Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3717/2022

Fecha: 09-Nov-2022

IV. ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO

Esta Suprema Corte considera que el asunto no reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por lo tanto, debe desecharse; lo cual se sustenta en las siguientes razones:
Cuestiones necesarias para analizar el asunto.
Por ser una cuestión de estudio preferente, esta Primera Sala, en primer término, se avoca a determinar la procedencia del presente recurso de revisión. Para ello, resulta necesario tener en cuenta los conceptos de violación en materia de constitucionalidad que la parte quejosa planteó en su demanda de amparo, las consideraciones de la sentencia recurrida y los agravios hechos valer, origen de esta revisión.
Demanda de Amparo. La quejosa, en vía de conceptos de violación, argumentó en materia de constitucionalidad esencialmente lo siguiente:
En el primero de los argumentos se planteó que el acto reclamado violó el principio constitucional de proporcionalidad en las sanciones, al confirmar la validez de la imposición de la sanción más severa posible, sin valorar los elementos establecidos en el artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos para atribuir sanciones administrativas por inobservancia de las obligaciones de los servidores públicos; que el artículo 22 constitucional consagra el principio de proporcionalidad en la imposición de penas, mismo que, en el derecho administrativo sancionador, se cumple cuando el legislador prevé que la suspensión, destitución, inhabilitación y las sanciones económicas deben aplicarse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones; y que la finalidad del derecho administrativo sancionador es satisfacer, de la mejor manera, los intereses generales, incluyendo como objetivo fundamental obtener la regularidad en la conducta de los gobernados, de acuerdo con la normativa que protege y fomenta determinados bienes públicos, para alcanzar los fines que establece como situaciones deseables. Ello, dentro de un margen donde concurren facultades regladas y de arbitrio, sujetas al principio de proporcionalidad, lo que determina que las sanciones deben ser adecuadas, necesarias y proporcionales al propósito perseguido, a la importancia de los valores involucrados y a la repercusión de la conducta que pretende normarse.
También se planteó que el hecho de que la autoridad goce de un margen de discrecionalidad para fijar la pena del derecho administrativo sancionador, entre los límites previstos en la norma, no supone un actuar arbitrario, sino que debe ser una decisión suficientemente justificada con arreglo a parámetros claros y que pondere las circunstancias concurrentes, para encontrar el punto de equilibrio entre los hechos imputados como faltas o infracciones, la responsabilidad exigida y los propósitos disuasorios; y que los artículos 13 y 14 de la Ley en referencia establecen los parámetros a los que deberá atender el operador jurídico para ejercer dicha facultad discrecional al individualizar la pena; preceptos de los cuales -afirmó la quejosa- deben destacarse los siguientes elementos que debe tomar en cuenta el juzgador al individualizar la sanción administrativa: 1) en caso de que la conducta objeto de la sanción no cause daños o perjuicios, ni existe beneficio o lucro alguno para el servidor público, se impondrán de tres meses a un año de inhabilitación; 2) cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que sea grave, será de uno a diez años, si el monto de aquellos no excede de doscientas veces el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal; y 3) para la imposición de la sanción administrativa se deben tomar en cuenta los siete elementos que el legislador estableció en el artículo 14.
De lo anterior, la quejosa concluyó que la facultad discrecional de la autoridad administrativa está sujeta a diversas actuaciones que debe tomar en cuenta al imponer la pena (artículo 14) y que la ley sí asigna relevancia jurídica al hecho de que la conducta haya implicado o no beneficio o lucro alguno para el servidor público; y que la sanción que se le impuso tuvo su origen en el cumplimiento de la obligación contenida en la fracción XV del artículo 8 de la misma ley, que establece que todo servidor público deberá presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial.
Al respecto, la peticionaria de amparo precisó que su conducta no fue dolosa, realizada con la intención de ocultar la cuenta bancaria, sino que la misma no fue reportada, ya que no la utilizó por un largo periodo de tiempo y desconocía que seguía abierta, lo que reconoció la autoridad responsable; lo anterior en tanto ella misma inició el procedimiento administrativo que culminó en la inhabilitación de diez años, con la intención de aclarar el malentendido en que se incurrió al presentar las declaraciones.
Sobre esta línea argumentativa, la quejosa concluyó que la inhabilitación de diez años que se le impuso para desempeñar cualquier cargo o comisión en el servicio público resultaba desproporcional, al no atender a los parámetros establecidos en la propia Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos: 1) la gravedad de la conducta (nunca se valoró que la conducta fue culposa, que no hubo intención de ocultar la cuenta bancaria en las declaraciones, se omitió tomar en cuenta que esa cuenta bancaria no se ha utilizado durante un largo tiempo y goza de la presunción legal de inexistencia de fondo, y se impuso la sanción más severa: diez años de inhabilitación); 2) circunstancias socioeconómicas al ser servidora pública (no se tomó en cuenta que no tuvo un incremento en su patrimonio que no respondiera a su retribución con motivo de los cargos que desempeñó, es decir, se le impuso la sanción más severa sin evaluar su condición socioeconómica); 3) nivel jerárquico y los antecedentes del infractor (no se valoró que el primer error en la declaración fue en 2013); 4) condiciones exteriores y medios de ejecución (insistió en que la cuenta bancaria no se utilizó en un largo tiempo y no obtuvo ningún beneficio o lucro, sino se trató de un error humano); 5) reincidencia en el incumplimiento de la obligación (no se consideró que jamás había sido declarada responsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones previstas en el artículo 8 de la Ley (sic), y aun así se le impuso la sanción más severa); y 6) Monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio (la autoridad fue omisa en considerar que la conducta sancionada no implicó ninguno de ellos).
De lo anterior, concluyó la quejosa que el acto reclamado violó el principio de proporcionalidad de las sanciones, al confirmarse la validez de la imposición de la sanción más severa posible, sin valorar los elementos previstos en el artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos para atribuir sanciones administrativas por inobservancia de las obligaciones de los servidores públicos
En un segundo argumento, se planteó que la fracción XV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que establece la obligación de presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, es omisa en desarrollar con precisión en qué consiste la oportunidad y la veracidad en la presentación de dichas declaraciones, lo que genera un ámbito de subjetividad que abre espacio al actuar arbitrario por parte de la autoridad administrativa, en contravención del principio de tipicidad, que es una manifestación del principio de legalidad contenido en los artículos 14 y 16 constitucionales, Razón por la cual, la autoridad responsable debió realizar un control de constitucionalidad ex officio para efecto de inaplicar dicho artículo, al ser contrario a la Constitución. Al respecto, precisó la quejosa que el principio de tipicidad normalmente aplicable a la materia penal es extensivo a las sanciones administrativas.
Respecto al tercero de los conceptos de violación, se planteó que el acto reclamado resultaba violatorio del derecho humano a la imagen y al honor, explica en qué consiste este derecho, y concluye que una sentencia que contiene una sentencia absolutamente desproporcional a la conducta en que se incurrió, puede constituir un auténtico ataque a su honor.
Finalmente, en el cuarto y último planteamiento, se argumentó que, en el caso, no era aplicable la Ley General de Responsabilidades Administrativas, sino que se debió aplicar la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; que el acto reclamado violó el principio de tipicidad, el cual no es exclusivo de la materia penal, sino que también tiene aplicación en el derecho administrativo sancionador; que la autoridad responsable no fundó ni motivó su intervención, puesto que nunca se le notificaron las razones por las cuales se determinó que se integraría el expediente administrativo directamente ante la Dirección General de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Secretaría de la Función Pública, siendo que ello debió hacerlo el órgano interno de control; insiste en que la sanción que se le impuso resultaba trascendental, inusitada y violatoria del artículo 22 constitucional, pues aún en el supuesto sin conceder de que la irregularidad estuviera acreditada, la autoridad incurrió en el error de fundar y motivar su determinación en cuanto a la sanción impuesta, puesto que el artículo 37, último párrafo de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, establece una sanción para el caso de que un servidor público en su declaración de situación patrimonial faltare a la verdad en relación con lo que es obligatorio manifestar en términos de la Ley, misma que será la inhabilitación de uno a cinco años, en cambio la autoridad le aplicó como única sanción la inhabilitación por diez años, cuestión que es una extralimitación en las facultades que tiene dicha autoridad, quien no realizó una debida individualización y graduación de la sanción, sin tomar en consideración que se trata de un adulto mayor.
En el mismo concepto de violación se argumentó que la autoridad demandada incurrió en una indebida valoración del material probatorio, en tanto existía la presunción legal de la inexistencia de fondos de la supuesta cuenta en análisis, siendo que desde su apertura no presentaba movimientos y, de acuerdo al artículo 61 de la Ley de Instituciones de Crédito, los fondos ya no formaban parte de su patrimonio, en tanto que, cuando una cuenta bancaria no registra movimientos en un periodo de tres años, dichos fondos son reintegrados a la cuenta global y después pasarían a la beneficencia pública. Al respecto también adujo que, de la interpretación teleológica de los preceptos 8, fracción XV, y 36, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es necesario recurrir a su exposición de motivos, la cual contiene en esencia que la finalidad de implementar un registro patrimonial de los servidores públicos es evitar que obtengan beneficios económicos para sí o para un tercero; y que el Director General de Responsabilidades, a pesar de que concluyó que no hubo beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones, al momento de resolver, le impuso una sanción que nada tuvo que ver con el análisis y que no se encuentra fundada en ningún precepto de la ley en comento; y aun así se le impuso una sanción de diez años de inhabilitación.
