Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 255/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: ALFREDO URUCHURTU SOBERÓN.

Fecha: 23-Sep-2022

Evaluación Del Proceso De Consulta Con Base En El Estándar Aplicable

38. Esta Suprema Corte considera que el proceso de consulta que siguió el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León no cumple con el estándar fijado por este Pleno, de conformidad con los estándares internacionales en la materia, por las razones que explicaremos a continuación.

39. La principal y más importante deficiencia del proceso de consulta analizado es que no contó con participación estrecha y preferentemente directa de las personas con discapacidad. Como lo señalamos antes, el estándar indica que las personas con discapacidad no deben ser representadas en los procesos de consulta, sino que deben contar con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad.

40. Esto de ninguna forma quiere decir que las organizaciones que prestan servicios a personas con discapacidad no puedan formar parte de los procesos consultivos, sino que no es suficiente con que haya participación de estas organizaciones para argumentar que se llevó a cabo la consulta directamente a personas con discapacidad.

41. Tanto la relatora de Naciones Unidas sobre derechos de las personas con discapacidad como el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad han hecho hincapié en la distinción fundamental entre las organizaciones de personas con discapacidad y las organizaciones para personas con discapacidad.

42. Las organizaciones de personas con discapacidad u organizaciones que las representan "[s]ólo pueden ser aquellas dirigidas, administradas y gobernadas por personas con discapacidad y la mayoría de sus miembros han de ser personas con discapacidad.".(16) Por el contrario, las organizaciones para las personas con discapacidad son aquellas que "prestan servicios y/o defienden los intereses de las personas con discapacidad",(17) por ejemplo, las organizaciones conformadas por familiares de personas con discapacidad.

43. La distinción es importante porque las organizaciones para las personas con discapacidad pueden tener conflictos de intereses con los derechos de las personas con discapacidad. Por ejemplo, por anteponer sus objetivos como entidades de carácter privado a los derechos de las personas con discapacidad,(18) por tratar de garantizar la continuidad de sus servicios, independientemente de si se basan o no en los derechos humanos y de las opciones que prefieren las personas con discapacidad,(19) o por responder a los intereses de las familias que pueden contraponerse con la búsqueda de autonomía e independencia de las personas con discapacidad.

44. Además, se ha reconocido a nivel internacional que una de las barreras que han tenido las personas con discapacidad en la participación plena en el pasado es que muchas veces se hacía caso omiso de su opinión en favor de la de los representantes de "organizaciones para personas con discapacidad" y otros grupos de "expertos".(20)

45. Por ello, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad advierte que "[l]os Estados Partes deberían conceder una importancia particular a las opiniones de las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, respaldar la capacidad y el empoderamiento de esas organizaciones, y cerciorarse de que se dé prioridad a conocer su opinión en los procesos de adopción de decisiones.".(21) A su vez, la relatora sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad advierte que "para lograr una participación verdadera de las personas con discapacidad en los procesos de adopción de decisiones, los Estados deben asegurarse de que se dará prioridad a los deseos y las preferencias de las propias personas con discapacidad."(22)

46. En su informe sobre el derecho a la participación de las personas con discapacidad, la relatora advirtió lo siguiente:

"Al declarar que la principal obligación de los Estados es celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad aborda el reto fundamental de la falta de participación directa de esas personas. Tal como refleja el lema del movimiento de la discapacidad, ‘Nada sobre nosotros sin nosotros’, se reconoce que las personas con discapacidad son los principales interlocutores en lo que se refiere a la aplicación del tratado y que los Estados deberían dar siempre prioridad a sus opiniones en los asuntos que les conciernen. Además, según el artículo 12 y los principios generales de la Convención, el derecho a participar se aplica a todas las personas con discapacidad, incluidas las que podrían necesitar un apoyo importante para poder expresar su opinión."(23)

47. En este sentido, la autoridad legislativa tenía la obligación de llevar a cabo esfuerzos para asegurar participación directa de personas con discapacidad (en este caso de personas con la condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo), ya sea de manera directa o a través de organizaciones que las representen, es decir, de organizaciones formadas por y para personas con discapacidad. Ello con independencia de escuchar a otros actores relevantes como organizaciones para personas con discapacidad, expertos y familiares de personas con discapacidad.

48. No resulta suficiente que las autoridades simplemente permitan el acceso o entrada de las personas con discapacidad a un proceso de consulta general. Los procesos de consulta a personas con discapacidad deben realizarse de tal forma que garanticen que las personas con discapacidad puedan no sólo asistir, sino participar en igualdad de condiciones con los demás.

