AMPARO DIRECTO 1162/2010. **********.

4. Levantará el acta circunstanciada de hechos de infracción, en la que hará constar las observaciones que haga el conductor y, en su caso, recabará su firma; además, hará la entrega del ejemplar correspondiente al particular.

5. El acta de infracción se entregará al Juez municipal para que, previa audiencia del interesado, califique o reconsidere la falta y, en su caso, dicte resolución definitiva fundando y motivando la imposición de la multa.

6. La boleta de infracción y la resolución respectiva se entregarán a la Secretaría de Finanzas Públicas Municipales para que determine la cantidad líquida de la multa y, en su momento, instaure el procedimiento administrativo de ejecución correspondiente para hacerla efectiva.

Como se puede apreciar, los artículos transcritos regulan un verdadero procedimiento administrativo, en el que la autoridad municipal prepara su resolución definitiva, con la finalidad de determinar la existencia de una sanción administrativa (multa de tránsito).

Dicho procedimiento inicia con el acta de infracción que levante el agente de tránsito municipal y culmina con la liquidación que emite la Secretaría de Finanzas Públicas del Municipio de Aguascalientes.

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 2o. fracción II, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes,(1) en el juicio contencioso administrativo sólo es posible impugnar las resoluciones definitivas que emitan las autoridades, en que se determine la existencia de una obligación fiscal a cargo de los particulares.

Las decisiones intermedias dictadas en los procedimientos seguidos por las autoridades administrativas, como lo indica el tribunal responsable, no son impugnables en el juicio contencioso, pues encuadran en la categoría de actos de trámite o instrumentales, ya que sólo sirven para ilustrar y aportar todos los datos necesarios para que recaiga el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública municipal.

Así, el juicio contencioso administrativo local se rige por el principio de definitividad, consistente en que su procedencia está determinada por la circunstancia de que el acto o resolución que se ha de impugnar sea el último con el que culmina el procedimiento administrativo correspondiente o constituye la expresión final de la autoridad.

Sin embargo, tal principio no debe ser entendido en el sentido de que los particulares sólo pueden expresar conceptos de anulación contra el resultado último de los procedimientos, en razón de que aun cuando el juicio contencioso está supeditado, para su procedencia, a que se reclame la resolución definitiva, no por ello se debe coartar el derecho del actor a expresar argumentos contra los actos que dieron origen a dicha decisión, por apoyarse ésta precisamente en esos actos de instrumentación.

Con base en estas consideraciones, es correcta la afirmación que hace el tribunal responsable, en cuanto a que los actos de trámite o de instrumentación no pueden impugnarse en el juicio contencioso, porque la procedencia está determinada por el principio de definitividad; pero en lo que no le asiste razón, es que al declarar inoperantes los conceptos de anulación contra las boletas de infracción, pierde de vista que el origen del acto impugnado sí puede ser analizado para dar sustento a la decisión final.

En efecto, no se debe sustraer el estudio de los actos de trámite, porque ello implicaría dejar intocados los vicios e irregularidades que anteceden a la resolución impugnada y, además, desvirtuaría el sistema de impugnación previsto en los artículos 61, fracciones II y IV y 62, fracción III, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes,(2) en donde se establece la posibilidad de declarar la nulidad por omisión o incumplimiento de las formalidades al procedimiento.

Apoya esta consideración, por igualdad de razón, la tesis 2a. X/2003, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en el Tomo XVII, febrero de 2003, página 336, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL. La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la Administración Pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la Administración Pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la administración pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados."

En el caso, mientras no se emita la determinación de la multa por parte de la autoridad competente, no se surtirá el supuesto de procedencia del juicio contencioso administrativo y el particular no estará en condiciones de impugnar la boleta de infracción ni la calificación correspondiente.

Por ello, si el procedimiento administrativo culminó con la resolución definitiva dictada por la Secretaría de Finanzas Públicas Municipales en que determinó diversas multas de tránsito a **********, es evidente que, conforme a lo que dispone la fracción II del artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, el afectado no se encuentra en aptitud legal de acudir a la instancia contenciosa estatal a impugnar, por sí, las boletas de infracción o la calificación del Juez municipal, pues como bien lo aduce el tribunal responsable, éstos son actos de trámite o de instrumentación que sirven de sustento al producto final, que es precisamente, la liquidación de las multas, mas no por ello se encuentra impedido para hacer valer conceptos de anulación contra éstas.

