AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1263/2023

Mediante la cual se resuelve el amparo directo en revisión 1263/2023, promovido en contra de la sentencia dictada en sesión de cinco de enero de dos mil veintitrés por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, en el juicio de amparo directo *****/2022.

El problema que la Segunda Sala debe resolver consiste en determinar si resulta procedente el recurso de revisión.

1. Nombramiento de los ahora terceros interesados. Por acuerdo ***** de ocho de octubre de dos mil veintiuno, el Ayuntamiento del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, designó a *****, *****, *****, *****, ***** *****, *****y ***** integrantes del Consejo Directivo del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de San Miguel de Allende, Guanajuato (en adelante “Consejo Directivo del SAPASMA”).

2. En cumplimiento al acuerdo anterior, el entonces Presidente Municipal expidió los nombramientos respectivos, con fundamento, entre otras disposiciones, en el artículo 38 del Reglamento del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato. Ese mismo día se celebró la sesión de instalación del Consejo.

3. Nombramiento de los ahora quejosos. Por acuerdo ***** de treinta de octubre de dos mil veintiuno, el Ayuntamiento del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, con fundamento, entre otros, en los artículos 38 y 46, párrafo segundo, del Reglamento del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de San Miguel de Allende, Guanajuato, designó a *****, *****, *****, *****, *****, ***** ***** y *****, consejeros del Consejo Directivo del SAPASMA.

4. En su exposición de motivos, se sostuvo que en el acuerdo de ocho de octubre de dos mil veintiuno no se estableció el periodo en el que los consejeros designados desempeñarían su cargo, puesto que no existió voluntad expresa del Ayuntamiento en el sentido de que durarían en su cargo cuatro años, en términos del artículo 38 del Reglamento de Agua Potable y Alcantarillado de San Miguel de Allende. Por lo anterior, se expuso que debía entenderse que tal designación sólo fue para completar el periodo del Consejo anterior que renunció al cargo, esto es, hasta el veintinueve de octubre de dos mil veintiuno.

5. Primer juicio de nulidad ***** . En contra del acuerdo de treinta de octubre de dos mil veintiuno, *****, *****, *****, *****, ***** *****, ***** y *****, promovieron demanda de nulidad, la cual, mediante acuerdo de cinco de noviembre de dos mil veintiuno, fue admitida y radicada bajo el número ***** en el índice de la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.

6. En ese mismo acuerdo, la Tercera Sala del Tribunal concedió la suspensión solicitada por los promoventes con efectos restitutorios para efecto de que se les restituyeran los derechos que adquirieron mediante el acuerdo de ocho de octubre de dos mil veintiuno y, con ello, siguieran ejerciendo las funciones de los cargos que les fueron conferidos.

7. Terminación de la “relación laboral” de los ahora terceros interesados. Por acuerdo ***** de diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno, el Ayuntamiento del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, acordó dar por terminada la “relación laboral” entre dicho municipio y los “trabajadores de confianza” *****, *****, *****, *****, ***** *****, ***** y ***** derivado de la “pérdida de confianza”.

8. En el primer juicio de nulidad ***** mediante acuerdo de diez de enero de dos mil veintidós, se revocó la suspensión concedida con efectos restitutorios, al haber quedado sin materia la medida cautelar, por el cambio de situación jurídica acontecida con motivo del acuerdo de diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno. El recurso de reclamación interpuesto por los promoventes en contra del referido acuerdo fue revocado a fin de que se llevaran a cabo todas las acciones para que los promoventes ejercieran formal y materialmente sus cargos.

9. Segundo juicio de nulidad *****. En contra del acuerdo del Ayuntamiento de diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno,*****, *****, *****, *****, ***** *****, *****y ***** promovieron demanda de nulidad la cual fue admitida y registrada bajo el número ***** en el índice de la Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.

10. Dentro del referido juicio de nulidad, mediante escrito presentado el veintidós de febrero de dos mil veintidós, *****, en su carácter de Presidente Municipal, y *****, en su carácter de Síndica Propietaria del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, interpusieron incidente de incompetencia al sostener que el acuerdo impugnado de diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno no es un acto administrativo sino uno de naturaleza laboral.

11. Por acuerdo de dos de marzo de dos mil veintidós, el Magistrado Propietario de la Primera Sala del Tribunal concedió la medida cautelar solicitada por los promoventes para efecto de que se les restituyera en el ejercicio pleno de su cargo como integrantes del Consejo Directivo del SAPASMA y se les permitiera prestar de manera efectiva sus atribuciones y funciones legales.

