AMPARO DIRECTO 339/97. DEYSY AGUSTINA CASTILLA MONTALVO.

En cuanto a la primera consideración, toda vez que se trata de fijar los alcances jurídicos del artículo 37 del Código Fiscal, conviene tener presente que este ordenamiento contiene diversas reglas de interpretación.

Efectivamente, en su artículo 5o. se dispone lo siguiente: "Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa. Las otras disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal.".

Del precepto en consulta se desprende que el legislador federal, al estatuir dicha norma, implementa dos métodos para la interpretación de las leyes fiscales: uno de carácter rígido o estricto y otro de naturaleza alta o amplia, pues así se entiende y se infiere cuando textualmente se indica, que en el caso de otras disposiciones fiscales, se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. De estas reglas también se advierte que la aplicación estricta de la ley fiscal y, por ende, su interpretación, sólo se realizará de manera estricta, cuando se establezcan en la disposición cargas a los particulares; o bien, cuando se fijen infracciones y sanciones. Pero fuera de esos casos, la norma fiscal admite, en su aplicación, cualquier otro tipo de interpretación, sea sistemática, analógica, armónica o de cualquier otra índole.

Sentadas estas premisas, importa destacar que el artículo 37 del aludido código tributario, que es el que menciona la jurisprudencia que se examina, textualmente dispone lo siguiente: "Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.".

Ahora bien, no obstante la literalidad del susodicho artículo 37, los integrantes de este órgano colegiado estimamos que una interpretación sistemática del mismo permite sostener que aun las autoridades que no son formalmente fiscales; pero cuyas facultades guardan relación con la materia fiscal y que a la vez están sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, pueden incurrir en la figura de la negativa ficta.

En primer término, cabe recordar que un criterio de clasificación de las resoluciones denegatorias de las autoridades cuyo examen es de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, permite distinguir a las resoluciones expresas de las fictas. En las primeras, la autoridad comunica al promovente su resolución de una manera clara e indubitable. En las denominadas fictas, las autoridades simplemente guardan silencio.

En segundo lugar, de los antecedentes legislativos del actual artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que la regulación de la negativa ficta estuvo ubicada en el título correspondiente a la fase contenciosa y si bien es cierto que en el Código Fiscal que entró en vigor a partir de mil novecientos ochenta y tres se le trasladó al capítulo único del título III, denominado: "De las Facultades de las Autoridades Fiscales", la permanencia de otros preceptos es indicativa de que ello obedeció más a un defecto de técnica legislativa que a la intención de restringir los efectos de esa figura jurídica al campo estricto de las autoridades formalmente fiscales.

En efecto, de la lectura de la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, cuya vigencia inició el primero de enero de mil novecientos treinta y siete, se observan varias precisiones en torno del entonces naciente Tribunal Fiscal de la Federación. Primeramente se dice que pronunciaría tan sólo fallos de nulidad de las resoluciones impugnadas en lo que la doctrina conoce con el nombre de contencioso de anulación; que tal ley llama juicio y no recurso, a la instancia al tribunal (sic); que‚ éste obrará siempre dentro del cauce de un proceso y, destacadamente, lo que a continuación se cita textualmente: "La nulidad se pronunciará siempre respecto de alguna resolución. Ésta será expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades. El crear una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y la ley la adopta de acuerdo, además, con las últimas orientaciones de la doctrina. Es claro que como los artículos 8o. y 16 constitucionales obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y a motivar legalmente sus decisiones, una ley secundaria -como es la que se promulga- no puede coartar el derecho de los particulares para acudir en amparo por violación de tales preceptos y para obtener de los tribunales federales una determinación que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales del acuerdo que dicten. No es el objeto de la ley, pues, reducir o limitar esa garantía, sino, por el contrario, el de concederle una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, que al particular toca apreciar, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad. En el estado presente de la legislación, el particular está siempre obligado, ante la negativa de la autoridad, a pedir un primer amparo para obtener una respuesta fundada, y cuando ésta le es desfavorable, a iniciar un segundo procedimiento en el que se examinen los problemas de fondo. La ley no hace otra cosa sino dar al particular el derecho de pasar desde luego al examen de fondo, a pesar del silencio de la autoridad. El uso de este derecho, se insiste, dependerá de las circunstancias especiales de cada caso y de la apreciación que libremente haga el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo. Inversamente, si ha optado por ocurrir al tribunal, no podrá alegar como agravio la violación de los artículos 8o. y 16.".