En ese contexto, fue incorrecto que el tribunal responsable hubiera declarado inoperantes los argumentos expresados por el actor en su ampliación de demanda, contra los actos de trámite del procedimiento administrativo sancionador bajo el argumento de que se trata de actos intermedios, pues como se dijo, si bien estos actos no pueden impugnarse de manera autónoma e independiente, lo cierto es que no existe impedimento alguno para que los particulares aleguen violaciones al procedimiento.

La postura adoptada por el tribunal responsable implica que sólo esté facultado para analizar la última resolución con la que culminó el procedimiento administrativo, y no así los actos administrativos en que se tramitó el mismo, lo cual resultaría ilegal, pues desatendería que los artículos 144 de la Ley de Vialidad del Estado de Aguascalientes y 110 del Reglamento de Tránsito del Municipio de Aguascalientes, imponen determinadas obligaciones a los agentes de tránsito municipal en el levantamiento de las boletas de infracción.

Lo mismo acontece, por citar un ejemplo, en los casos en que en el juicio contencioso administrativo se impugna la determinación de crédito fiscal (definitiva para su procedencia), en cuyo caso es posible analizar los vicios que pudieran contenerse en la orden de visita o las respectivas actas.

Además, el tribunal se contradice en la sentencia reclamada, pues en una parte de sus consideraciones señala:

"... Esto revela que el acta de infracción encuadra en la categoría de actos de trámite o instrumentales, ya que no pone fin a la vía administrativa, sino que sólo sirve para ilustrar y aportar todos los datos necesarios para que recaiga una decisión final que, de llegarse a emitir, se manifestará con la imposición y liquidación de la multa, que es la que constituye el acto definitivo o resolutorio; de ahí que, por regla general, dichas actas de infracción no causan por sí mismas una afectación a la esfera jurídica del infractor y, por ende, no pueden impugnarse en el juicio contencioso-administrativo sino hasta que se produzca la resolución final del procedimiento y se imponga la sanción correspondiente al gobernado con base en los hechos asentados en ellas, oportunidad en la cual podrán plantearse conjuntamente tanto las violaciones que pudieran cometerse en dicha resolución como aquellas inmersas en las propias actas ..." (fojas 70 vuelta a 71).

Como se puede apreciar, el tribunal reconoce que cuando en el contencioso administrativo se reclaman actos de autoridades administrativas, como en el caso que nos ocupa, la regla de procedencia consistente en que éstos no pueden válidamente impugnarse sino hasta que se dicte la resolución definitiva, momento en el cual podrán hacerse valer conceptos de anulación contra las violaciones contenidas en dicha resolución, como las que se hubieren cometido durante el procedimiento.

Dicha regla de procedencia e impugnación de los actos de instrumentación en el juicio contencioso administrativo es similar a la que se contiene en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y en la fracción II del numeral 114 de la Ley de Amparo, como se puede apreciar de la jurisprudencia citada con antelación y de la diversa 2a./J. 22/2003, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Tomo XVII, abril de 2003, página 196, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR.-La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión ‘procedimiento en forma de juicio’, comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo."

Como se puede apreciar, en los procedimientos administrativos, por regla general, tanto en el juicio de amparo como en el juicio contencioso administrativo sólo es procedente en contra de la resolución con que tales actos culminan definiendo la situación jurídica correspondiente. La razón de tal sistema radica en la intención de evitar la proliferación de juicios en contra de cada acto intraprocesal para hacer expeditos los procedimientos administrativos, sin desmerecer que, al final, se pueda sanear toda la actuación de la autoridad.

Por tanto, si en el procedimiento administrativo que culminó con la emisión de las multas impugnadas, se está en el supuesto a que se refiere el artículo 2o., fracción II, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, y el actor expresó conceptos de anulación contra las boletas de infracción que, no deben declararse inoperantes bajo la consideración de que no se dolió de las liquidaciones, pues si ello fue así es porque consideró que éstas no adolecen de vicios propios, sino que sólo su origen es ilegal.

Lo anterior se afirma, con independencia de que al analizar los conceptos de anulación expresados contra las boletas de infracción, el tribunal contencioso administrativo puede arribar a la consideración si le asiste o no la razón al particular.