Por otra parte, la quejosa argumentó la prescripción de los hechos que se le imputaron en la resolución impugnada, en tanto se trataba de una falta no grave; y la falta de exhaustividad en la investigación y determinación de los hechos, pues la autoridad responsable no valoró la totalidad de las pruebas que presentó.
La peticionaria de amparo concluyó que, la Ley General de Responsabilidades Administrativas no existía al momento en que ocurrieron los hechos, por lo que, la resolución impugnada, así como los actos que la originaron son contrarios a los principios de seguridad, certeza, debida fundamentación, motivación, debido proceso legal, puesto que carecen de una fundamentación adecuada, al omitir invocar los preceptos legales que sí hubieren sido aplicables por razón de la validez temporal de las normas jurídicas, es decir, los preceptos emanados de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y en su lugar, aplican preceptos provenientes de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que no existan al momento de los hechos. Ello, aunado a que la autoridad responsable no desvirtuó su afirmación relativa a que no es posible actuar indistintamente bajo dos leyes administrativas. Situación que deriva, en términos de la fracción IV del artículo 51 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, en la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada.
También arribó a la conclusión relativa a que, para que la autoridad responsable realizara una correcta adecuación de la conducta a las hipótesis normativas era necesario que citara las normas, manuales e instructivos que refieren la obligación de todo servidor público de declarar cuentas y créditos bancarios, pues no bastaba la mera cita de formatos de declaración patrimonial, sino que era necesario citar la existencia de manuales para tales efectos, ellos pues un formato es un simple esqueleto que carece de estructura normativa, es decir, no es una norma, lo que deriva en que la adecuación de las hipótesis normativas no se colma citando únicamente la fracción XV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en virtud de que especifica que la generalidad de las hipótesis es la declaración del patrimonio, pero lo particular se encuentra determinado mediante la normatividad que emita la secretaría, razón por la cual la resolución debe declararse nula.
Por otra parte, se insiste en lo excesivo de la sanción, que la autoridad responsable no tomó en cuenta su carácter de adulto mayor, no se condujo con perspectiva de género, que el monto de la cuenta declarada ascendía a menos de tres mil pesos, que en el caso se abusó del poder del Estado; argumentos los cuales debieron ser tomados en cuenta por el Pleno responsable al emitir la sentencia reclamada, y que no fueron adecuadamente valorados.
Sentencia recurrida. El Tribunal Colegiado concedió el amparo solicitado para el efecto de que la Sala Superior responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, emitiera una nueva en la que declarara la nulidad de la resolución impugnada y ordenara a la autoridad demandada emitir una nueva resolución, en la que determinara, con plenitud de jurisdicción, la sanción correspondiente por la falta administrativa cometida por **********, atendiendo al último párrafo del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; para arribar a esa conclusión consideró, esencialmente, lo siguiente:
El Tribunal Colegiado consideró que la quejosa planteó la inconstitucionalidad del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Para realizar este estudio de constitucionalidad, el Tribunal Colegiado narró los antecedentes del asunto y describió el sistema normativo de sanciones previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y transcribió la exposición de motivos de la referida ley; de la cual observó que, con la expedición de este ordenamiento legal, el legislador pretendió establecer una normatividad para hacer frente a la corrupción existente en el ejercicio de la función pública, a través del establecimiento de controles y sanciones encaminados a asegurar la transparencia de la gestión pública federal, así como para prevenir y castigar la comisión de conductas irregulares, con el objeto de fomentar el correcto funcionamiento del servicio público; y que la Ley está construida sobre un esquema de clasificación de conductas irregulares que se dividía en dos rubros, infracciones “no graves” y “graves”, el cual se encontraba desarrollado en su artículo 13.
En la sentencia de amparo se continuó argumentando que, dentro de este esquema, el legislador identificó las violaciones que debían calificarse como “graves”, en relación con las obligaciones que estaban llamados a cumplir los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones; que conforme a esta legislación, el actuar irregular en el funcionamiento del servicio público puede ser catalogado en dos rubros, atendiendo a la gravedad de la infracción, por lo que la imposición de las sanciones se delimitará dependiendo de la obligación incumplida por el servidor público; el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos preveía el deber de los servidores públicos de rendir su declaración patrimonial con oportunidad y veracidad, de manera que, de conformidad con el sistema normativo de sanciones descrito, el incumplimiento a dicha obligación era considerada una infracción “grave”, en términos del citado artículo 13. Razón por la cual las sanciones administrativas a que podía ser sujeto el servidor público que incumpliera con la obligación establecida en la fracción XV del artículo 8 eran: (a) amonestación privada o pública, (b) suspensión del empleo, cargo o comisión, (c) destitución del puesto, (d) sanción económica, o (e) inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público por un plazo de diez a veinte años.
Precisado ello, el Tribunal Colegiado procedió a analizar la constitucionalidad del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, a la luz del artículo 22 de la Constitución General, en relación con la pena mínima de inhabilitación de diez años impuesta por el incumplimiento de dicha obligación.
Al respecto, la sentencia consideró importante precisar que, conforme al sistema normativo de sanciones de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para poder realizar el examen de constitucionalidad de la fracción XV del numeral 8, era indispensable atender al contenido del diverso artículo 13 de dicha legislación, puesto que estos preceptos guardan una íntima relación en la especie, debido a que el último de ellos permite determinar el alcance del primero, esto es, la calificación de su incumplimiento y la pena correspondiente, vinculación que fue reconocida en el procedimiento de responsabilidad de origen; y que la materia de estudio en el presente asunto es la constitucionalidad del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, concretamente, la proporcionalidad del plazo mínimo de diez años de inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público imponible como sanción por su incumplimiento.
El estudio de fondo partió de la consideración relativa a que el Pleno de la Suprema Corte de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 4/2006, en relación con el derecho administrativo sancionador, refirió que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado o ius puniendi, entendiéndolo como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos y, conforme a ello y de un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el interés colectivo; y que la sanción administrativa debe entenderse como un castigo infligido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley, el cual puede consistir en la privación de un bien, de un derecho, la imposición de una obligación de pago de una multa, arresto, etcétera, el cual tiene objetivos preventivos o represivos, correctivos o disciplinarios o de castigo.
También se mencionó en la sentencia que la Suprema Corte consideró que el llamado derecho administrativo sancionador consiste en la competencia de las autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones y omisiones antijurídicas, de modo que, la pena administrativa es una función jurídica que tiene lugar como reacción frente a lo antijurídico, frente a la lesión del Derecho Administrativo; que el Máximo Tribunal concluyó que la pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, toda vez que, como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; que en uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena; que explicó que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad, el principio del non bis in idem , la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza; y que el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador –apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal– irá formando los principios sancionadores propios para este campo del ius puniendi del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar a préstamo y de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.
Al tenor de esas premisas, el Tribunal Colegiado estimó que debía apuntarse que si bien al procedimiento administrativo sancionador le son aplicables los principios que el derecho penal ha desarrollado, en tanto en ambos se trata de una manifestación de la potestad sancionadora del Estado, también es cierto que esa aplicación no resulta irrestricta, pues para ello es menester que los citados principios sean útiles y pertinentes para la imposición de sanciones administrativas en lo que no se opongan a las particularidades de éstas, es decir, la traslación de los principios penales a los ilícitos administrativos no puede operar en idénticos términos o con iguales alcances, de acuerdo con lo resuelto por el Alto Tribunal al fallar la contradicción de tesis 200/2013.
Después se estimó en la sentencia que el principio de proporcionalidad de las penas, de conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, están prohibidas las penas o sanciones excesivas; que si bien la terminología empleada en la norma constitucional pareciera estar referida a la materia penal, dado que habla de pena y delito, lo cierto es que el principio de proporcionalidad de las penas es aplicable para todas las normas que establezcan sanciones, con independencia de la materia de que se trate, pues en realidad lo que se procura es la proporcionalidad entre la conducta y la sanción aplicable; que, en materia administrativa, dicho principio cobra aplicación con respecto a las “multas excesivas”, pues el Pleno del Máximo Tribunal ha establecido que la interpretación extensiva del artículo 22 constitucional permite deducir que sí prohíbe la “multa excesiva” como sanción dentro del derecho represivo, que es el más drástico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, que por extensión y mayoría de razón debe estimarse que también está prohibida tratándose de ilícitos administrativos y fiscales. Ello, porque la multa no es una sanción que sólo pueda aplicarse en lo penal, sino que es común en otras ramas del derecho, por lo que para superar criterios de exclusividad penal que contrarían la naturaleza de las sanciones, debe decretarse que las multas son prohibidas, bajo mandato constitucional, cuando son excesivas, independientemente del campo normativo en que se produzcan.
