AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1345/2023

1. Patria Central, Sociedad Anónima de Capital Variable, es una sociedad mercantil que realiza actividades encaminadas a la comercialización de gasolinas y diésel suministrados por Pemex Refinación, así como de aceites lubricantes marca Pemex, entre otros.
2. Crédito fiscal. En diciembre de dos mil veinte, el Director de Auditoría Fiscal de la Secretaría de la Hacienda Pública del Estado de Jalisco determinó a esa empresa un crédito fiscal por concepto de impuesto especial sobre producción y servicios derivado de las cuotas previstas en el artículo 2-A, fracción II, de la ley del impuesto referido .
3. Pago. En marzo de dos mil veintiuno, la persona moral sancionada pagó dicho crédito ante el Servicio de Administración Tributaria mediante los estímulos fiscales en materia del impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a los combustibles, otorgados mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación .
4. Recurso de inconformidad. La citada persona moral interpuso el recurso previsto en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, a efecto de reclamar supuestas violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal derivado del pago realizado de las cuotas previstas por el artículo 2-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
5. Resolución. En julio del mismo año, la autoridad le notificó a la empresa que la Administración de lo Contencioso “6”, de la Administración Central de lo Contencioso, de la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria desechó por improcedente el recurso de inconformidad RI-037/2021 .
6. Juicio contencioso administrativo. Para controvertir ese desechamiento, la empresa promovió juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Por razón de turno conoció de la demanda la Tercera Sala Regional de Occidente del referido tribunal y seguido el curso legal, la Sala dictó sentencia en la cual reconoció la validez de la resolución impugnada , por lo que confirmó el desechamiento del recurso de inconformidad. Lo anterior, esencialmente porque consideró:

-Que la finalidad principal del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal radica en evitar una doble tributación respecto a una misma fuente impositiva, para que no sea gravada por impuestos federales y locales.

-Para el incumplimiento de esa finalidad, se estableció el recurso de inconformidad previsto en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal cuyo objeto es velar porque las entidades adheridas al sistema se abstengan de cobrar impuestos locales que ya sean cobrados por la Federación o los derechos contemplados en el artículo 10-A de la misma ley.

-Que la actora no se dolió de la doble tributación (como es exigido para la procedencia de ese recurso), sino que alegó que las cuotas derivadas del artículo 2-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios no están debidamente presupuestadas en los ingresos del Estado.

1. Juicio de amparo directo. Inconforme con esa sentencia, la persona moral promovió juicio de amparo directo del cual correspondió conocer al Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito . En la demanda, la quejosa sostuvo:

-De lo previsto en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, se desprende que los únicos requisitos de procedencia del recurso de inconformidad son: (1) que el recurrente puede ser todo aquel afectado por el incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; (2) debe suscitarse un requerimiento de pago o un pago de la contribución, y (3) la interposición del medio de defensa deberá ser dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento de pago o de la fecha de pago de la contribución.

-La doble tributación o el cobro por parte de las entidades federativas respecto de los derechos contemplados en el artículo 10-A de la misma ley, no son las únicas violaciones al sistema que se pueden reclamar mediante el recurso de inconformidad, sino cualquier incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

-A partir de considerar que el Estado de Jalisco recibe las cuotas enteradas (incluso fue éste quien determinó el crédito fiscal) previstas en el artículo
2-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y que es obligación de las entidades rendir cuenta comprobada de todos los ingresos que reciben; reclamó que para el ejercicio fiscal de dos mil once no se presupuestaron debidamente las cantidades que el Estado percibió respecto de las referidas cuotas con carácter de incentivo, actualizando con ello una violación a las disposiciones del sistema. También estimó que lo anterior genera incertidumbre jurídica respecto del fin que se le dará a las cuotas debidamente pagadas, lo que actualiza una violación al artículo 2, cuarto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, en relación con la Cláusula Décimo Tercera del Anexo 17 del Convenio de Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal -celebrado entre la Federación y el Estado-.

-La Sala realizó un análisis parcial y deficiente de los preceptos aplicables al caso concreto, a saber, los artículos: 1, 2, 4-A, 13 y 14 de la Ley de Coordinación Fiscal.

-El Estado tiene la obligación de presupuestar dentro de su Ley de Ingresos aquellos que percibirá por concepto de incentivo por las cuotas previstas en el artículo 2-A, fr. II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y de los que serán destinados al Fondo de Compensación previsto en la fracción II del artículo 4-A de la Ley de Coordinación Fiscal. En ese sentido, consideró que el artículo 1 de la Ley de Ingresos del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal dos mil once, viola los principios de destino al gasto público , legalidad y certeza jurídica.