12. Sentencia en el juicio de nulidad *****. El veintisiete de abril de dos mil veintidós, la Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato declaró la nulidad de la resolución impugnada, en síntesis, por lo siguiente:

Planteamiento en el incidente. Es infundado el planteamiento en el incidente de competencia, puesto que la relación de los integrantes del Consejo Directivo del organismo operador de agua con el Ayuntamiento es de carácter administrativo y no laboral.

Estudio de fondo. La resolución impugnada resulta ilegal, por lo siguiente:

• Porque fue emitida mientras se encontraba vigente una medida provisoria concedida a favor de los promoventes en el juicio de nulidad ***** , con la finalidad de que fueran restituidos en sus cargos hasta en tanto se emitiera el fallo correspondiente.

Con independencia de lo actuado con posterioridad en la diversa secuela procesal, el dictado del acuerdo impugnado de diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno pretendió eludir la medida provisoria concedida por la Tercera Sala; lo cual implica, por sí y en sí mismo, que la resolución impugnada resulte carente de validez.

• Porque está indebidamente fundada y motivada, pues aun cuando la autoridad expuso que la decisión de separar a los promoventes de su cargo está motivada en la existencia de un vínculo laboral entre éstos y el Municipio, lo cierto es que en el caso no existe un vínculo de supra subordinación entre el municipio y el Consejo, sino un vínculo de coordinación y fiscalización.
• La autoridad aplicó indebidamente el fundamento legal de su decisión, al pretender encuadrar su motivación en lo dispuesto por en lo dispuesto por legislaciones en materia laboral.
• También resulta desatinado el hecho de que la autoridad sostuviera su decisión en que se había configurado la pérdida de confianza (por una supuesta condonación a favor de desarrollos inmobiliarios) pues además de que no existe un vínculo laboral, lo cierto es que para remover válidamente a los promoventes de sus cargos era necesario que se instrumentara y concluyera el procedimiento previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
• Por lo anterior y dado que no existe una facultad de dirección absoluta ni una posición de subordinación que se traduzca en un vínculo de carácter laboral, debe concluirse que el Ayuntamiento municipal no está facultado para remover libremente a los integrantes del Consejo Directivo del SAPASMA sino que su separación del cargo sólo puede dictarse con motivo de los supuestos y a través del procedimiento establecido en la ley.
• Por otra parte, de considerar que la designación de los promoventes se llevó a cabo de manera ilegal, lo cierto es que la autoridad podía instrumentar juicio de lesividad o algún procedimiento afín; sin embargo, de autos se desprende que no fue sino hasta tres meses después de que fue emitido el acuerdo impugnado que la autoridad inició un juicio de lesividad, lo cual resulta suficiente para que se le tenga “ reconociendo de manera expresa” que el acuerdo de ocho de octubre de dos mil veintiuno, así como los nombramientos expedidos a favor de los promoventes, son actos administrativos válidos hasta en tanto no se dicte fallo en contrario.
• Es decir, tanto la designación como los nombramientos expedidos a favor de los actores son actos eficaces y exigibles, los cuales se presumen válidos hasta en tanto su invalidez no sea declarada en la vía legal correspondiente.
• También existe error en el motivo que dio origen a la resolución impugnada, pues existe una evidente contradicción en la defensa de la autoridad demandada ya que, bajo sus propios argumentos, la determinación impugnada de diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno no estaría sustentada en un motivo real y válido, pues al haber fenecido el tiempo por el cual los promoventes fueron designados (según lo expuso el propio Ayuntamiento en el acuerdo de treinta de octubre de dos mil veintiuno) no cabría la posibilidad de dar por terminada la relación entre ambas partes precisamente porque habría dejado de existir.

Pretensiones de los actores y consecuencias.

A. La reincorporación en el cargo.

• El acta de ayuntamiento de ocho de octubre de dos mil veintiuno; los nombramientos emitidos a favor de los promoventes, así como el acta en la cual se acordó la integración del consejo, resultan aptas para generar la convicción de que los promoventes tienen como derecho adquirido la legal designación y nombramiento como integrantes del Consejo Directivo del SAPASMA por el periodo comprendido del ocho de octubre de dos mil veintiuno al ocho de octubre de dos mil veinticinco.
• Contrario a lo aducido por las autoridades demandadas, el hecho de que en el acto de designación se hubiera omitido hacer mención del plazo durante el cual los promoventes desempeñarían sus funciones como consejeros no genera incertidumbre jurídica al respecto, ya que en la misma fecha fueron emitidos sus nombramientos, en los cuales sí se indica como temporalidad en el cargo el plazo de cuatro años. Por ello, dicha temporalidad se desprende tomando en cuenta el acto de designación, los nombramientos, así como lo previsto en los artículos 38 y 46, párrafo segundo, del Reglamento del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de San Miguel de Allende.
• Por lo anterior, se condena a las autoridades demandadas para que procedan a restituir a los promoventes en el ejercicio pleno de su cargo, conforme a los nombramientos que les fueron expedidos a su favor, en los cuales sí se establece el periodo de duración.