Se continuó argumentando que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que tienen el carácter de “multas excesivas” las sanciones que no atienden a las posibilidades económicas del infractor en relación con la gravedad de la conducta punible, es decir, cuando no exista una relación razonable entre la conducta reprochable y la sanción procedente, en virtud de la gravedad y efectos que cada conducta produce, de tal suerte que cuando la irregularidad es de gran trascendencia, la sanción sea considerablemente excesiva y, por tanto, que sea significativa; a contrario, si la conducta infractora es menor, entonces la sanción igualmente tendrá que ser inferior.
Sobre esas premisas, el Tribunal Colegiado concluyó que, el principio de proporcionalidad de las penas también cobra aplicación respecto de las sanciones impuestas con motivo de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, de manera que debe existir una relación razonable entre la conducta reprochable y la sanción procedente, es decir, la gravedad de la pena debe ser proporcional al hecho antijurídico y al grado de afectación al bien jurídico protegido; sin que éste se refiera únicamente a las sanciones económicas, sino que también comprende la amonestación privada o pública, la suspensión del empleo, cargo o comisión, la destitución del puesto, así como la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones, pues la imposición de las mismas también debe guardar una relación de proporcionalidad.
Después el Tribunal Colegiado mencionó que, para realizar el estudio de constitucionalidad de la norma reclamada, resultaba esencial hacer referencia, como criterio orientador, a la ejecutoria del amparo en revisión 1121/2016 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Al respecto -consideró el Tribunal Colegiado- el Máximo Tribunal estudió la constitucionalidad de la multa mínima (1% del ingreso acumulable del infractor) prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión; refirió que la porción normativa reclamada presentaba algunas circunstancias particulares respecto de las demás conductas sancionables, ya que era una norma que requería de un ejercicio de integración normativa para establecer el tipo administrativo o deber normativo eventualmente sancionable; mencionó que esta particularidad permitía que las conductas sancionables que se configuraran con base en el artículo 298, inciso B), fracción IV, pudieran tener alcances diferentes; indicó que las conductas que podían sancionarse a partir de la porción normativa reclamada podían ser muy variadas y distintas, lo cual podía significar que entre las conductas derivadas de dicho ejercicio de integración por parte de la autoridad sancionadora se encontraran conductas cuya gravedad fuera de gran significado y trascendencia, y otras que resultaran irrelevantes o se refirieran a aspectos de mucha menor importancia o produjeran efectos nocivos ínfimos o irrelevantes, y que, aun así, todas esas conductas serían sancionadas con el mismo porcentaje de multa, es decir, entre el 1% y hasta el 3% del ingreso acumulable del infractor; y que al existir la posibilidad de configurar muy variadas conductas infractoras, el resultado de cada una de esas conductas sería muy diferente en cada supuesto y, por tanto, no era posible predeterminar que, en todos los casos el deber incumplido generó una afectación idéntica y, por tanto, que la sanción debía oscilar invariablemente entre el 1% y el 3% de los ingresos del infractor; esto, pues era posible que esas conductas integradas a partir de cláusulas abiertas tuvieran una consecuencia o efecto muy grave, o bien, efectos mínimos que sólo ameritaran el imponer sanciones menores en su cuantía.
Este órgano de control de regularidad constitucional también destacó que en aquél precedente, la Suprema Corte aclaró que la anterior situación se traducía en que la multa mínima sería del 1% del ingreso acumulable, incluso en aquellos casos en que la infracción configurada pudiera consistir en el incumplimiento de aspectos formales o técnicos; de lo que concluyó que el legislador no contempló la posibilidad de que las conductas a que se refería el supuesto reclamado produjeran efectos menos lesivos, o bien, fueran de menor entidad jurídica y, por consiguiente, que esas conductas pudieran sancionarse con un porcentaje de ingreso menor al 1%; premisas de las que la Suprema Corte -mencionó el Tribunal Colegiado en su sentencia-, concluyó que la multa mínima prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión era contraria al numeral 22 constitucional, porque se trataba de un rango mínimo de sanción que resultaba excesivo, al permitir que cualquier conducta construida a partir de la normativa aplicable (cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco) fuera sancionada con base en la misma proporción mínima (1% del ingreso acumulable), sin atender a la conducta en particular y a los efectos que ésta producía; es decir, se consideró que el supuesto del artículo 298 sancionaba en el mismo porcentaje mínimo tanto a las conductas que producían efectos poco dañinos, como a aquellas que causaban una seria afectación jurídica o material, por lo que tal porcentaje de sanción mínimo resultaba excesivo al no poder analizarse la conducta particular atribuida y los efectos causados por ésta.
Después, en la sentencia se consideró que tales consideraciones resultan relevantes para el caso concreto. El órgano de amparo transcribió los artículos 8, fracción XV, y 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; consideró que del primero de los preceptos se desprende que es obligación de todo servidor público presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos en la propia Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; y del segundo, las diferentes sanciones por faltas administrativas, entre las que se encuentra la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, el cual también indica que el incumplimiento al deber de presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial es calificado como una falta “grave”, así como que el plazo de la sanción de inhabilitación para el caso de faltas graves es de diez a veinte años.
Al respecto, la sentencia determinó que la fracción XV del artículo 8 de la ley en cita presenta algunas circunstancias particulares respecto de las demás obligaciones de los servidores públicos, ya que las infracciones que pueden constituir un incumplimiento a la obligación de presentar con “veracidad” las declaraciones de situación patrimonial, pueden abarcar distintas razones y circunstancias, lo que permite que las “faltas a la verdad” en que puede incurrir un servidor público tengan orígenes y efectos diferentes. Por ejemplo, no es equiparable el hecho de que un servidor público omita intencionalmente declarar bienes de gran valor económico, como lo podría ser una cuenta bancaria con importantes cantidades de dinero, al caso de que un funcionario, por error o descuido, omita declarar bienes poco relevantes, como lo podría ser una cuenta bancaria inactiva sin saldo alguno, aun cuando en ambos casos, podría colegirse que la declaración patrimonial no se presenta con veracidad; y que tampoco es equiparable el hecho de que algún funcionario, por error mecánico o mecanográfico, asiente en una declaración la suma de $1,000.00 (Mil pesos 00/100 moneda nacional), en lugar de $1,100.00 (Mil cien pesos 00/100 moneda nacional), al hecho de que se declare la cantidad de $1,000.00 (Mil pesos 00/100 moneda nacional), en lugar de $100’000,000.00 (Cien millones de pesos 00/100 moneda nacional).
Se continuó argumentado que la peculiaridad de la obligación de presentar con oportunidad y “veracidad” las declaraciones de situación patrimonial, fue reconocida por el legislador al discutir la iniciativa de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Ciertamente, en la iniciativa de la Ley Federal, de cinco de abril de dos mil uno, presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, de la cual se observaba que la propuesta inicial del artículo en comento pretendía sancionar bajo las mismas condiciones cualquier “falta a la verdad” en relación con lo que es obligatorio manifestar en la declaración patrimonial, sin distinguir el origen y alcance del incumplimiento; y que, posteriormente, la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, en su dictamen de la iniciativa de Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, de veinticinco de abril de dos mil uno, propuso realizar una modificación, de lo que se desprendía que el último párrafo del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se aprobó y expidió conforme a la redacción propuesta por la mencionada Comisión, de tal manera que dicho precepto debe tomarse como referencia ineludible para distinguir cuando un servidor público incumple deliberadamente el deber previsto en la fracción XV del artículo 8.
En la sentencia se consideró que, de una interpretación concatenada y sistemática, se debía concluir que el legislador enfatizó en que el incumplimiento a la obligación de presentar con veracidad las declaraciones de situación patrimonial, puede ocurrir por distintas razones y generar distintos efectos, por lo que no siempre existirá la misma gravedad y afectación al bien jurídico protegido, de manera que debe distinguirse la causa de incumplimiento.
En esa misma línea argumentativa, en la sentencia se estimó que las conductas que pueden configurar una falta administrativa, a partir de lo previsto en el artículo 8, fracción XV, de la legislación en comento, pueden ser muy variadas y distintas, lo cual puede significar que, entre las “faltas a la verdad” en que puede incurrir un servidor público, se encuentren infracciones cuya gravedad sea de gran significado y trascendencia, y otras que resulten irrelevantes o se refieran a aspectos de mucha menor importancia o produzca efectos nocivos ínfimos o irrelevantes.