Así, los razonamientos expuestos por este Tribunal Colegiado no deben ser confundidos, pues lo que aquí se analiza es únicamente el hecho de que son incorrectas las consideraciones en que se apoyó la responsable para declarar inoperantes los conceptos de anulación hechos valer contra las boletas de infracción.

Ello supone que el tribunal administrativo debe abordar el estudio de los argumentos jurídicos y, conforme a su libre arbitrio, resolver si las irregularidades o vicios que el actor atribuye a las boletas de infracción son fundados o no, pero sin desmerecer su estudio por el hecho de tratarse de actos intermedios.

En conclusión, conforme lo ha establecido en diversos criterios la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los procedimientos administrativos, por regla general, sólo se puede impugnar la última resolución, momento en el cual se podrán combatir los vicios contenidos en los actos de trámite o instrumentación acontecidos. Luego, si se toma en consideración que en términos de lo que prevén los artículos 144 de la Ley de Vialidad del Estado de Aguascalientes y 110 del Reglamento de Tránsito del Municipio de Aguascalientes, el procedimiento para imponer sanciones a los conductores de vehículos inicia con la boleta de infracción levantada por los agentes de tránsito, la que es calificada por el Juez municipal, previa audiencia del interesado, y culmina con la liquidación que emite la Secretaría de Finanzas Públicas Municipales, es claro que al impugnar esa liquidación, el afectado podrá hacer valer conceptos de anulación contra la boleta de infracción o la calificación del Juez municipal, y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado tiene la obligación de analizar esos argumentos jurídicos y podrá, en su caso, declarar la nulidad para efectos, conforme a lo previsto en los artículos 61, fracciones II y IV y 62, fracción III, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes.

No escapa a este Tribunal Colegiado que al resolver el juicio de amparo directo administrativo 450/2010, se dijo: "... Sin embargo, es ineficaz el motivo de disenso porque a ningún fin práctico llevaría regresar jurisdicción al tribunal responsable para que se ocupe del estudio del concepto de anulación, si de cualquier manera resulta infundado el argumento que plantea, en virtud de que las boletas de infracción no constituyen un acto de molestia definitivo que imponga una obligación inmediata al particular, ni constituye una resolución definitiva que deba cumplir con los requisitos para la formación de actos administrativos, como sí lo es, la imposición de la multa." (foja 47 de esa ejecutoria); no obstante, una nueva reflexión, lleva a considerar que aun cuando las boletas de infracciones levantadas por los agentes de tránsito municipal o la calificación practicada por el Juez municipal no sean la determinación definitiva para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo, sí pueden ser objeto de impugnación a través de los conceptos de anulación, no sólo porque en la formación de dichos actos deben cumplirse las prescripciones contenidas en los artículos 144 de la Ley de Vialidad del Estado de Aguascalientes y 110 del Reglamento de Tránsito del Municipio de Aguascalientes, sino además, en razón de que ello es acorde al sistema de impugnación previsto en los numerales 2o., fracción I, 61, fracciones II y IV y 62, fracción III, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes.

En mérito de lo expuesto, lo que procede es conceder al quejoso el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitado, para el efecto de que el tribunal responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en su lugar dicte otra en la que con libertad de jurisdicción analice los conceptos de anulación expresados, y resuelva conforme a derecho proceda.

Por lo expuesto, fundado y con apoyo además en los artículos 76, 77, 80 y 188 de la Ley de Amparo, y 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, contra la autoridad y por el acto indicados en el resultando primero, para los efectos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.

Notifíquese como legalmente corresponda, anótese en el libro de gobierno, con testimonio de la presente resolución devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como concluido.

Así lo resolvió el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, por mayoría de votos de los Magistrados Silverio Rodríguez Carrillo y José Luis Rodríguez Santillán, contra el voto particular del Magistrado Miguel Ángel Alvarado Servín (presidente), quien se reserva su derecho a formularlo, siendo ponente el primero de los nombrados.

En términos de lo previsto en los artículos 3, 13, 14, 18 y demás aplicables de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de rubro: "NULIDAD. ES PROCEDENTE LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO ANTE LA FALTA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN RESPECTO AL ORIGEN DE LOS CRÉDITOS QUE CONSTITUYEN LA MATERIA DE FONDO DEL ASUNTO." citada en esta ejecutoria aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-I, febrero de 1995, página 235, con la clave I.3o.A.593 A.