AMPARO DIRECTO. LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 170 DE LA LEY DE AMPARO RESPETA EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA.

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.-Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo párrafo, constitucional, así como de los artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al analizarse la procedencia del recurso de revisión en amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta que no se reúna uno de ellos para que sea improcedente, en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen los restantes."

Ahora bien, en la tesis 2a. XLI/2014 (10a.),(5) esta Segunda Sala determinó que el recurso de revisión en amparo directo es procedente, por excepción, para impugnar la constitucionalidad de la norma legal en que se haya fundado el Tribunal Colegiado para decretar el sobreseimiento en el juicio, como se advierte de la siguiente transcripción del criterio relativo:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES PROCEDENTE CUANDO SE IMPUGNA LA CONSTITUCIONALIDAD DE UN ARTÍCULO DE LA LEY DE AMPARO QUE SIRVIÓ DE FUNDAMENTO PARA DECRETAR EL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 21/2003 (*) determinó que si en la sentencia recurrida se sobresee en el juicio de amparo, el recurso de revisión será improcedente aun cuando se hubiese formulado un planteamiento de constitucionalidad en la demanda; sin embargo, también sostuvo que las disposiciones de la Ley de Amparo son susceptibles de impugnarse a través de los propios recursos que prevé, siempre y cuando se hayan aplicado en perjuicio del recurrente en el auto o la resolución impugnada y el recurso intentado sea legalmente existente. Así, el recurso de revisión en amparo directo procede, por excepción, cuando en la sentencia recurrida se sobreseyó en el juicio, si en los agravios se plantea la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo invocado por el Tribunal Colegiado de Circuito para sustentar su determinación, máxime que no existe otro medio de defensa a través del cual pueda impugnarse la regularidad constitucional de los artículos que regulan la procedencia del juicio de amparo. En el entendido de que, en este caso, la materia de análisis se constriñe exclusivamente a la regularidad constitucional del precepto de la Ley de Amparo que da sustento al sobreseimiento en el juicio; de ahí que los agravios enderezados a impugnar los aspectos de legalidad de la sentencia recurrida deban declararse inoperantes, incluso, cuando en la demanda de amparo se haya formulado un planteamiento de constitucionalidad sobre el fondo del asunto.

"Nota: (*) La tesis de jurisprudencia P./J. 21/2003 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, julio de 2003, página 23, con el rubro: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES IMPROCEDENTE CUANDO LA SENTENCIA IMPUGNADA SOBRESEE EN EL JUICIO POR ESTIMAR QUE SE ACTUALIZA UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA, A PESAR DE QUE EN LA DEMANDA SE HUBIEREN PLANTEADO CUESTIONES DE CONSTITUCIONALIDAD.’."

En el caso, el Tribunal Colegiado de Circuito sobreseyó en el juicio de amparo, con fundamento en los artículos 61, fracción XII y 170, fracción II, de la Ley de Amparo, por estimar que no se surtían los requisitos de procedencia que establece ese cuerpo legal para reclamar una sentencia definitiva dictada por un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando la misma resulta favorable a la parte quejosa.

Al respecto, se señala en el escrito de agravios que a partir de la interpretación realizada por el Tribunal Colegiado, de los precitados artículos de la Ley de Amparo, éstos resultan inconstitucionales, al interferir con el derecho de acceso a la justicia, consagrado en el numeral 17 de la Constitución, lo que, estima, deja en estado de indefensión a la parte que promovió el juicio de amparo.

En esa tesitura, debe estimarse que en el presente recurso de revisión se surten los requisitos de procedencia del recurso de revisión, toda vez que la recurrente plantea la inconstitucionalidad del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, que fue invocado por el Tribunal Colegiado del conocimiento para sobreseer en el juicio de amparo y, por ende, debe entrarse al estudio de los agravios pues, además, el asunto reviste importancia y trascendencia, en la medida en que resulta indispensable determinar si la decisión del órgano colegiado fue correcta, partiendo de la debida o indebida aplicación de la disposición legal que, se alega, es contraria a la Ley Suprema.