De lo anterior se concluyó que, al existir la posibilidad de configurar muy variadas conductas infractoras a partir de la obligación descrita, el resultado de cada una de ellas puede ser muy diferente en cada supuesto, y por tanto, no es posible predeterminar que en todos los casos el deber incumplido generó una afectación idéntica y, por ello, que la sanción deberá oscilar invariablemente entre diez y veinte años de inhabilitación; esto, pues es posible que esas violaciones tengan una consecuencia o efecto muy grave (en cuyo caso será necesario imponer una sanción ejemplar de magnitud considerable), o bien, efectos mínimos que sólo ameriten imponer sanciones menores. Razón por la cual, resultaba innegable que la autoridad sancionadora, si no realiza esta interpretación sistemática y concatenada, por disposición de la ley, está constreñida a aplicar, de manera indistinta, como sanción mínima, la inhabilitación de diez años en el empleo, cargo o comisión, al servidor público que omita presentar con oportunidad y veracidad su declaración de situación patrimonial, sin tomar en consideración el contenido y alcance de la conducta omisiva, en específico, en que se incurrió.
Ello, en virtud de que, dada la redacción normativa del artículo tildado de inconstitucional, la configuración de la conducta infractora prevista en la fracción XV del numeral 8, y por ende, la generación de la consecuencia legal (sanción), puede actualizarse desde la abstención de declarar elementos de información relevantes a la situación patrimonial del servidor público, hasta la omisión de proporcionar información que carezca de trascendencia e impacto frente al bien jurídicamente tutelado por tal hipótesis normativa. Ello, en el entendido de que si bien, de conformidad con la fracción I del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para determinar las sanciones aplicables, concretamente la inhabilitación del servidor público, la autoridad debe atender tanto a la responsabilidad en que se incurra como a la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la Ley o las que se dicten con base en ella; pues lo cierto era que esto no implica que pueda determinar el plazo de inhabilitación que le parezca más adecuado en cada caso, pues en realidad, esta posibilidad sólo faculta a la autoridad a atender al plazo mínimo y máximo de inhabilitación previsto en el artículo 13 de la legislación en cita para las conductas graves, lo que corrobora que, como se adelantó, cuando se estima incumplida la obligación de presentar con veracidad las declaraciones de situación patrimonial, la autoridad sólo podrá determinar si aplica un plazo de inhabilitación de diez a veinte años.
De todo lo anterior, este Tribunal Colegiado consideró que el periodo mínimo de diez años de inhabilitación como sanción ante el incumplimiento del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es contrario al numeral 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque se trata de un rango mínimo de sanción que resulta excesivo, al permitir que cualquier conducta construida a partir de una “falta a la verdad” sea sancionada con base en el mismo plazo mínimo, sin atender a la conducta en particular ni a los efectos que ésta produce frente al bien jurídico protegido, a fin de imponer una sanción que resulte razonable y corresponda a la afectación causada.
Ello, porque existen múltiples conductas susceptibles de actualizar un incumplimiento al artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, las cuales pueden ser muy variadas, razón por la cual los efectos generados por cada una de esas conductas particulares serán igualmente distintos, generando diferentes grados de afectación al bien jurídico protegido; sin embargo, el sistema normativo de sanciones de dicha ley, establece a esas conductas “eventualmente diferentes” el mismo plazo mínimo de inhabilitación (diez años), lo cual impide distinguir el grado de afectación producido con la conducta sancionable, contraviniendo el principio constitucional de proporcionalidad de las penas.
Sobre este punto precisó el órgano de amparo que, aunque esto no era materia de la litis, era relevante hacer notar, que la inhabilitación de diez años para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, que como plazo mínimo se prevé para el incumplimiento de la obligación a presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, es inclusive superior a los plazos aplicables para otras infracciones, como lo es, por ejemplo, la prevista en el párrafo sexto del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual dispone que para el caso de “omisión”, sin causa justificada, en la presentación de la declaración de conclusión del encargo, se inhabilitará al infractor de seis meses a un año, es decir, en el caso de que el servidor público incurra en la omisión absoluta de rendir su declaración patrimonial de conclusión, el plazo de inhabilitación será notoriamente inferior al del supuesto en estudio, siendo que eventualmente, las conductas configuradas con base en dichos incumplimientos pueden igualmente tener la misma gravedad o afectación del bien jurídico tutelado.
De lo anterior, se consideró en la sentencia de amparo que, en ciertos casos, la magnitud de la “falta a la verdad” al presentar la declaración patrimonial puede llegar a ser inferior o similar a la de “omitir” rendir la declaración patrimonial de conclusión y, no obstante ello, el legislador le asignó un plazo de inhabilitación mínimo superior de diez años, con lo cual se evidencia que en algunas ocasiones, el plazo mínimo aplicable es excesivo por no atender al tipo de afectación generada con cada conducta específica, especialmente, por no interpretarse ni aplicarse el numeral reclamado, en relación con el último párrafo del aludido artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; por lo que, ante ese contexto, el plazo mínimo de inhabilitación aplicable a las “faltas a la verdad” será el mismo en todos los casos, al margen de la verdadera afectación causada por el incumplimiento y la trascendencia, menoscabo o puesta en riesgo del bien jurídico tutelado que cada conducta particular pudo generar.
Situación que, a consideración del Tribunal Colegiado, revela que la norma, aplicada sin mayor razón no contempla que existen “faltas a la verdad” que producen efectos menos lesivos, o bien, son de menor entidad jurídica y, por consiguiente, que éstas puedan sancionarse con plazo de inhabilitación menor a diez años, de manera que el legislador impidió la posibilidad a la autoridad administrativa de sancionar, atendiendo al grado de afectación efectivo, al establecer diez años como plazo mínimo para la imposición de la sanción de inhabilitación, lo cual desatiende a lo previsto en el artículo 22 constitucional, pues se traduce en una sanción excesiva al desatender a la relación que debe existir entre la conducta, las consecuencias producidas y la sanción aplicable. Motivo por el cual, el legislador debió prever la posibilidad de que, cuando los efectos producidos por ciertos incumplimientos a la multirreferida fracción XV sean menores, el plazo de inhabilitación sea inferior a diez años, no obstante, en forma indebida, limitó esa posibilidad.
De todo lo anterior, este Tribunal Colegiado concluyó que el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es inconstitucional, por simplemente sancionar severamente cualquier “falta a la verdad”, sin atemperar las condiciones de comisión de la infracción, como podría ser, la culpa o el dolo, figuras que, si bien son propias del derecho penal, pueden resultar perfectamente aplicables a casos como el presente.
Así, también resolvió que, para que la norma analizada no resultara contraria al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos —por lo que respecta al plazo mínimo de inhabilitación— se requería de una relación entre la conducta imputada, la afectación producida y la sanción aplicable, la cual no existía en la especie, pues entre los efectos producidos por la conducta reprochada y la sanción aplicable, existía una discrepancia que se manifestaba en la imposibilidad de imponer sanciones de inhabilitación menores a diez años, a pesar de que la afectación sufrida en el bien jurídico tutelado sea ínfima o menor.
En ese tenor, en la sentencia de amparo se falló que, ante la inconstitucionalidad del artículo reclamado, y como consecuencia lógica y natural de ello, el alcance del fallo se traducía en dejar insubsistente la sentencia reclamada, a efecto de que la Sala Superior responsable dictara una nueva en la que declarara la nulidad de la resolución impugnada, y ordenara a la autoridad demandada emitir una nueva determinación, que resulte conforme con la infracción cometida, atendiendo a las particularidades del caso.
Finalmente, este órgano de amparo precisó el parámetro con base en el cual debía imponerse la pena correspondiente a la parte quejosa, puesto que el incumplimiento al artículo 8, fracción XV, quedó acreditado y debía sancionarse. Al respecto, partió de que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la declaratoria general de inconstitucionalidad 6/2017, mediante la cual declaró la inconstitucionalidad de la multa mínima (1% del ingreso acumulable del infractor) prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, precisó que el alcance de la declaratoria general de inconstitucionalidad no implicaba que las posibles conductas que pudieran configurarse conforme a la fracción IV, del inciso B), del artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión quedaran impunes, pues en atención a la finalidad que el Constituyente Permanente estableció en el artículo 28, párrafo dieciocho, de la Constitución General, debía existir un esquema efectivo de sanciones a las conductas que sean contrarias a la legislación en materia de telecomunicaciones, por lo que, determinó que, si el Instituto Federal de Telecomunicaciones estimaba que algún particular incumplió con alguna obligación sancionable conforme al supuesto declarado inconstitucional, al determinar el porcentaje mínimo de la sanción procedente podría utilizar el porcentaje mínimo previsto en el inciso A) del artículo mencionado, es decir, el 0.01% del ingreso del sujeto sancionado.
Tomando en consideración lo anterior, este Tribunal Colegiado consideró que el efecto del fallo no conllevaba a que la infracción cometida por la quejosa quedara impune, ya que se actualizó una violación al artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Así, determinó que dicha conducta irregular debía ser sancionada, debido a que la finalidad de la ley de la materia era hacer frente a la corrupción existente en el ejercicio de la función pública, a través del establecimiento de controles y sanciones encaminados a asegurar la transparencia a la gestión pública federal, así como para prevenir y castigar la comisión de conductas irregulares.