B. Pago de los emolumentos y prestaciones dejadas de percibir. Se condena a las autoridades para que efectúen el pago a los promoventes de las prestaciones que dejaron de percibir a partir de su separación y hasta la fecha en que sean cabalmente restablecidos en el ejercicio de su cargo.

C. Reposición del plazo de su cargo. La pretensión de los promoventes de ordenar la reposición del plazo de sus nombramientos por todo el tiempo que dure la separación del cargo resulta improcedente.

D. Nulidad del acuerdo de ayuntamiento de treinta de octubre de dos mil veintiuno. Es improcedente la pretensión de los promoventes de declaración de nulidad del referido acuerdo –mediante el cual se ordenó su separación y se designó a un nuevo Consejo Directivo– ya que su legalidad no es materia de la litis.

E. Consideraciones adicionales. La medida de restitución decretada a favor de los promoventes trae aparejada como consecuencia el menoscabo en la esfera patrimonial y de intereses de *****, *****, *****, *****, *****, ***** *****y *****con motivo de la expectativa que les fue generada por la autoridad demandada en relación con el desempeño de sus cargos.

Por tanto, y a pesar de que no fue solicitada tal medida, se reconoce el derecho de los terceros para que las autoridades demandadas cubran a su favor el pago de la indemnización que en derecho corresponda, la cual deberá entenderse como el resarcimiento de los perjuicios que en su caso se les hubieren ocasionado.

13. Demanda de amparo directo. En contra de dicha resolución, *****, por propio derecho y en representación de *****, *****, *****, *****, ***** *****y ***** promovió demanda de amparo, la cual fue admitida y radicada bajo el número de expediente *****/2022 en el índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito.

14. Conceptos de violación. La parte quejosa sostuvo que el acto reclamado vulnera en su perjuicio los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y para acreditarlo hizo valer los siguientes conceptos de violación:

Al estudiar el alcance de las pretensiones de los promoventes en el juicio de nulidad, la autoridad no revisó el contenido de los nombramientos base de la acción, circunstancia que no se comparte, pues precisamente de la naturaleza de los fundamentos que utilizó el alcalde ***** para emitir dichos nombramientos se derivan los razonamientos que llevaron al Ayuntamiento a actuar de la forma en que lo hizo.

Para llegar a la determinación relativa a que la destitución de los promoventes fue errónea, la Sala valoró cuestiones que no fueron formuladas por la promovente e incluso realizó estudios oficiosos respecto de la manera en la que fue designada la nueva integración del Consejo; lo cual genera una afectación a los quejosos pues sin un procedimiento previo se les deja fuera de sus cargos.

El entonces Presidente Municipal, al momento de ejecutar la reforma a los artículos del Reglamento de Aguas para el Municipio, abusó de sus facultades, pues tenía pleno conocimiento de que su encargo había terminado y por ende tenía fecha cierta para ejecutar la entrega. Por tanto, si bien se formuló la reforma al reglamento en cita, en concreto respeto de la duración de los cargos de los integrantes del Consejo Directivo, lo cierto es que tanto el Ayuntamiento como el Presidente Municipal excedieron sus funciones al tomar determinaciones que excedían la temporalidad de su cargo.

No se comparte la postura consistente en que en el caso no nos encontramos en un asunto de naturaleza laboral, pues en términos del artículo 6, fracción IV, de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, al menos el despido por pérdida de confianza en perjuicio de ***** debería de quedar firme, pues es justamente éste quien fue designado como Presidente.

Es necesario tomar en cuenta el contenido de los artículos 7 y 9 de la Ley Federal del Trabajo, la definición de los trabajadores de confianza establecida en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B), del Artículo 123 constitucional, así como las funciones del Consejo Directivo del SAPASMA.

La Sala pareciera que carece de competencia pues en cierto sentido no es un asunto de materia administrativa sino laboral.

Los nombramientos que presentan los actores evidencian que el fundamento legal que utilizaron para nombrarlos no sólo no cumplen con los requisitos que debe contener un nombramiento conforme a la ley aplicable, sino que de la lectura de los dispositivos legales se evidencia que son de confianza y que por ende sí subsistiría su despido.