49. Pues bien, al no contar con información suficiente sobre quiénes fueron las personas que de hecho asistieron a la mesa de trabajo organizada por el Congreso del Estado de Nuevo León, lo que podemos verificar es si la convocatoria y su difusión pueden ser considerados como esfuerzos suficientes para asegurar la participación directa de las personas con discapacidad en el proceso de consulta. Ello de ningún modo quiere decir que el esfuerzo en la convocatoria es suficiente sin importar que de hecho hayan participado, pero si verificamos que ni siquiera la convocatoria fue adecuada, entonces podemos concluir que la consulta no fue adecuada de conformidad con el estándar aplicable.

50. En primer lugar, la convocatoria fue deficiente porque no se invitó de manera directa a personas con discapacidad u organizaciones que las representen. Como se desprende de lo relatado por la autoridad emisora, ninguna organización de las que fue convocada de manera directa es organización de personas con discapacidad, y la única persona con discapacidad que podemos suponer que fue invitada fue Mario Antonio López Herrera, de Pacto por el Autismo, quien ya había participado en la emisión de la ley previa. La publicidad de la convocatoria es necesaria, pero no suficiente para garantizar la participación de las personas con discapacidad. Hay que tomar en cuenta que estas personas interactúan con una serie de barreras que muchas veces les impiden conocer información que está disponible en medios públicos. Por ello, era importante que la autoridad hiciera esfuerzos adicionales para asegurar la asistencia y participación de las personas con discapacidad y, tal como señalamos en párrafos anteriores, darles prioridad en los procesos de consulta sobre cuestiones que les afectan.

51. De hecho, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad recomienda que "a fin de asegurarse de que no se deja a nadie atrás en relación con los procesos de consulta, los Estados Partes deberían designar a personas encargadas de hacer un seguimiento de la asistencia, detectar grupos subrepresentados y velar por que se atiendan los requerimientos de accesibilidad y ajustes razonables."(24)

52. En segundo lugar, la convocatoria no cumple con el requisito de ser accesible. Como lo señaló este Pleno, las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendibles de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad. El órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.

53. La convocatoria publicada por el Congreso del Estado de Nuevo León en los diversos medios que ya fueron mencionados, no cuenta con las medidas de accesibilidad suficientes considerando que debería estar dirigido a las personas con la condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo y demás personas con discapacidad. La convocatoria no cuenta con formato alternativo de lectura fácil y lenguaje claro, la página del Congreso de Nuevo León en donde se puede consultar la ley no es plenamente accesible,(25) y el texto de la ley que se puso a consulta no contaba con formato alternativo que permitiera a las personas con discapacidad comprender a cabalidad su contenido.

54. En este sentido, aunque haya transparencia y publicidad respecto de la información que es relevante en los procesos de consulta, si esa información no es accesible para las personas con discapacidad no se puede garantizar su participación efectiva en el proceso de consulta, puesto que difícilmente podrán emitir su opinión y propuestas respecto de una iniciativa de ley que no comprenden o conocen.

55. Asimismo, y a pesar de no conocer los detalles de cómo se llevó a cabo la mesa de trabajo, parece difícil suponer que ésta fue accesible. La accesibilidad y ajustes razonables necesarios para que personas con la condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo participen en un evento de esta naturaleza requieren planeación previa. De la convocatoria se desprende que la Legislatura no estableció ninguna vía para que las personas con discapacidad que lo necesitaran pudieran solicitar ajustes razonables, tampoco se mencionan medidas de accesibilidad para garantizar la participación de personas con discapacidad.

56. El Autistic Self Advocacy Network, organización formada para y por personas con autismo que radica en Estados Unidos, advierte de la necesidad de tener en cuenta los obstáculos y dificultades que tienen las personas con autismo para participar en reuniones. Advierte que el espectro autista incluye una gran variedad de personas con una gran variedad de necesidad de apoyo. Por ello, planear con anticipación para recibir a las personas con discapacidad asegura la participación en igualdad de condiciones.(26) Algunas de las cuestiones que refieren es que los grupos grandes suelen ser sobre estimulantes y abrumadores para personas con autismo, por ello, grupos pequeños pueden ser mejor opción para asegurar participación efectiva. Además, se tienen que tomar previsiones sensoriales, por ejemplo, pedir a los asistentes que no usen perfumes, asegurarse de que la iluminación en el lugar no sea muy fuerte, y controlar el ruido externo, así como solicitar que los asistentes aplaudan de manera silenciosa, entre otras. Dada la dificultad que pueden encontrar en participar en este tipo de reuniones, se tienen que proveer formas alternativas de participación que permitan a la persona no asistir en persona a la reunión.(27)

57. Dada la evidencia presentada por el legislador y la que es consultable de manera pública, este Pleno concluye que la convocatoria y la información sobre la consulta no fueron accesibles y que no se tomaron las previsiones necesarias para que la consulta se llevara a cabo con condiciones de accesibilidad que permitieran a las personas con discapacidad participar en igualdad de condiciones y de manera efectiva.