Situación que derivaba en que debía existir un esquema efectivo de sanciones a las faltas administrativas cometidas por los servidores públicos, a efecto de salvaguardar el bien jurídico protegido por la norma; por lo que, se concluyó en la sentencia que la autoridad demandada, al determinar la sanción procedente en contra de la falta cometida por la parte quejosa, debía atender al último párrafo del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Ello, en virtud de que el precepto en comento regula de manera específica las sanciones aplicables al servidor público que “deliberadamente” falte a la verdad al rendir su declaración de situación patrimonial, estableciendo parámetros que permiten atender de mejor manera la afectación generada con cada conducta específica, de modo que dicho numeral resulta idóneo para determinar la sanción que debe imponerse a la quejosa.
Recurso de revisión. Inconforme con esta determinación la Secretaría de la Función Pública hizo valer, en esencia, un único agravio con los siguientes argumentos:
El Amparo en Revisión 1121/2016 no es aplicable al caso , ni siquiera por analogía, porque su materia es diversa a la que se analizó en la sentencia recurrida, en tanto la materia de ésta es el derecho disciplinario, que está sujeto a reglas diversas, que si bien deben de interpretarse conforme a los principios del derecho penal, la modulación de estos principios se realiza en su máxima expresión; ello, en tanto, el derecho administrativo sancionador castiga a los particulares, mientas el derecho disciplinario sanciona a los servidores públicos que se encuentran sujetos a un régimen de sujeción especial que supone la supresión de ciertos derechos; en el derecho administrativo sancionador, el bien jurídico en juego es el patrimonio del ciudadano sin impactar al orden público, y en el derecho disciplinario, se afectaría la posibilidad de que el servidor público labore en la administración pública federal como una medida para proteger la correcta administración pública; en el amparo en revisión de referencia, la Suprema Corte consideró que una multa excesiva es aquella que no atiende a las posibilidades económicas del infractor, por lo que, ese criterio no debe aplicarse cuando se trata de una inhabilitación; y que en el derecho disciplinario se busca, además de castigar al infractor, una medida ejemplar e impedir que el infractor siga desempeñándose en el servicio público.
Los Magistrados de Circuito partieron de una premisa falta en tanto consideraron que para la configuración de tipo administrativo previsto en el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos resulta jurídicamente relevante la voluntad del infractor , es decir, si el servidor público faltó deliberadamente a la verdad o fue por un descuido u olvido, y que debía tomarse en consideración el momento o cuantía del patrimonio no declarado; así en este agravio se aduce que la referida fracción es clara en cuanto a la descripción de los elementos que lo componen, entre los cuales no se encuentra el elemento subjetivo consistente en la intencionalidad . Sobre esa misma línea se argumenta que la obligación a cargo de los servidores públicos es clara en cuanto a la oportunidad y veracidad: debe presentarse dentro de los sesenta días naturales siguientes a la toma de posesión motivo de ingreso o reingreso al servicio público; dentro de los sesenta días naturales a la conclusión del encargo, cada año durante el mes de mayo; a través de los formatos impresos, de medios magnéticos con formato impreso o de medios remotos de comunicación electrónica, empleándose medios de comunicación electrónica, y que en las declaraciones inicial y de conclusión, deberán manifestarse los bienes inmuebles con la fecha y valor de adquisición.
En otro argumento se plantea que el artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que califica de grave en todos los casos el incumplimiento a la obligación contenida en la fracción XV del artículo de la referida ley; contempla como sanción por falta administrativa, la de inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, y establece que, para el caso de infracciones administrativas graves se sancionarán con inhabilitación por un plazo de diez a veinte años; pero que, sin embargo, al Tribunal Colegiado le pareció excesiva la sanción mínima de diez años de inhabilitación, al omitirse declarar con veracidad cuentas bancarias con pocos recursos o con inactividad, lo cual -dice la secretaría recurrente- ocurrió porque omitió considerar que, en el caso de infracciones administrativas de servidores públicos es más fuerte y más intensa la aplicación de la ley que cuando se les aplica a los particulares , al erigirse como máxima constitucional los principios rectores de la función pública, consistentes en legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, conforme al artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además del deber ante la sociedad de actuar con rectitud, integridad y publicidad. Ello como ocurre con las sanciones más severas que se imponen a los militares, concesionarios de un servicio público y presos, en tanto se encuentran en un régimen especial. Situación que, de haber tomado en cuenta el Tribunal Colegiado, es decir, de haber considerado que éste se trata de un régimen especial, habría concluido que no es excesiva la sanción impuesta a los servidores públicos que declaran con falta de veracidad en sus declaraciones de situación patrimonial, pues además el carácter de grave de esta falta administrativa, señalada así por el legislador, no fue señalada como inconstitucional en la ejecutoria recurrida.
De lo anterior, se concluye que resulta constitucional el contenido del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así como la sanción mínima de inhabilitación por diez años para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, lo que es acorde con el artículo 109 constitucional, el cual reconoce que el legislador permanente (sic) sería quien establecería los procedimientos para la sanción de las infracciones administrativas, entre las cuales está la inhabilitación; precepto constitucional que no establece límites máximos ni mínimos y que no se encuentran condicionados al artículo 22 constitucional. Ello, aunado a que el tribunal colegiado omitió exponer las razones por las cuales consideró que la sanción de inhabilitación por diez años resultaba excesiva, ni tomó en cuenta que en el caso se trataba de un alto funcionario.
Situación que -dijo la recurrente- podría llevar a considerar, en el caso, la imposición de una sanción por encima del plazo mínimo de inhabilitación, en atención a las circunstancias particulares, pues resulta indudable que, tratándose de un secretario de estado, no podría hablarse de que la falta de veracidad fue como consecuencia de un descuido o un olvido, pues cuentan con la preparación y asesoría necesaria para presentar una declaración de situación patrimonial y de intereses totalmente verídica.
Ello, aunado a que, durante todo el año, los servidores públicos están en aptitud de presentar aclaraciones a sus declaraciones de situación patrimonial, si es que olvidaron declarar algún bien o cuenta bancaria, lo cual pasó por alto el Tribunal Colegiado.
La autoridad recurrente insiste en que el Tribunal Colegiado debió tomar en cuenta la finalidad de las sanciones disciplinarias, pues estas deben servir como ejemplo a los demás servidores públicos en caso de incumplimiento de la ley, y que el criterio que se sostuvo abre la puerta a la impunidad.
Por otra parte, se argumenta, en relación con el estudio de proporcionalidad de la pena, que la sentencia es incongruente al haber considerado que el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es inconstitucional, cuando tal precepto no establece la pena a imponer cuando los servidores públicos falten a la veracidad en la presentación de sus declaraciones, sino que ello lo establezca el artículo 13 que prevé la sanción de diez a veinte años. Así también se aduce que el Tribunal Colegiado no declaró inconstitucional tal precepto 13, lo cual ocasiona confusión e imposibilidad jurídica para el caso de que se confirme la ejecutoria, en tanto se declaró inconstitucional la obligación, pero no la sanción.
También se argumenta que los Magistrados de Circuito no fundamentaron debidamente la ejecutoria, en tanto, no explicaron de una manera acertada y convincente, por qué consideraron que el artículo 8, fracción XV, en cita viola el principio de proporcionalidad de las penas; y que debieron realizar un estudio adecuado atendiendo a la importancia del bien jurídico tutelado que, en el caso, es la posibilidad de que el Estado prevenga actos de corrupción, es decir, la eficacia de la declaración de situación patrimonial como el mecanismo más importante para prevenir hechos de corrupción; y que fue incorrecto que menospreciaran que el hecho de que una secretaria de Estado no declarare dos cuentas porque estas tenían pocos ingresos. Situación que además impide a la ciudadanía el ejercicio del derecho de acceso a la información derivado de la rendición de cuentas, con independencia de la cantidad de dinero que contengan las cuentas bancarias, pues se trata de un aspecto relevante para el régimen de combate a la corrupción, no de acceso a la información pública.
También se argumenta que la conducta que fue reprochada a la quejosa es dañina y grave, en atención a que así se dispuso en el artículo 13 de la referida Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; vulnera el mecanismo de rendición de cuentas consistente en la presentación de declaraciones de situación patrimonial, el cual permite conocer la evolución en el patrimonio de los servidores públicos y detectar aumentos no justificables ; porque los servidores públicos están en posibilidad de presentar declaraciones complementarias en cualquier momento, con las cuales se subsana la falta de mérito; no existe justificación para que una persona con la instrucción profesional y los medios necesarios, no declare todo su patrimonio y todo lo que por ley está obligado a declarar ; la sanción de inhabilitación por diez años es una medida ejemplar que compele a los servidores públicos a presentar su declaración de situación patrimonial con veracidad; y porque los servidores públicos se encuentran sujetos a un régimen especial más estricto y severo, conforme al cual no resulta excesiva la sanción de inhabilitación por un periodo de diez años. De lo anterior, concluye la recurrente que la sanción de inhabilitación por diez años es adecuada a la falta administrativa de presentación patrimonial sin veracidad y resulta acorde con el artículo 22 constitucional.