A su vez, en la propia Ley de Justicia Fiscal, en el capítulo segundo dedicado a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, se estableció el artículo 16, cuyo texto era el siguiente: "Artículo 16. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días.".

Por su parte, en el primer Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, lo relativo a la negativa ficta quedó comprendido en el artículo 162 con la redacción siguiente: "Artículo 162. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días.".

El precepto acabado de transcribir formaba parte del capítulo II denominado: "De la Competencia", integrante a su vez del título cuarto intitulado: "De la Fase Contenciosa del Procedimiento Tributario.".

En cuanto al Código Fiscal de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación del diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, en vigor a partir del primero de abril del mismo año, se advierte que la negativa ficta se trasladó al artículo 92 con el texto siguiente: "Artículo 92. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de las autoridades fiscales se considerara como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda.".

Dicho precepto quedó incluido en el capítulo II llamado "De los Derechos y Obligaciones de los Sujetos", comprendido en el título tercero relativo al "Procedimiento Administrativo".

De la exposición de motivos correspondiente, se observa que la nueva estructura del Código Fiscal obedeció a lo siguiente: "Desde el punto de vista técnico y por lo que se refiere al método seguido en la presentación de las normas comprendidas en el proyecto de nuevo código, se ha procurado mejorar la estructura del ordenamiento en vigor y hacer los agrupamientos más adecuados incluyendo en el título I las disposiciones generales; en el título II las normas sustantivas, inclusive las sanciones administrativas y los delitos; en el título III el procedimiento administrativo y en el título IV el procedimiento contencioso ante el Tribunal Fiscal de la Federación.".

Por otra parte, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se ha ido extendiendo de la materia fiscal a la administrativa.

Efectivamente, conforme al artículo 1o. de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, dicho tribunal es de carácter administrativo, el cual está dotado de plena autonomía por disposición expresa de la ley. Es importante remarcar, que se trata de un tribunal típicamente administrativo, ya que sus funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues pretender limitar o encasillar la función jurisdiccional de tan relevante cuerpo colegiado exclusivamente a la materia fiscal, sería tanto como alterar su propia naturaleza jurídica y desconocer por completo el objeto de sus facultades de jurisdicción.

Esto que se acaba de decir, obedece a que el artículo 11 de la referida ley orgánica constituye el precepto que configura el marco de competencias del Tribunal Fiscal de la Federación, siendo que en dicha norma se incorpora un catálogo de hipótesis que representan los casos en que se surte la competencia del referido tribunal, con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que las resoluciones administrativas susceptibles de combatirse en el juicio de nulidad, son de naturaleza diversa y no sólo de carácter fiscal, lo que corrobora la tesis de que se trata de un tribunal administrativo, en su más amplia connotación; y no meramente de carácter fiscal.

Luego entonces, es patente que si las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación tienen atribuciones para conocer de resoluciones administrativas emitidas por autoridades que no sean de naturaleza formal fiscal, es inconcuso que también pueden conocer de las negativas fictas que correspondan a dichas autoridades, pues quien puede lo más puede lo menos, esto con base en una interpretación armónica y no estricta del numeral 37 del multirreferido Código Fiscal, motivo por el cual debe concluirse que con el criterio sustentado en la jurisprudencia que no se comparte de hecho y de derecho, se le cierra a los gobernados la posibilidad de impugnar en el juicio de anulación las negativas fictas generadas por autoridades administrativas no fiscales en lo formal, pero cuyas atribuciones guardan relación con la materia fiscal, lo que se traduce en una manifiesta denegación de justicia y, por ende, en una violación a la garantía individual que tutela el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución General de la República.