-En consecuencia, consideró que el pago realizado en favor de la entidad federativa en materia de las cuotas previstas en el artículo 2-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios también es inconstitucional por lo que solicitó su devolución.

-Finalmente, se dolió de que al reconocerse la validez del acto impugnado, se transgredió el principio de acceso a la justicia porque con la convalidación del desechamiento del recurso de inconformidad la Sala no resolvió sobre los argumentos de ilegalidad planteados en contra del crédito fiscal.

1. Sentencia. El referido órgano jurisdiccional dictó sentencia en la que concedió la protección constitucional, esencialmente por lo siguiente:

-Si bien es cierto que el artículo 1 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la finalidad principal del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en evitar la doble tributación, también lo es que el recurso de inconformidad previsto en el artículo 11-A de la misma ley no limita la procedencia de aquél a cuando se trate de una doble tributación, sino que procede en contra de cualquier incumplimiento de las disposiciones del mencionado sistema.

-Para arribar a dicha conclusión, el tribunal colegiado atendió al contenido de los artículos 1, 10 párrafo primero y 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal , de los que advirtió:

(1) El objetivo de la Ley de Coordinación Fiscal es coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales.

(2) También distribuir entre ellos las participaciones, fijar reglas de colaboración administrativa entre ellos, constituir organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases para su organización y funcionamiento para lo cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

(3) Las personas que resulten afectadas por el incumplimiento de las disposiciones del sistema (excepto cuando la afectación derive de la interpretación directa del texto constitucional), pueden interponer el recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o de la fecha de pago de la contribución que corresponda, quien deberá tramitarlo y resolverlo.

-En el caso, la quejosa interpuso el recurso de inconformidad contra el crédito fiscal a título de impuesto especial sobre producción y servicios derivado de las cuotas previstas en el artículo 2-A, fracción II, de la ley de dicho impuesto, porque tales cuotas no estaban debidamente presupuestadas entre los ingresos del Estado y porque tienen un destino inválido según lo declaró la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

-Así, de la interpretación sistemática de los artículos referidos se concluyó que el recurso de inconformidad es procedente contra el incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las cuales son todas aquellas contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal y el marco jurídico aplicable, como los convenios de coordinación, porque el objetivo de la ley es coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales , por lo que su procedencia no puede limitarse a: (1) evitar la doble tributación o a velar poque las entidades adheridas al sistema se abstengan de cobrar impuestos locales que ya sean cobrados por la Federación, y (2) respecto de los derechos contemplados en el artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal.

-Si bien dichas obligaciones pudieron motivar la expedición de la Ley de Coordinación Fiscal y podrían constituir los motivos de creación del sistema y las obligaciones contraídas por las entidades al adherirse al mismo, ello no significa que el incumplimiento a las disposiciones de ese sistema se limite únicamente a esas dos cuestiones, sino que tal incumplimiento se extiende a cualquier otra disposición de la ley reglamentaria, así como del marco jurídico aplicable como el convenio de coordinación, por lo que basta con que el recurrente alegue el incumplimiento de tales disposiciones especificando las que considera incumplidas, para la procedencia del recurso de conformidad.

-Sobre esa base, la Sala realizó una interpretación restrictiva del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, injustificada y que vulneró el derecho de acceso a la justicia.

-Agregó que ante lo considerado, existía un impedimento para analizar el tercer concepto de violación en el cual se alegó la pretendida violación al principio de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 constitucional.

-Finalmente, concedió la protección constitucional para el efecto de la que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y en su lugar dicte otra en la que resuelva nuevamente el litigio, pero con la premisa de que fue ilegal el motivo de desechamiento del recurso de inconformidad.

1. Recurso de revisión. El Director General de Asuntos Contenciosos y Procedimientos, en suplencia por ausencia del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos por ausencia del Director General de Amparos contra Leyes, y del Director General de Amparos contra Actos Administrativos, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público interpuso recurso de revisión en contra de ese fallo de amparo directo, en el cual planteó un agravio a través del cual expresa:

-La interpretación realizada del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal es contraria a los principios de legalidad y seguridad jurídica establecidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, la cual lleva a violar el principio establecido en el artículo 17 de la Constitución, derivado de la incorrecta interpretación de los diversos artículos 1, 10 y 11-A de la referida ley.