En diversa línea argumentativa se plantea que la sentencia es contraria a los compromisos internacionales suscritos por el Estado mexicano, especialmente, a la Convención Interamericana contra la Corrupción, ello porque carece de fundamentación y motivación, al no haber considerado los compromisos internacionales que deben ser observados por todas las autoridades nacionales, incluidas las jurisdiccionales, en términos del artículo 133 constitucional. Compromiso internacional -dice la recurrente- que obliga a los Estados parte a tomar acciones para prevenir, detectar y disuadir los actos de corrupción, que además es clara en cuanto a la importancia de establecer medidas que contribuyan a detectar casos en los que el incremento del patrimonio de un funcionario, no sea justificable respecto a sus ingresos recibidos por el desempeño de sus funciones, medidas que incluyen la de sancionar ejemplarmente a los servidores públicos que dolosa o culposamente declaren sin veracidad su patrimonio, y de sancionar hechos que pudieran constituir prácticas corruptas. Razón por la cual, el Tribunal Colegiado debió realizar un estudio de convencionalidad del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, de lo que se habría concluido que no podía declarase inconstitucional, sin violar los derechos de los ciudadanos a vivir en un país libre de corrupción.
Después se argumenta que, una pena, aunque severa, no viola el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 22 constitucional, cuando ésta se justifica en la necesidad de combatir cierta conducta dañina, a fin de erradicar un mal social, como la corrupción, la cual en México es un grave problema, lo que debió tomar en cuenta el Tribunal Colegiado al realizar la ponderación de proporcionalidad, así como el derecho a vivir en un país libre de corrupción, así como la conveniencia de inhabilitar por largos periodos a aquellas personas que incumplieron con sus obligaciones como servidores públicos, máxime si se trata de un alto cargo de la administración pública federal. Ello, aunado a que los servidores públicos son un grupo especial que tiene una obligación superior de observancia en la ley, así como un régimen acotado de derechos.
También se plantea que el Tribunal Colegiado dejó de considerar que el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos no resulta violatorio del principio establecido en el artículo 22 constitucional, porque válidamente reconoce la obligación de graduación estatuido en los artículos 13 y 14 de la Ley Federal en cita, que establece un límite mínimo y máximo, razonablemente amplio, para individualizar la sanción y tipo de sanción, sin que afecte a lo anterior el hecho de que reconozca una mayor severidad de sanción cuando se comente una responsabilidad administrativa grave. Ello, en tanto, la sanción por incumplir con la obligación de presentar con veracidad la declaración de situación patrimonial, oscila entre los diez y los veinte años de inhabilitación, y la determinación de la sanción en un caso concreto, depende del análisis de los elementos contenidos en el artículo 14 de la misma ley de referencia.
Se continúa argumentando que, en el caso, esos elementos fueron abordados por la autoridad demandada en el juicio de origen, al considerar que la fracción XV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es una falta grave, lo que trajo como consecuencia que la sanción correspondiente fuera una inhabilitación de diez a veinte años, en virtud de que no era posible imponer una sanción prevista para una falta no grave cuando ésta es grave, razón por la cual en el caso concreto se aplicó la sanción mínima que para las faltas graves prevé la propia Ley Federal al momento de que se cometió la conducta, pues no se podía soslayar la calificación de grave. De lo anterior, la secretaría recurrente concluyó que la autoridad en estricto apego al principio de legalidad aplicó la sanción correspondiente en términos del artículo 13 que establece con certeza la gravedad de la conducta, de no haberlo hecho así, imponer una sanción diferente, o bien, eliminar la calidad de grave de dicha falta, redundaría en una sanción ineficaz que no corresponde a la calidad que la propia ley otorga a la conducta. Razón por la cual fue indebido que el Tribunal Colegiado declarara la inconstitucionalidad del artículo 8, fracción XV, en cita, en tanto adujo que el incumplimiento de dicha obligación conllevaba una responsabilidad administrativa grave; por lo que, debe considerarse que, si una conducta es grave, su sanción también debe ser de la misma índole, con independencia del monto que se haya ocultado, al cual no hace referencia la ley, pero sí a la gravedad. Máxime que el órgano de amparo reconoció la constitucionalidad de los artículos 13 y 14 de la misma ley, los cuales son acordes con el régimen constitucional, al encontrar soporte en la gravedad de la responsabilidad administrativa.
Al respecto -precisa la recuente- que la sanción supuestamente excesiva fue impuesta tomando en cuenta los elementos dispuestos para su graduación conforme al artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, lo que acontece válidamente una vez que se determina la responsabilidad para que su sanción fuera justa y proporcional. Siendo el caso los siguientes:
- 1. La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la Ley o las que se dicten con base en ella. La quejosa no presentó con veracidad las declaraciones de situación patrimonial, al omitir reportar una cuenta bancaria, lo cual en términos del artículo 13, antepenúltimo párrafo del ordenamiento en cita es una conducta grave.
  2. Las circunstancias socioeconómicas del servidor público. La quejosa ocupaba un nivel de mando al ocupar una plaza de los grupos jerárquicos “H”, con una percepción mensual alta, lo que le permitía allegarse de los elementos necesarios para cumplir con su obligación; lo cual además es una agravante, pues los Secretarios de Estado deben presentar oportuna y verazmente sus declaraciones patrimoniales.
  3. El nivel jerárquico y los antecedentes de la involucrada, entre ellos, la antigüedad en el servicio. Al ocupar un puesto alto y tener cinco años en el servicio público, ello implicaba para la quejosa un conocimiento amplio de la función pública y su marco legal de actuación, así como de sus responsabilidades como servidora pública, teniendo su actuación una relevancia primordial para sus áreas subordinadas, al ser objeto de liderazgo y ejemplo, lo cual generó un impacto en las Secretarías de las que era titular y en la administración pública; por lo que tenía un conocimiento pleno de sus obligaciones.
  4. Condiciones exteriores y medios de ejecución. La conducta de la quejosa es irregular, en virtud de que incumplió disposiciones legales y administrativas relacionadas con el servicio público, necesarias para la correcta transparencia y rendición de cuentas con motivo del desempeño de sus funciones, al transgredir una ley, cuyo propósito es proveer lo necesario para garantizar que los servidores públicos informen con oportunidad y veracidad todo lo relacionado con sus bienes, adeudos y cuentas bancarias y de inversión; sin que desconociera que le era obligatorio declarar con veracidad sus cuentas bancarias, y sin que acreditara la actualización de algún caso fortuito o fuerza mayor que le impidiera cumplir con su obligación, teniendo las facilidades para su cumplimiento.
  5. La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones. La quejosa no es reincidente.
  6. El monto del beneficio, lucro, o daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones. En el caso no se dio este supuesto, lo cual favoreció a la quejosa.
De todo lo anterior, la recurrente concluyó que una vez que la autoridad administrativa comprobó la falta en que incurrió la quejosa y una vez que valoró cada uno de los elementos del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, determinó que la peticionaria de amparo era administrativamente responsable de las irregularidades que se le atribuyeron, por lo que procedía imponerle la sanción prevista en el artículo 13, fracción V, consistente en una inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones por un periodo de diez años; y que la determinación se impuso con base en la facultad de la autoridad administrativa sancionadora fundada y motivada en las circunstancias que se estimaron justas y procedentes, aplicando la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos , vigente en la época de los hechos, por lo que se encontraba ajustada a los establecido en el artículo 13, antepenúltimo párrafo, de la misma ley, al tratarse de una infracción grave, máxime que se encuentra regulado plenamente que la sanción posible a imponer es válidamente graduable de diez a veinte años de inhabilitación, y el artículo 14 de la misma ley permite a la autoridad el considerar elementos objetivos y subjetivos en la comisión de la responsabilidad para graduar la sanción. Razón por la cual se debe considerar que la autoridad aplicó la sanción correspondiente y que sí es constitucional la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Finalmente, la recurrente planteó que resultaba incorrecta la consideración del tribunal colegiado en el sentido de que las cuentas bancarias no reportadas contenían recursos económicos de poca cuantía, pues debió estimar que la omisión de declarar la cuenta fue precisamente lo que actualizó la infracción contenida en el artículo 8, fracción XV, de la ley en mención, con independencia de que en la especie se hubiera producido o no un beneficio de carácter pecuniario a favor de la actora o de algún tercero, pues los elementos del tipo no contienen resultado material alguno, ya que es un tipo de riesgo, es decir, requiere únicamente que se ponga en riesgo el bien jurídico tutelado que, en el caso, es la transparencia y la prevención de actos de corrupción así como de conflictos de intereses en la administración pública federal. Ello, sin perder de vista el objeto tutelado de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, lo que lleva a considerar el funcionalismo tradicionalmente aplicado al derecho penal, pero que válidamente se puede traer su aplicación al derecho sancionador vista la finalidad de éste.