Este criterio adquiere mayor grado de consistencia, con la circunstancia de que la fracción VI del artículo 11 de la invocada ley orgánica, establece que el Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles, sean éstas con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), situación que pone de manifiesto en forma evidente, que la voluntad legislativa en ese caso, es que el referido tribunal resuelva, sin limitación alguna, todo tipo de controversias que se susciten en torno a las pensiones que apruebe la nombrada institución de seguridad social, incluidas por supuesto las que atañen a las negativas fictas. No considerarlo así, equivale a coartar el derecho que tienen los pensionados por el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado de reclamar, vía juicio de nulidad, el silencio de dicha institución ante sus demandas y reclamos y que guarden relación directa con las pensiones que se hubieren otorgado. Finalmente, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación dispone que cuando una ley otorgue competencia al Tribunal Fiscal de la Federación sin señalar el procedimiento o los alcances de la sentencia, se estará a lo que dispongan el Código Fiscal de la Federación y la propia ley. Por tanto, como la figura jurídica de la negativa ficta tiene por objeto el hacer posible el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa y concretamente al juicio de nulidad ante ese tribunal, es que se concluye que es el medio de defensa idóneo.

Respecto de la segunda consideración de la jurisprudencia cuestionada, consistente en que el ISSSTE no es una autoridad de carácter fiscal, no debe olvidarse que es común en nuestro orden jurídico que órganos del Estado realicen funciones que materialmente no corresponden a la separación formal que los divide como pertenecientes a cada uno de los tres Poderes clásicos instituidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que son el Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo.

Debido a lo anterior, los órganos del Poder Ejecutivo que integran la administración pública pueden, en primera instancia, aparecer formalmente divididos en los que son fiscales y los que no lo son, pero ello no impide, desde un punto de vista material, que un órgano administrativo participe de la naturaleza fiscal.

Este razonamiento encuentra fundamento en las propias disposiciones del Código Fiscal de la Federación.

Efectivamente, el Código Fiscal federal, en su artículo primero, establece la obligación a cargo de las personas físicas y morales de contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. En el artículo segundo dispone que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos. En este mismo precepto se define a las aportaciones de seguridad social, como las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. En el artículo cuarto se define a los créditos fiscales, entre otros, como aquellos a los que las leyes les den ese carácter.

Ahora bien, partiendo de la premisa de que el ISSSTE tiene como objeto la administración de seguros, prestaciones y servicios que comprenden la seguridad social, utilizando para ello la recaudación de aportaciones de esta índole, en términos de los artículos 2o., 3o., 4o., 16 y 21 de su ley, ello permite concluir que participa de la naturaleza fiscal de esta última, motivo por el cual no existe razón jurídica alguna que impida someter sus resoluciones al control de legalidad, tanto en su actuación expresa como ficta.

En relación con la tercera consideración de la jurisprudencia que este órgano colegiado no comparte, en la que se alude a que la Ley del ISSSTE no prevé la figura de la negativa ficta, se estima que ello no constituye obstáculo alguno para concluir en los términos anteriores.

Lo normal en la actuación de las autoridades es que sus resoluciones sean expresas, para que de esa manera el interesado conozca las razones que las sustentan y esté en aptitud de formular las defensas que a sus intereses convenga en relación con el fundamento y la motivación de la resolución respectiva, elementos que no se dan tratándose de una resolución ficta, que justamente se distingue por su silencio y porque no existe en la realidad.

Por ello, precisamente porque la Ley del ISSSTE no establece un procedimiento en el que la interesada tenga la oportunidad de hacer valer sus defensas cuando conozca los fundamentos de la resolución ficta, lo que la dejaría en un auténtico estado de indefensión, es que debe acudirse ante el Tribunal Fiscal de la Federación, en los términos del artículo 194 del Código Fiscal de la Federación.

En apoyo de este razonamiento, se invoca por analogía la tesis publicada con el número 90 en la página 203 y siguiente de la Tercera Parte del Informe rendido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al terminar el año de mil novecientos setenta y seis, localizable en el disco óptico IUS 6 con el rubro y texto que a continuación se transcribe: "SEGURO SOCIAL, NEGATIVA FICTA DEL. NO EXISTE OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL RECURSO DE INCONFORMIDAD ANTES DE PROMOVER JUICIO DE NULIDAD.- Para que tenga aplicación el artículo 274 de la Ley del Seguro Social, se requiere que el interesado conozca el texto de la resolución materia del recurso que establece, a fin de que esté en aptitud de formular las defensas que a sus intereses convenga en relación con el fundamento y la motivación de la resolución respectiva, elementos que no se dan tratándose de una resolución ficta, que justamente significa que no existe en la realidad, además de que la ley de la materia no establece un procedimiento en el que el interesado tenga la oportunidad de hacer valer sus defensas cuando conozca los fundamentos de la resolución ficta, como acontece en el procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Federación en los términos del artículo 194 del código tributario. Por otra parte, si todos los recursos que la ley otorga constituyen medios de defensa del particular, con la consecuencia jurídica de tener por consentida la resolución de que se trate, si no se hace uso de los mismos, deben estar expresamente señalados en la ley de la materia, de tal manera que no se preste a confusión ni tenga que forzarse la interpretación de la ley para hacer caber en ella recurso no establecido nítidamente. En consecuencia, la interpretación del citado artículo 274 debe ser en el sentido de que una resolución negativa ficta imputable al Instituto Mexicano del Seguro Social, no queda comprendida entre los que son materia del recurso de inconformidad que establece el propio precepto y, por ende, puede impugnarse directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación.".