58. No se anuncia ninguna medida de accesibilidad, no se establecen vías alternas de participación para las personas que no puedan atender de manera presencial a la reunión y no se crean vías para que las personas con discapacidad que desean asistir a la reunión puedan manifestar sus necesidades y ajustes que les permitirían participar en igualdad de condiciones.

59. Finalmente, consideramos que la consulta tampoco fue significativa y transparente porque no existen evidencias de la consulta, las opiniones vertidas por los asistentes y los resultados de ésta. 60. Al respecto, el Comité señaló que: "[l]a opinión de las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, debería recibir la debida consideración. Los Estados Partes deberían garantizar que se les escucha no sólo como una mera formalidad o un gesto simbólico. Los Estados Partes deberían tener en cuenta los resultados de esas consultas y reflejarlos en las decisiones que se adopten, informando debidamente a los participantes del resultado del proceso."(28)

61. La autoridad no presentó información relevante sobre lo que sucedió en el proceso de consulta, únicamente señaló en sus informes tres ejemplos de cuestiones que fueron sugeridas por asistentes a la reunión y que fueron plasmadas en la ley. Cabe destacar que esas modificaciones son las únicas que se hicieron respecto de la ley anterior, misma que fue invalidada por este Pleno. En este sentido, no se conoce el resto de las opiniones que fueron vertidas y que se puede concluir no fueron incorporadas en el texto de la ley.

62. Es de destacar que en el texto de la convocatoria se señala que la Comisión de Salud y Atención a Grupos Vulnerables del H. Congreso del Estado, realizaría una evaluación y análisis y elaboraría las conclusiones sobre las opiniones recibidas, fundando y motivando las razones para desestimar aquellas opiniones propuestas que consideró inviables, las cuales serían comunicadas de manera clara y comprensible a través de un micrositio que para tales efectos estaría disponible en Internet en la página oficial del H. Congreso del Estado de Nuevo León. Sin embargo, la autoridad no presentó información que permita confirmar que esto de hecho se hizo o el contenido de dicha información y este Pleno no encontró información pública que permita corroborar tal dicho.

63. Por ello, debemos concluir que la consulta llevada a cabo por la autoridad legislativa también adolece en este sentido y que no cumplió con los requisitos de ser significativa y transparente.

64. Por todas estas razones, este Tribunal Pleno concluye que la consulta que se llevó a cabo no cumple con los estándares para ser considerada compatible con los derechos de las personas con discapacidad y, por tanto, la ley emitida debe ser invalidada en su totalidad.

65. Esta Suprema Corte no puede ignorar el hecho de que esta ley se emitió en cumplimiento a una sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 1/2017, en que precisamente se invalidó la ley anterior por no haber llevado a cabo una consulta que cumpliera con los estándares aplicables. A pesar de que esta ley tiene que analizarse como nuevo acto legislativo, como se señaló en párrafos anteriores, y que el parámetro de contraste en todos los casos tiene que ser con la Constitución y los tratados internacionales en la materia, lo cierto es que sirve notar que el Poder Legislativo Local ni siquiera cumplió con lo establecido en esa sentencia. Ello abona razones para la invalidez de la norma reclamada. En aquel asunto, el Pleno concluyó que se debía invalidar la norma impugnada porque la pretendida consulta no había sido suficientemente pública, incluyente y accesible. Como se evidenció del análisis de párrafos anteriores, no basta con que el legislador haga un esfuerzo adicional al anterior, sino que se tiene que asegurar de hacer una consulta significativa, que priorice la participación de las personas con discapacidad y las organizaciones de personas con discapacidad, que sea accesible para garantizar la participación efectiva, y en general, que cumpla con los estándares fijados por esta Suprema Corte.

66. El supuesto proceso de consulta que llevó a cabo el legislador en esta ocasión no cumple con los estándares de inclusión y accesibilidad como se señaló en párrafos anteriores. En ese sentido, tampoco puede considerarse que se cumplió con la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 1/2017, que según lo que alega la autoridad legislativa, pretendía cumplir con la consulta que ahora se analiza.

67. Por todas estas razones, se declara la invalidez del Decreto 323, por el cual se emitió la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León, para los efectos que a continuación se precisan.