-Contrario a lo sostenido en el fallo recurrido, la Ley de Coordinación Fiscal tiene como finalidad evitar una múltiple tributación en relación con una misma fuente impositiva, por lo que no se puede entender que el recurso de inconformidad proceda respecto de cuestiones ajenas a ello como los aspectos de establecimiento de las participaciones que correspondan a las haciendas públicas de los Estados en los ingresos federales, la distribución de las participaciones, la fijación de reglas de colaboración administrativa entre las autoridades fiscales o la constitución de los organismos en materia de coordinación fiscal y a las bases de su organización y funcionamiento; lo anterior, porque los temas enlistados no afectan la esfera jurídica de la quejosa por estar vinculados con aspectos de relación entre la Federación y los Estados, y no respecto de una con el contribuyente.

-La correcta interpretación de esa norma debe ser en el sentido de que el recurso de inconformidad a través del cual los contribuyentes pueden dolerse del incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y a las de coordinación en materia de derechos, requiere que ese incumplimiento les produzca una afectación. En ese sentido, lo que sí genera una afectación a los gobernados es la vulneración al sistema derivado de la existencia de un impuesto federal y que se mantenga o establezca por la entidad uno estatal, porque se estaría configurando una afectación al existir una doble tributación.

-Finalmente, la interpretación recurrida vulnera el principio de acceso a la justicia porque permite recurrir el cobro de las cuotas previstas en el artículo 2-A, fr. II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios vía recurso de inconformidad, ante supuestas violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a pesar de no cumplir con los requisitos de procedibilidad, transgrediendo con ello el principio de tutela efectiva al otorgarle un beneficio al contribuyente que la ley no otorga.