TERCERO.-Antecedentes. De las constancias de autos derivan los siguientes antecedentes del asunto que importa destacar:

1. Por escrito presentado el cuatro de junio de dos mil trece, ********** promovió juicio contencioso administrativo demandando la nulidad de la resolución contenida en el oficio CC.PUE 466/12, de veinte de febrero de dos mil trece, por el que el Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Puebla del Instituto Mexicano del Seguro Social, confirmó la resolución de quince de agosto de dos mil doce, mediante la cual se rectificó la clasificación de la empresa actora en el seguro de riesgos de trabajo a la prima de **********, con efectos a partir del uno de octubre del último año citado y hasta cumplir una anualidad completa.

2. La Sala Regional de Oriente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dictó sentencia en el juicio contencioso administrativo ********** el veintiuno de enero de dos mil catorce, en la que declaró la nulidad de la resolución impugnada para efectos. En dicha sentencia consideró:

• Es infundado el primer concepto de impugnación, porque al resolver el recurso de inconformidad, la autoridad demandada estudió y se pronunció sobre todos los agravios que le fueron planteados, señalando los motivos y fundamentos en que se basó para hacer el pronunciamiento relativo, sin que la actora controvierta esa fundamentación y motivación.

• También son infundados los conceptos de impugnación segundo, tercero, quinto, octavo, noveno y décimo, pues correctamente la demandada ubicó a la empresa actora en la fracción 751, grupo 75, división 7, correspondiente a "servicios de mantenimiento y/o refrigeración", que comprende a las empresas que realizan esas actividades, respecto de productos y mercancías diversas en locales, bodegas y similares, en tanto que la demandante no podría ubicarse en la fracción 612, grupo 61, división 6, referente a la compraventa de alimentos, bebidas y/o productos del tabaco, sin transporte, en tanto que la mercancía que adquiere, la almacena en su bodega y, posteriormente, lo distribuye a sus clientes al mayoreo y menudeo con su equipo de transporte. Además, la prima de riesgo, determinada por la autoridad, resulta del procedimiento previsto en los artículos 72, 73 y 74 de la Ley del Seguro Social para la clase IV, en que se ubicó la actora, y atiende a la información que ésta proporcionó.

• Los conceptos de impugnación cuarto y séptimo son fundados, porque la demandada consideró incorrectamente que la clase, fracción y prima determinadas surten efectos a partir del uno de octubre de dos mil once, ya que conforme a los artículos 28 y 32, fracción IV, del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, si la rectificación se efectuó mediante oficio de quince de agosto del año citado, la actora debe continuar aplicando la prima anterior hasta que cumpla la anualidad completa, esto es, al terminar el año de dos mil doce e, incluso, aplicar la nueva prima hasta febrero del siguiente año, en que cumpliría un año natural completo.

En consecuencia, procede declarar la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que la autoridad demandada "emita una nueva resolución en la que determine en forma correcta la fecha en que deberá surtir efectos la clase, fracción y prima determinada a la empresa **********, en términos del artículo 51, fracción III, en relación con la fracción IV del artículo 52, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo."

• Es inoperante el décimo primer concepto de impugnación, porque la demandada fundó correctamente su resolución, ya que los artículos 22, 23 y 139 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en la materia y el acuerdo HCT.270208/34, del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, constan de un solo párrafo; los numerales 73, 75 y 297 de la Ley del Seguro Social, 1, 3, 18, 19, 24, 26 y 196 del mencionado reglamento, no se refieren a la competencia de la autoridad; por último, respecto de los artículos 251 del ordenamiento legal, 144, 150 y 155 del reglamento interior del citado instituto y 28 a 30 del Reglamento en Materia de Clasificación de Empresas, la autoridad citó con precisión el párrafo y la fracción aplicables. Además, es inoperante el argumento de la actora, en tanto que no controvierte en específico los supuestos legales que cita como inaplicables.