Por último, cabe subrayar que le asiste razón a la quejosa al aseverar que no es exacto que en el caso concreto se surta la causal de improcedencia que invoca la juzgadora fiscal para sobreseer en el juicio. Se dice esto, porque en ese contexto se cita como fundamento de la improcedencia el artículo 202, fracción XI, del tantas veces nombrado Código Fiscal; sin embargo, dicha fracción establece como hipótesis de la no procedencia del juicio de nulidad, cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe el acto reclamado, supuesto que de ningún modo se actualiza en este caso, como se demostrará a continuación.

De la lectura integral de la demanda de nulidad, aparece que la peticionaria de garantías combatió en esa vía extraordinaria una resolución (negativa ficta) que atribuyó al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, relatándose en dicho ocurso que ante esa institución se formuló, el veinte de febrero de mil novecientos noventa y seis, una solicitud a fin de que se cumpla con diversas disposiciones previstas en la ley de la materia y que tiene vinculación con la cuantía de la pensión de que goza en su carácter de jubilado. Que como el tiempo transcurrió sin recibir respuesta alguna por parte de la institución, se configuró la negativa ficta combatida en el juicio de nulidad.

Consta también en el sumario el escrito de solicitud mencionado por la quejosa en su demanda de nulidad, en el cual, en su parte superior derecha, aparece el sello de recibido y que refiere a la aludida institución de seguridad social.

También obra en autos el escrito de contestación de la demanda signado por el subdirector de lo Contencioso, en ausencia del subdirector general Jurídico, de la pluricitada institución, en donde se admite la existencia de la negativa ficta, habida cuenta de que en ese ocurso contestatorio se dio respuesta a la solicitud de la accionante en el juicio de origen.

Estos datos de convicción ponen en evidencia de manera indubitable, que en el caso está debidamente acreditada la existencia de la negativa ficta que es objeto del juicio natural, ya que en ella la demandada admite no haber dado respuesta a la inconforme; en consecuencia, al considerar lo contrario la Sala responsable y al estimar que se actualiza en la especie la causal de improcedencia prevista en el artículo 202, fracción XI, del Código Fiscal de la Federación, vulneró en perjuicio de la quejosa las garantías individuales que tutelan los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, de ahí que se considere jurídicamente incorrecto el sobreseimiento que al respecto se decreta.

En tales condiciones, siendo violatoria de garantías la resolución reclamada, procede conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que solicita, para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente dicho fallo; y hecho que sea, desahogue los trámites procesales pertinentes y, en su oportunidad, dicte el fallo definitivo que legalmente corresponda con plenitud de jurisdicción, resolviendo el asunto conforme a derecho, salvo el caso de que existiese una causal de improcedencia distinta a la que aquí se analiza.

Por lo expuesto y fundado, con apoyo además en los artículos 44, 46, 76, 77, 78 y 190 de la Ley de Amparo, se resuelve:

ÚNICO.- Para los efectos que se precisan en la parte final del considerando sexto de esta ejecutoria, la Justicia de la Unión ampara y protege a Deysy Agustina Castilla Montalvo, respecto del acto que reclamó de la Sala Regional Peninsular del Tribunal Fiscal de la Federación, mismo que se hizo consistir en la resolución de diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y siete, emitida por dicha Sala, en los autos del juicio de nulidad número 1002/96.

Notifíquese como corresponda; anótese; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, por unanimidad de votos de los Magistrados Fernando Amorós Izaguirre, Pablo V. Monroy Gómez y Raquel Aldama Vega, siendo ponente la última de los nombrados.