1. Trámite ante esta Suprema Corte. La Ministra Presidenta de este Máximo Tribunal ordenó formar y registrar el expediente respectivo y admitió el recurso intentado , el cual fue turnado al Ministro Javier Laynez Potisek y remitido a la Sala en que se encuentra adscrito para su resolución. En su momento, el Ministro Presidente de la Segunda Sala avocó el conocimiento del recurso a dicho órgano jurisdiccional y ordenó remitir los autos al Ministro Ponente para formular el proyecto respectivo.
2. COMPETENCIA
3. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX , de la Constitución Federal; 81, fracción II , y 96 , de la Ley de Amparo; 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , y el punto Tercero del Acuerdo General Plenario 1/2023 , por tratarse de un asunto de naturaleza administrativa, competencia de la Segunda Sala.
4. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
5. OPORTUNIDAD
6. Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia del tribunal colegiado le fue notificada a la autoridad recurrente el quince de febrero de dos mil veintitrés, vía interconexión, por lo que dicha notificación surtió efectos el mismo día. Por lo tanto, el plazo establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del dieciséis de febrero al uno de marzo del año en curso , descontándose los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de febrero, por ser sábados y domingos, respectivamente y, por tanto, inhábiles conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo y 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
7. Así, si el escrito de recurso de revisión se presentó el uno de marzo de dos mil veintitrés , se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna.
8. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
9. LEGITIMACIÓN
10. Esta Suprema Corte considera que el Secretario de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de autoridad tercero interesada, cuenta con la legitimación necesaria para interponer el recurso de revisión, pues está probado que dicho carácter se le reconoció en el juicio de amparo directo 82/2022 .
11. Asimismo, Juan Carlos Pinsón Guerra, en su carácter de Director General de Asuntos Contenciosos y Procedimientos, quien firma el recurso en suplencia por ausencia del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, por ausencia del Director General de Amparos contra Leyes, y del Director General de Amparos contra Actos Administrativos en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, todos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, cuenta con facultad para interponerlo con fundamento en los artículos 2, párrafo primero, apartado B, fracción XXVIII, incisos a), b) y c),y penúltimo párrafo ; 75, fracción I, y 105, octavo y décimo noveno párrafos del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
12. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
13. ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO
14. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, previo al análisis de fondo deben estudiarse los requisitos de procedencia.
15. El recurso de revisión en el juicio de amparo directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; 81, fracción II , y 96 de la Ley de Amparo, y 21, fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , así como en el Punto Primero del Acuerdo 9/2015 emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación , el ocho de junio de dos mil quince, en su texto vigente a la fecha de interposición del presente recurso.
16. De la lectura de los preceptos mencionados se desprende que las resoluciones en juicios de amparo directo que emitan los tribunales colegiados de circuito no admiten recurso alguno, salvo que se presenten las siguientes excepciones:
17. Que subsista el problema de constitucionalidad de leyes;
18. Cuando en la sentencia impugnada se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o
19. Cuando el tribunal colegiado de circuito omita pronunciarse en cualquiera de las materias precisadas en los anteriores incisos, no obstante que en los conceptos de violación se haya planteado la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto constitucional.
20. Adicionalmente, para efectos de la procedencia del recurso debe analizarse si los referidos temas de constitucionalidad entrañan la fijación de un criterio de interés excepcional, que se actualiza:
21. Cuando se trate de la fijación de un criterio novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, o
22. Cuando las consideraciones de la sentencia recurrida entrañen el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente constitucionales.
23. En el caso, de la revisión integral del expediente se advierte que no se acredita ninguno de los requisitos de procedencia indicados previamente; ello porque en la sentencia recurrida no se decidió sobre la constitucionalidad de normas generales, ni se interpretó directamente algún precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
24. De la lectura de la sentencia que se pretende recurrir se desprende, en lo que interesa, que el tribunal colegiado estimó fundados los conceptos de violación (relacionados con aspectos de mera legalidad vinculados con la interpretación del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal) en los que se planteó —en esencia— que con la convalidación del desechamiento del recurso de inconformidad previsto en el artículo
    11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, la Sala responsable realizó una incorrecta interpretación de dicho precepto en la medida en que éste no limita la procedencia del referido recurso al supuesto en el que se reclame una doble tributación, sino que el mismo procede en contra de cualquier incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ; por lo que consideró innecesario analizar el restante en el que la parte quejosa se dolió de la actualización de una violación al principio de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 constitucional porque con motivo de la decisión de la responsable no se analizaron los argumentos de legalidad que planteó en aquella instancia , ello porque estimó que la quejosa lo hizo depender de la falta de resolución del fondo del recurso de inconformidad.
25. Al respecto, el tribunal consideró que si bien es cierto que el artículo 1 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la finalidad principal del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en evitar la doble tributación, también lo es que el recurso de inconformidad previsto en el artículo 11-A de la misma ley no limita la procedencia de aquél a los casos en que se trate de una doble tributación, sino que procede en contra de cualquier incumplimiento de las disposiciones del mencionado sistema.
26. Así, a partir de la interpretación sistemática de los artículos 1, 10 párrafo primero y 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal , el tribunal concluyó —mediante un ejercicio meramente interpretativo de las normas propuestas— que el recurso de inconformidad es procedente contra el incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las cuales son todas aquéllas contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal y el marco jurídico aplicable, como los convenios de coordinación. Lo anterior, porque el objetivo de la ley es coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales y, por tanto, su procedencia no puede limitarse a: (1) evitar la doble tributación o a velar porque las entidades adheridas al sistema se abstengan de cobrar impuestos locales que ya sean cobrados por la Federación, y (2) respecto de los derechos contemplados en el artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal; sino que tal incumplimiento se extiende a cualquier otra disposición de la ley reglamentaria, del marco jurídico aplicable y del convenio de coordinación, por lo que basta con que el recurrente alegue el incumplimiento de tales disposiciones especificando las que considera incumplidas, para la procedencia del recurso de inconformidad.
27. Esto es, el ejercicio interpretativo realizado por el tribunal de amparo le llevó a estimar que el recurso de inconformidad previsto en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal es procedente no únicamente para reclamar el incumplimiento de las disposiciones jurídicas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal relativas a evitar la doble tributación o sobre los derechos contemplados en el diverso artículo 10-A de la referida ley, sino que la procedencia de ese medio de defensa se extiende a cualquier otra disposición de la Ley de Coordinación Fiscal así como del marco jurídico aplicable (como los Convenios de Coordinación); por lo que claramente en ese fallo no se asignó un contenido a alguna norma constitucional ni tampoco se hizo un pronunciamiento de constitucionalidad en relación con el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, sino que realizó una interpretación sistemática de los artículos 1, 10 párrafo primero y 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal.
28. Sobre esa base, esta Sala estima que en forma alguna el fallo recurrido realizó una interpretación de las normas a partir del contenido de la Constitución Federal; es decir, en la sentencia que se pretende recurrir no hubo una asignación de contenido específico a alguna norma constitucional ni confrontó lo previsto en la Constitución Federal frente a lo establecido en la Ley indicada con la finalidad de analizar la regularidad constitucional del ordenamiento interpretado.
29. Así, si bien la recurrente sostiene que la interpretación realizada por el órgano colegiado es contraria al orden constitucional, los razonamientos que formula para demostrar su aseveración en realidad parten de una perspectiva de legalidad —a partir de considerar que la interpretación que realizó el tribunal del conocimiento de los artículos 1, 10, párrafo primero y 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal fue incorrecta—; ello a pesar que la asignación de contenido a esa norma no implica que se haya emprendido en forma alguna el estudio de una cuestión de constitucionalidad la cual pudiera eventualmente dar pauta a la procedencia del recurso ahora intentado.