 66 de la Constitución Política Local, expide el siguiente:

"Acuerdo

"Núm. 261

"Artículo primero. La Diputación Permanente de la LXXV Legislatura del H. Congreso del Estado de Nuevo León, en cumplimiento a la resolución 1/2017, emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre la acción de inconstitucionalidad, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que declara la invalidez del Decreto No. 174, por el que se crea la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial el 17 de diciembre de 2017, convoca a todas las personas con la condición de espectro autista y trastornos del neurodesarrollo, incluyendo a niñas, niños y adolescentes por conducto de sus legítimos representantes, que vivan en el Estado de Nuevo León, y a las organizaciones de la sociedad civil que se encuentren legalmente constituidas en nuestro Estado, especializadas en la atención a personas con la condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo, y a las autoridades del sector salud y educativo del Estado competentes en el tema de autismo y trastornos del neurodesarrollo, para que asistan a la mesa de trabajo que se llevará a cabo el próximo día 20 de febrero de 2020, a las 10:00 am horas, en la Sala Bicentenario de la Independencia y Centenario de la Revolución Mexicana ‘Polivalente’, en la planta baja del H. Congreso del Estado de Nuevo León, ubicado en la calle Matamoros No. 555 Oriente; en la zona Centro de la Ciudad, a fin de que manifiesten su opinión sobre la Ley para la Atención y Protección de las Personas con Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León.

"Artículo segundo. Para consultar la Ley para la Atención y Protección de las Personas con Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León, se encuentra disponible de manera gratuita en la página oficial del H. Congreso del Estado de Nuevo León: ‘www.hcnl.gob.mx, Trabajo Legislativo, Leyes’ ó http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/Archivos/ AC_0001_0002_0167862-0000001.pdf

"Artículo tercero. En la mesa de trabajo se recibirán las opiniones por escrito que presenten las personas con la condición del espectro autista o trastornos del neurodesarrollo, o por conducto de sus legítimos representantes y/o organizaciones de la sociedad civil, con respecto a la citada ley, debiendo señalar la información que indique su nombre completo, fecha de nacimiento, domicilio, teléfono, correo electrónico, acompañando documento que acredite tener la condición del espectro autista o trastorno del neurodesarrollo y en el caso de las asociaciones civiles la documentación que acredite su actividad respecto a la atención de las personas con la condición del espectro autista o trastornos del neurodesarrollo. Lo anterior, para los efectos de que la Comisión de Salud y Atención a Grupos Vulnerables del H. Congreso del Estado, realice una evaluación y análisis, y elabore las conclusiones sobre las opiniones recibidas, fundando y motivando las razones para desestimar aquellas opiniones propuestas que considere inviables, las cuales serán comunicadas de manera clara y comprensible a través de un micrositio que para tales efectos estará disponible en Internet en la página oficial del H. Congreso del Estado de Nuevo León.

"Artículo cuarto. Envíese el presente acuerdo al Ejecutivo del Estado para su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

"Artículo quinto. Se instruye a la Oficialía Mayor del H. Congreso del Estado, para que publique la presente convocatoria en el Portal de Internet del H. Congreso del Estado, y en cuando menos dos diarios de mayor circulación de la entidad."

34. Además, la convocatoria se envió de manera directa vía correo electrónico, a ochenta y cinco personas. Del análisis de la lista de personas que fueron invitadas de manera directa se desprende que, veintinueve pertenecen a organizaciones civiles, treinta y una a instituciones estatales o federales, quince a académicos, cuatro a expertos y seis a familiares de personas con autismo. A continuación, se plasma el perfil de las organizaciones invitadas de manera directa:

35. La autoridad señala que la mesa de trabajo se llevó a cabo el veinte de febrero de dos mil veinte a las diez horas, en la sede del Congreso del Estado de Nuevo León, a la que acudieron sesenta personas aproximadamente, entre ellas, autoridades del Gobierno del Estado, de diferentes dependencias, tales como salud, educación, desarrollo social, la Procuraduría de la Defensa de las Personas con Discapacidad, Derechos Humanos, representantes de asociaciones civiles, académicos, padres y madres de hijos(as) con autismo, diputadas y diputados y demás público en general, quienes participaron de manera activa en el proceso de decisión, y manifestaron de forma verbal y escrita sus opiniones, mismas que fueron consideradas dentro del dictamen.

36. Sin embargo, la autoridad no proporcionó información específica sobre las sesenta personas que acudieron a la "mesa de trabajo", ni sobre la participación de éstas ya sea de manera verbal o escrita. De la historia legislativa tampoco se desprende información que permita conocer la procedencia de estas personas y el contenido de su participación.

37. Sobre el contenido de la ley, señala el Poder Legislativo que la hermana de una joven con autismo propuso que, respecto de la conformación de la Comisión Interinstitucional Estatal de Atención al Espectro Autista y Trastornos del Neurodesarrollo, se agregara a dos personas en representación de la población del Estado. Que el director del Instituto de Derechos Humanos, en representación de la presidenta de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León, propuso que en la terminología se sustituyera "barreras actitudinales" por "barreras socioculturales". Y que el presidente de la Asociación de Beneficencia Privada, Autismo ABP, y padre de una persona con autismo, propuso que respecto a las prohibiciones y sanciones para la atención y presentación de los derechos de las personas con la condición espectro autista y sus familias, se incluyera a hospitales "privados", ya que sólo se mencionaba a los hospitales públicos, también propuso que se proporcionara la asesoría jurídica necesaria para el ejercicio de sus derechos en instituciones públicas y "privadas". De la lectura de la ley se desprende que todas estas observaciones quedaron incorporadas en ella.