Al respecto, la secretaría recurrente afirmó que, ante la evolución del derecho y vinculación que existe con los diversos tratados internacionales, se debe tomar en cuenta la normatividad internacional vinculada a la finalidad del derecho administrativo sancionador, principalmente representada por la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida), en la cual nuestro país se comprometió a formular y aplicar políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas; así como la Convención Interamericana contra la Corrupción. Razón por la cual no es dable dejar de sancionar a servidores públicos que no llevaron a cabo su actuar conforme a la normatividad aplicable ni de manera exhaustiva, pues las autoridades administrativas deben velar y proteger a la sociedad favoreciendo a la erradicación de la corrupción, conflicto de interés e impunidad para el beneficio de la sociedad, por lo que se deben proteger los principios rectos que rigen la función pública, consistentes en la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones.
En esta línea argumentativa se concluyó que, en razón del monto del beneficio o lucro obtenido con el incumplimiento de la actora a obligaciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que la obligación administrativa infringida contenida en la fracción XV del artículo 8 de la ley en mención, no tiene como elemento la obtención de un beneficio, sino que únicamente basta con que la declaración patrimonial no se presente, se presente de forma extemporánea o, como en el caso, faltando a la veracidad, para que el mismo se actualice y se imponga una sanción o sanciones a las que el infractor se haga acreedor.

B. Procedencia en el Caso Concreto.

A partir de la anterior síntesis argumentativa, corresponde formular el siguiente cuestionamiento:

¿Se actualizan los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo, previstos en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la Ley de Amparo?

Como se anticipó, la respuesta a esta interrogante es negativa, atento a lo siguiente:
Para poner de manifiesto el anterior aserto, es necesario acudir al texto de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, en los que se establece que el recurso de revisión en amparo directo es procedente cuando se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, cuando se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de tales cuestiones, a pesar de haber sido planteadas, siempre que a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
A partir de esas premisas, para que el recurso de revisión en amparo directo sea procedente, es necesario que se cumplan los requisitos siguientes:
Que el tribunal colegiado resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo.
Que el problema de constitucionalidad señalado en el inciso anterior, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
Al respecto, habiéndose cumplido el requisito de constitucionalidad, se debe actualizar el diverso de interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, cuando esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; también cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por este Alto Tribunal relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
Esto es, serán procedentes únicamente aquellos recursos que reúnan ambas características. De ahí que basta que en algún caso no esté satisfecha cualquiera de esas condiciones, o ambas, para que el recurso sea improcedente. Por lo tanto, la ausencia de cualquiera de esas propiedades es razón suficiente para desechar el recurso por improcedente.
En el caso en concreto, esta Primera Sala considera que se satisface el primero de los requisitos de procedencia del recurso de revisión, a saber la existencia de un tema propiamente de constitucionalidad, en tanto, el Tribunal Colegiado, en su sentencia de amparo, falló que el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es inconstitucional, por simplemente sancionar severamente cualquier “falta a la verdad”, sin atemperar las condiciones de comisión de la infracción, como podría ser la culpa, o el dolo, lo cual resulta contrario al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así, en el caso concreto subsiste un planteamiento de genuina constitucionalidad.
No obstante lo anterior, no se satisface el segundo de los requisitos de procedencia —el relativo a la posibilidad de fijar un criterio de interés excepcional—, ello en virtud de que la totalidad de los agravios propuestos por la Secretaría de la Función Pública resultan inoperantes, tal y como enseguida se demostrará. Situación que impide a esta Primera Sala fijar un criterio de interés excepcional.
En primer lugar, a juicio de esta Primera Sala resulta infundado el agravio en el que la Secretaría recurrente argumenta que el tribunal colegiado omitió exponer las razones por las cuales consideró que la sanción de inhabilitación por diez años resultaba excesiva. Ello, en tanto, como se demostró y quedó sintetizado en el párrafo 17 de esta ejecutoria, el órgano de amparo de origen sí expuso múltiples razones y consideraciones que lo llevaron a concluir que la sanción mínima de diez años de inhabilitación para desempeñar empleos, cargos y comisiones resulta desproporcional, cuando se trataba de sancionar a los servidores públicos por faltar a la verdad en sus declaraciones patrimoniales.
En segundo orden, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que resulta inoperante el agravio en el que la recurrente plantea que la sentencia de amparo recurrida es incongruente, en tanto consideró que el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es inconstitucional, cuando tal precepto no establece la pena a imponer a aquellos servidores públicos que falten a la veracidad en la presentación de sus declaraciones, sino que ello lo establece el artículo 13 de la misma Ley, el cual prevé la sanción de diez a veinte años; sin que declarara inconstitucional el referido precepto, lo cual ocasiona confusión e imposibilidad jurídica.
A juicio de esta Primera Sala, este argumento resulta inoperante, pues contrario a lo planteado por el recurrente, el Tribunal Colegiado de origen, en su ejecutoria, especialmente en la página 126, sí explicó que, conforme al sistema normativo de sanciones de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para poder realizar el examen de constitucionalidad de la fracción XV del numeral 8, resultaba indispensable atender al contenido del diverso artículo 13 de dicha legislación, puesto que estos preceptos guardan una íntima relación en el caso, debido a que el último de ellos permite determinar el alcance del primero, esto es, la calificación de su incumplimiento y la pena correspondiente.
Ello, aunado a que la Secretaría recurrente ni siquiera propone algún argumento tendiente a controvertir esa determinación, de ahí lo inoperante de esos agravios. Circunstancia que deriva en que este razonamiento del órgano de amparo deba quedar intocado.
Como tercer punto, esta Primera Sala considera que el resto de los agravios propuestos por la Secretaría recurrente son inoperantes, al tenor de las siguientes consideraciones.
El Tribunal Colegiado, en su sentencia de amparo, determinó que el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos resultaba inconstitucional y violatorio del principio de proporcionalidad de las penas previsto en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo la consideración toral y fundamental de que esta fracción presentaba algunas circunstancias particulares respecto de las demás obligaciones de los servidores públicos, ya que las infracciones que pueden constituir un incumplimiento a la obligación de presentar con “veracidad” las declaraciones de situación patrimonial, pueden abarcar distintas razones y circunstancias.
Al respecto, -precisó el órgano de control de regularidad constitucional- se consideró en la sentencia que las “faltas a la verdad” en que puede incurrir un servidor público tengan orígenes y efectos diferentes. Ello, en tanto, no era lo mismo o era asimilable el caso en que un servidor público omitiera intencionalmente declarar bienes de gran valor económico, como lo podría ser una cuenta bancaria con importantes cantidades de dinero, con el caso de que un funcionario, por error o descuido, omitiera declarar bienes poco relevantes, como lo podría ser una cuenta bancaria inactiva sin saldo alguno, aun cuando en ambos casos, podría colegirse que la declaración patrimonial no se presenta con veracidad; ni eran equiparables los hechos en los que algún servidor público, en su declaración patrimonial, asentara una suma de $1,000.00 (mil pesos 00/100 M.N.) en lugar de $1,100.00 (mil cien pesos 00/100 M.N.) con el referente a que asentara una cantidad de $1,000.00 (mil pesos 00/100 M.N.) con el de $100,000,000.00 (cien millones de pesos 00/100 M.N.); lo cual -estimó el tribunal colegiado- previó el legislador desde su exposición de motivos.
Así, consideró que, de una interpretación concatenada y sistemática, debía concluirse que el legislador enfatizó en que el incumplimiento a la obligación de presentar con veracidad las declaraciones de situación patrimonial, puede ocurrir por distintas razones y generar distintos efectos, por lo que no siempre existirá la misma gravedad y afectación al bien jurídico protegido, de manera que debe distinguirse la causa de incumplimiento; y que las conductas que pueden configurar una falta administrativa, a partir de lo previsto en el artículo 8, fracción XV, de la legislación en comento, pueden ser muy variadas y distintas, lo cual puede significar que, entre las “ faltas a la verdad ” en que puede incurrir un servidor público, se encuentren infracciones cuya gravedad sea de gran significado y trascendencia, y otras que resulten irrelevantes o se refieran a aspectos de mucha menor importancia o produzca efectos nocivos ínfimos o irrelevantes.
De lo anterior, el Tribunal Colegiado concluyó que, al existir la posibilidad de configurar muy variadas conductas infractoras a partir de la obligación descrita en la fracción XV en cita, el resultado de cada una de ellas podía ser muy diferente en cada supuesto, razón por la cual no resultaba posible predeterminar que en todos los casos el deber incumplido generó una afectación idéntica y, por ello, que la sanción deberá oscilar invariablemente entre diez y veinte años de inhabilitación; esto, pues, -insistió el órgano de amparo- es posible que esas violaciones tengan una consecuencia o efecto muy grave (en cuyo caso será necesario imponer una sanción ejemplar de magnitud considerable), o bien, efectos mínimos que sólo ameriten imponer sanciones menores. Situación que, de no tomar en cuenta la autoridad administrativa sancionadora, derivaría en que esté obligada a aplicar de manera indistinta , como sanción mínima, la inhabilitación de diez años en el empleo, cargo o comisión, al servidor público que omita presentar con oportunidad y veracidad su declaración de situación patrimonial.