3. Inconforme con la sentencia referida, ********** promovió juicio de amparo con fundamento en los artículos 170 -sin especificar fracción- y 171 de la Ley de Amparo, en el que planteó los siguientes conceptos de violación:

• Primero. La responsable transgredió los artículos 14 y 16 de la Constitución, en relación con el numeral 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ya que no estudió todos los conceptos de impugnación de la demanda.

• Segundo. La sentencia reclamada violó los artículos 38, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación y 192 de la Ley de Amparo, en relación con la jurisprudencia 2a./J. 99/2006 de la Segunda Sala de la Suprema Corte, intitulada: "COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.", ya que la responsable omitió examinar de manera fundada y motivada la competencia de la Subdelegación Puebla Norte de la Delegación Estatal en Puebla del Instituto Mexicano del Seguro Social, que emitió la resolución de rectificación de la prima del seguro de riesgos de trabajo, a la luz de la diversa jurisprudencia 2a./J. 115/2005 de la Sala citada del Alto Tribunal, que lleva por rubro: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.". La responsable, además, mejora la fundamentación citada en la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, ya que transcribe diversas disposiciones legales, lo que no hizo la autoridad demandada, por lo que procedía la declaratoria de nulidad lisa y llana.

• Tercero. La responsable debió declarar dicha nulidad, además, porque la autoridad demandada no fundó y motivó su resolución en tanto que: a) no señaló en forma precisa las disposiciones legales para fundar su competencia en razón de la materia y el territorio, ya que cita normas complejas sin precisar las fracciones, incisos y subincisos aplicables; b) motivó la rectificación de la prima del seguro de riesgos en el reporte de actividades, pero apreciando en forma incorrecta los hechos; c) no aludió a los antecedentes; y, d) no resolvió el fondo del asunto, en cuanto a la determinación de la prima, desatendiendo lo argumentado y las pruebas aportadas, de las que se advertía que no procedía la rectificación impugnada. El actuar de la autoridad se traduce en transgresión a la dignidad del gobernado, al desconocerse los numerales 1o. y 25 de la Constitución.

• Cuarto. La autoridad no estableció el procedimiento utilizado para el cambio de la prima de grado de riesgo y la determinación de los porcentajes aplicables, por lo que la resolución carece de fundamentación y motivación pues, además, son inaplicables la fracción y clase determinadas, y la responsable mejora la motivación de la resolución, al explicar por qué son aplicables las establecidas por la autoridad.

• Quinto. El artículo 32 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, transgrede la garantía de seguridad jurídica, porque no precisa el momento en que la autoridad debe dictar la resolución de rectificación de la prima del seguro de riesgos de trabajo cuando la manifestada por el patrón no sea congruente con la determinada por el Instituto Mexicano del Seguro Social, a fin de que el particular la conozca en el momento oportuno.

• Sexto. El artículo 28 del citado reglamento en la materia viola la garantía de seguridad jurídica, pues se limita a señalar que puede llevarse a cabo la modificación del grado de riesgo sin que se ejerzan las facultades de comprobación, esto es, de manera oficiosa y sin que sea producto de un procedimiento o, en todo caso, éste no se precisa en la norma.

• Séptimo. El artículo 28 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización también es violatorio de la garantía de audiencia, ya que permite que la rectificación del grado de riesgo se haga de oficio, sin permitir al gobernado manifestar lo que a su derecho convenga.

• Octavo. La responsable viola los artículos 14 y 16 constitucionales, pues pasa por alto que si el Instituto Mexicano del Seguro Social afirma que procede la rectificación del grado de riesgo de la empresa, le corresponde la carga de acreditarlo y, sin embargo, no lo hizo.

4. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito dictó resolución el veintidós de septiembre de dos mil catorce, en la que sobreseyó en el juicio de amparo, con base en las consideraciones siguientes:

• El juicio de amparo es improcedente, conforme a lo dispuesto por el artículo 61, fracción XII, en relación con el 170, ambos de la Ley de Amparo. Para entender los supuestos en que procede el amparo en cada una de las fracciones a que alude la última norma citada, se acude al alcance de la expresión de sentencia favorable establecida por la Segunda Sala del Alto Tribunal en la jurisprudencia de rubro: "RESOLUCIÓN FAVORABLE. SU ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 170, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE AMPARO.", en el sentido de que "involucra la presencia de un fallo que declare la nulidad por cualquier causa y efecto, sin que para su actualización deba verificarse en qué grado se benefició el actor con la nulidad decretada."