Se nos pretende privar de nuestro trabajo con base en nombramientos que no refieren si es trabajador de base, temporal o interino; no refiere puesto, salario o adscripción de manera correcta, por el Presidente Municipal cometió el error de exceder sus facultades y designar cuestiones que debió instaurar el propio Consejo de SAPASMA, incluso fundamentando en los artículos 76, fracción I, inciso h) y j), así como en el diverso 77, fracciones I y XV, de la Ley Orgánica Municipal.

Del artículo 77, fracción XIV, de la Ley Orgánica Municipal, así como de la lectura a los fundamentos legales del nombramiento base de la acción de los actores, se desprende que se reserva para el Presidente la facultad de nombrarlos y removerlos del cargo. Por ello, es insostenible que la autoridad mejorara la fundamentación de los propios nombramientos al darles una calidad de base que por la propia naturaleza de su nombramiento no les corresponde.

La Sala responsable se extralimitó porque por un lado reconoció que si no se estipuló una temporalidad en los nombramientos de los promoventes, debía entenderse que sería por un lapso de cuatro años, conforme al Reglamento de la materia. Sin embargo, se trata de un acto discrecional que no tiene respaldo jurídico, pues en el uso de la lógica también podía resolver que ya había nuevos integrantes del Consejo con derechos adquiridos y que al haber sido los promoventes nombrados por la administración anterior, debía entenderse que sus nombramientos eran interinos hasta que se entregara de manera puntual la rotación de gobierno.

Por otro lado, respecto al argumento de disenso consistente en que en el caso de los nombramientos de los quejosos no había mayoría calificada, debe señalarse que los nombramientos de los actores fueron emitidos contrariando el principio de jerarquía normativa, al querer poner candados en el Reglamento que no se contemplan en la Ley Orgánica. Sirve de sustento a lo anterior los criterios: “ LEYES Y REGLAMENTOS. DIFERENCIAS ENTRE LOS .” y “ FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES .”

Lo anterior implica que se pretende privar a los quejosos de derechos adquiridos, sin que medie un procedimiento y como consecuencia de nombramientos que derivaron de un Reglamento sin “Ley de Aguas”, en el cual se contraría lo determinado por la Ley Orgánica Municipal y se pretende detallar cuestiones que materialmente le son ajenas a un Reglamento.

De tal modo que un Reglamento abarca todos los aspectos internos de la organización administrativa, donde se incluyen las “relaciones especiales de poder” o de sujeción especial de determinados administrados (se les denominan los reglamentos administrativos , aunque no así por la jurisprudencia mexicana, que trata a éstos como si fueran los reglamentos ejecutivos ). El Reglamento sería la excepción, por una parte, de una auto disposición organizatoria de la Administración sobre su propio apartado. Por ende, es insostenible que en el caso se diga que el Ayuntamiento y el Presidente no tienen injerencia.

Por todo lo anterior, se solicita el amparo para el efecto de que la Sala deje insubsistente la sentencia reclamada y estudie los argumentos de disenso, en particular el relativo a que la relación laboral había sido rescindida pues los nombramientos que son incompatibles con los de los quejosos, al haber sido redactados de esa manera, determinaron que el Presidente sí tenía facultad de removerlos del cargo.

Incluso señalando que en el caso sí se afectarían derechos de terceros de manera injustificada, pues desde un inicio el Magistrado responsable quiso dar efectos restitutorios aun cuando las plazas ya estaban siendo ocupadas, por lo que al existir una incompatibilidad de derechos no podía transgredirse el orden público, pues los nombramientos de los quejosos derivan de un procedimiento del Ayuntamiento que es perfecto y legal, no a modo y en exceso de las propias facultades del Presidente.

De lo anterior resulta que el Magistrado actuó de manera incongruente y parcial, pues en dado caso lo conducente sería resarcir y compensar a los ex funcionarios y no efectuar un estudio oficioso de cuestiones no planteadas, generando un daño a funcionarios terceros que fueron nombrados conforme a todos los protocolos y formalidades legales.

15. Sentencia del Tribunal Colegiado. Seguidos los trámites procesales correspondientes, en sesión de cinco de enero de dos mil veintitrés, el Tribunal Colegiado del conocimiento negó el amparo solicitado, por las siguientes razones:

En el caso es procedente suplir la argumentación de la parte quejosa, al involucrarse derechos de un trabajador, con independencia de que se analice la decisión de la autoridad jurisdiccional local en la materia, en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo.

I. Competencia. El motivo de disenso resulta infundado.