Motivos por los cuales, -dijo el órgano de amparo- la sanción mínima de diez años de inhabilitación para castigar el incumplimiento del artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es contraria al numeral 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque se trata de un rango mínimo de sanción que resulta excesivo, al permitir que cualquier conducta construida a partir de una “falta a la verdad” sea sancionada con base en el mismo plazo mínimo, sin atender a la conducta en particular ni a los efectos que ésta produce frente al bien jurídico protegido, a fin de imponer una sanción que resulte razonable y corresponda a la afectación causada. Ello, en tanto, no todas las faltas a la veracidad tienen el mismo impacto.
En ese orden ideas, la Secretaría recurrente no cumple con la carga de desvirtuar todas las consideraciones y fundamentos que sustentan la determinación recurrida, de ahí que resulten inoperantes los agravios en los que se argumenta que, de forma contraria a lo que sostuvo el Tribunal Colegiado, el artículo 8, fracción XV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos no resulta violatorio de principio establecido en el artículo 22 constitucional, porque válidamente reconoce la obligación de graduación establecida en los artículos 13 y 14 de la Ley Federal en cita, la cual dispone un límite mínimo y máximo, razonablemente amplio, para individualizar la sanción y tipo de sanción, ni prevé el elemento de intencionalidad para configurar el tipo; así como los relativos a que el órgano de amparo omitió tomar en cuenta que se trata de sancionar a servidores públicos, quienes deben recibir sanciones mayores a los particulares, en tanto, tienen un deber mayor de observar la ley y se encuentran sujetos a un régimen especial, y a que el tipo administrativo previsto en la fracción XV de referencia no necesita de un resultado material para actualizarse, pues basta con que se cometa una falta a la veracidad para que se actualice el tipo; merecen tal calificativa, ya que, si bien tratan de atacar la conclusión del órgano de amparo referente a que el citado artículo es inconstitucional y de demostrar que éste se ajusta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, lo cierto es que no combaten de manera frontal las consideraciones de la ejecutoria.
Lo anterior, en tanto, hacen depender la constitucionalidad del precepto legal de referencia de que los artículos 13 y 14 de la Ley en mención, obligan a la autoridad administrativa sancionadora a ponderar los elementos legales previstos en ella, a fin de establecer una sanción proporcional a la conducta infractora; de que los servidores públicos deben ser sancionados de forma más severa y de que este tipo administrativo no necesita de un resultado material para actualizarse, sino que se actualiza de manera automática; argumentación que de ninguna manera cuestiona las consideraciones que sustentó el Tribunal Colegiado para declarar la inconstitucionalidad del enunciado normativo de referencia, esto es, la consideración relativa que aun la sanción mínima de diez años de inhabilitación resulta excesiva para sancionar faltas a la verdad o la veracidad menores, como las que mencionó el órgano de amparo en su sentencia, especialmente, las referentes a errores mecanográficos menores, o bien a la omisión de reportar cuentas con pocos fondos o sin movimientos. De ahí lo inoperante del agravio.
Máxime que el Tribunal Colegiado precisamente consideró que la actualización automática del tipo administrativo, sin tomar en consideración la actitud del probable responsable y el impacto que genera la falta a la verdad en el bien jurídico tutelado, es decir, su resultado, es lo que genera la inconstitucionalidad de la sanción mínima de diez años de inhabilitación para desempeñar cargos, empleos o comisiones, pues se impone una sanción severa, aun y cuando la falta a la verdad sea mínima. Circunstancia que ni siquiera confronta la autoridad recurrente. Así, la Secretaría recurrente tenía la carga de demostrar y argumentar las razones por las cuales una pena mínima de diez años de inhabilitación resulta proporcional para sancionar cualquier falta a la verdad, por mínimo que sea el impacto que ésta genere.
Apoya a esta determinación la jurisprudencia 1a./J. 19/2012 (9a.) emitida por esta Primera Sala, de rubro: "AGRAVIOS INOPERANTES. SON AQUELLOS QUE NO COMBATEN TODAS LAS CONSIDERACIONES CONTENIDAS EN LA SENTENCIA RECURRIDA.”
Todo lo anterior adquiere mayor relevancia al estar en presencia de un asunto en materia administrativa en el que rige el principio de estricto derecho, por lo que correspondía a la autoridad recurrente refutar los argumentos que sustentaron la inconstitucionalidad decretada por el Tribunal Colegiado, lo cual no se satisfizo con el único agravio propuesto en el recurso de revisión.
Por otra parte, también son inoperantes, los planteamientos en los que la Secretaría recurrente argumenta que, en el caso, la autoridad demandada tomó en cuenta los elementos previstos en el artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la Ley o las que se dicten con base en ella; las circunstancias socioeconómicas del servidor público; el nivel jerárquico y los antecedentes de la involucrada, entre ellos, la antigüedad en el servicio; condiciones exteriores y medios de ejecución; reincidencia en el incumplimiento de obligaciones; monto del beneficio, lucro, o daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones), y que el Tribunal Colegiado no tomó en consideración que en la especie se trataba de una alta funcionaria que tenía conocimiento de la forma en cómo se debían presentar las declaraciones y la manera de declarar en ellas las cuentas bancarias, que siempre estuvo en posibilidad de presentar una declaración aclaratoria a fin de precisar la titularidad de la cuenta omitida, y que por ello la fracción XV del artículo 8 de la Ley Federal en cita es una falta grave, por lo que debía imponerse una sanción de la misma naturaleza, es decir, de diez a veinte años de inhabilitación, y no la referente a una falta no grave, pues esa calificativa no podía ignorarse.
Esta Primera Sala otorga esa calificativa a los agravios de referencia, en virtud de que la argumentación se hace depender de las particularidades del caso concreto, específicamente, de que en el caso analizado, la funcionaria probablemente responsable ocupaba la titularidad de una secretaría de Estado; temática la cual opera en un plano de pura legalidad que escapa a la materia de análisis del recurso de revisión de amparo directo, que se limita al estudio y resolución de cuestiones propiamente constitucionales, como lo es el análisis en abstracto de normas generales, dejando de lado las condiciones específicas del asunto del cual deriva.
En otro orden ideas, igualmente resultan inoperantes los agravios en los que la recurrente aduce que el Tribunal Colegiado debió tomar en cuenta los tratados internacionales que el Estado mexicano ha suscrito en materia de combate a la corrupción, el cual es uno de los mayores males que aqueja a nuestro país, y los relativos a que las faltas a la verdad deben ser sancionadas de manera severa, en tanto violentan el derecho de acceso a la información de los ciudadanos; pues estas argumentaciones también dejan intocada la consideración de la sentencia de amparo recurrida relativa a que aun la sanción mínima de diez años de inhabilitación resulta excesiva para sancionar faltas a la verdad que no tienen grandes afectaciones. Ello, aunado a que son temáticas novedosas que no planteó la quejosa en su demanda de amparo, ni el tribunal colegiado abordó en su sentencia de amparo. De ahí que esta Primera Sala encuentre un obstáculo técnico para abordarlas en el presente recurso de revisión.
Finalmente, resulta inoperante el agravio en el que la recurrente alega que fue incorrecto que el Tribunal Colegiado tomara como premisa para su estudio de fondo el Amparo en Revisión 1121/2016 resuelto por la Segunda Sala de este Máximo Tribunal, pues éste no resultaba aplicable al caso ni por analogía, en tanto en aquel asunto se refería a sancionar a los particulares, mientas el derecho disciplinario como en el caso sanciona a los servidores públicos; merecen tal calificativa en tanto el Tribunal Colegiado únicamente citó ese precedente para reforzar su argumentación y sus consideraciones y para demostrar que el principio de proporcionalidad también es aplicable a las sanciones administrativas, mas no constituyó la ratio decidendi de su fallo en materia de inconstitucionalidad de normas generales, incluso la propia autoridad aquí recurrente reconoce que el principio de proporcionalidad es aplicable a las sanciones administrativas, sin que sustente o proponga argumento en sentido contrario. Ello, aunado a que el órgano de amparo no citó este precedente como jurisprudencia obligatoria para resolver el caso que se sometió a su consideración. De ahí lo inoperante de este argumento.
Al tenor de lo expuesto, es decir, al haber calificado esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como inoperantes la totalidad de los agravios propuestos por la Secretaría de la Función Pública en su calidad de autoridad tercera interesada y recurrente, se impone desechar el presente recurso de revisión.
Apoya a esta determinación la jurisprudencia 1a./J. 67/2011 emitida por esta Primera Sala, de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DEBE DESECHARSE POR INOPERANCIA DE LOS AGRAVIOS CUANDO, POR UN LADO, SE COMBATEN ASPECTOS DE MERA LEGALIDAD Y, POR OTRO, NO SE CONTROVIERTE EL PRONUNCIAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO.”