• En el presente caso, no se surten ninguna de las hipótesis que establece el artículo 170 de la Ley de Amparo, toda vez que la sentencia reclamada declaró la nulidad de la resolución impugnada, por lo que, con independencia de los alcances de esa nulidad, la sentencia debe considerarse favorable a la parte quejosa. • Por tanto, la sentencia debe regirse por la fracción II del numeral 170 de la Ley de Amparo, que condiciona la procedencia del juicio al cumplimiento de ciertos requisitos, entre ellos, que se interponga y sea procedente el recurso de revisión contencioso administrativo y que el amparo tenga como objeto plantear cuestiones de constitucionalidad de normas, elementos que no se surten en la especie, pues si bien en la demanda se plantearon cuestiones de constitucionalidad de normas, es necesario que se actualice el otro requisito, lo que no ocurre, pues la autoridad no promovió el referido recurso de revisión, por lo que procede decretar el sobreseimiento en el juicio de amparo.

5. Inconforme, la parte quejosa interpuso el presente recurso de revisión, en el que planteó los siguientes agravios:

• Primero. El Tribunal Colegiado del conocimiento realizó una errada interpretación del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que deja en estado de indefensión a la parte quejosa, al sobreseer en el juicio de amparo, omitiendo tomar en cuenta que la nulidad concedida por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no necesariamente es favorable.

• No debe considerarse improcedente el juicio de amparo en el que se controvierte una sentencia en la que se declare la nulidad parcial o para efectos, toda vez que lo que se pretende con su impugnación es obtener una sentencia más favorable, esto es, una nulidad lisa y llana.

• La sentencia reclamada no satisface el interés jurídico de la parte quejosa, por lo que no constituye resolución favorable, en tanto en el juicio contencioso administrativo se hicieron valer argumentos que podrían haber reportado mayor beneficio.

• Segundo. El artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo resulta violatorio del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que niega el acceso a la impartición de justicia, toda vez que se acota el derecho de la parte actora en el juicio contencioso administrativo, al reclamar la sentencia emitida por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

CUARTO.-Estudio. El Tribunal Colegiado de Circuito consideró que debía sobreseerse en el juicio de amparo promovido por la quejosa, al no actualizarse ninguno de los dos supuestos previstos en el artículo 170 de la Ley de Amparo, ya que en la sentencia reclamada se declaró la nulidad para efectos de la resolución impugnada y, por tanto, su procedencia se condicionó al cumplimiento de los requisitos previstos en la fracción II del numeral citado, siendo que si bien en la demanda se plantearon cuestiones de constitucionalidad de normas, la autoridad no interpuso el recurso de revisión contencioso administrativo.

Para sostener su posición, el Tribunal Colegiado partió del alcance dado por esta Segunda Sala a la expresión resolución favorable para efectos de la procedencia del juicio de amparo, en términos de la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, al fallar la contradicción de tesis 459/2013, en sesión de veinticinco de junio de dos mil catorce,(6) que se reflejó en la jurisprudencia 2a./J. 90/2014 (10a.),(7) que señala:

"RESOLUCIÓN FAVORABLE. SU ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 170, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE AMPARO.-Acorde con los precedentes de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el alcance del concepto ‘resolución favorable’, en el contexto del referido dispositivo, involucra la presencia de un fallo que declare la nulidad por cualquier causa y efecto, sin que para su actualización deba verificarse en qué grado se benefició al actor con la nulidad decretada, pues ello supondría juzgar, en un proveído preliminar de mero trámite, una cuestión que sólo puede valorarse al resolver sobre las violaciones constitucionales alegadas."

Una nueva reflexión sobre el tema, lleva a esta Segunda Sala a apartarse del criterio plasmado en la jurisprudencia transcrita, en atención a las siguientes consideraciones: