AMPARO DIRECTO 457/2009. **********.

"De igual forma conocerán de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los términos que establece la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato.

"En segunda instancia, conocerán de las resoluciones que pongan fin al proceso administrativo municipal. Asimismo, los acuerdos dictados por los Juzgados Administrativos Municipales, que concedan, nieguen o revoquen la suspensión del acto impugnado."

Como se aprecia, uno de los supuestos de competencia de las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo es cuando se promueva una demanda de nulidad contra actos y resoluciones jurídico-administrativos que las autoridades estatales dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en agravio de los particulares (fracción I).

Es esta fracción la que otorga competencia al tribunal, señalado como responsable, para conocer respecto de la demanda de nulidad promovida contra la resolución del gobernador del Estado emitida con base en la Ley de Aparcería.

Otro de los ordenamientos legales que rigen para la justicia administrativa en la entidad es el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

En el libro tercero denominado "De la justicia administrativa", título primero, "Disposiciones generales", capítulo único, particularmente en el numeral 249, se prevé que los procesos administrativos que se promuevan ante el tribunal o los juzgados se regirán por las disposiciones de los libros primero y tercero de ese código. En el entendido que, de acuerdo con el artículo 5 del mencionado código, cada vez que ese ordenamiento hace referencia a "juzgado" debe entenderse a los Juzgados Administrativos Municipales y por "tribunal" se refiere al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En el libro tercero se contiene, para efecto de "la justicia administrativa", lo que por decisión del legislador se debe entender como acto administrativo. Es así como en el artículo 136 de la ley en comento se dispuso que, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad emanada de una autoridad administrativa del Estado o de sus Municipios en el ejercicio de potestades públicas derivadas de los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica individual y concreta, o bien, de carácter general, con la finalidad de satisfacer intereses generales.

Entonces, para determinar la competencia de las Salas del Tribunal Contencioso Administrativo, tratándose de resoluciones dictadas por las autoridades estatales en agravio de un particular (a que alude el artículo 20, fracción I, de la ley orgánica de ese tribunal), éstas deben consistir en actos administrativos, de acuerdo con la definición legal que se citó con antelación.

En el caso, el acto respecto del cual se intentó su nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene como sustento una función jurisdiccional.

Sobre el tópico, el Pleno del Máximo Tribunal de Justicia declaró que las autoridades administrativas, como lo es la autoridad municipal que tenga "jurisdicción" en el predio materia del contrato de aparcería, cuando actúa con base en el artículo 48 de la Ley de Aparcería del Estado de Nuevo León, el cual le otorga la facultad para resolver las controversias suscitadas con motivo de la aplicación de esa ley y, además, faculta al gobernador del Estado para que resuelva un recurso en caso de inconformidad, ejerce funciones jurisdiccionales.

Lo anterior, según se advierte de la tesis visible en la página 18 del Volumen 51, Primera Parte, materia constitucional, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, del siguiente texto:

"DIVISIÓN DE PODERES. LA FUNCIÓN JUDICIAL ATRIBUIDA A AUTORIDADES EJECUTIVAS NO VIOLA EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (ARTÍCULO 48 DE LA LEY DE APARCERÍA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). No se transgrede el artículo 49 de la Constitución Federal con la expedición y aplicación del artículo 48 de la Ley de Aparcería del Estado de Nuevo León, en tanto previene competencia para resolver las controversias suscitadas con motivo de la aplicación de la misma ley a la autoridad municipal que tenga jurisdicción sobre el predio objeto del contrato y que la autoriza para que se allegue elementos de prueba para normar su criterio y dictar resolución, y que también previene un recurso ante el gobernador del Estado en caso de inconformidad. En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no estatuye un sistema rígido de división de poderes, de tal manera que el judicial sólo pudiese realizar actos materialmente jurisdiccionales, el Ejecutivo sólo actos administrativos y el Legislativo exclusivamente actos de creación de normas jurídicas generales. En la misma Constitución Federal se advierte que cada uno de los poderes está facultado para desarrollar funciones distintas a las que les corresponderían en un sistema rígido de división de poderes; así, el Legislativo desempeña funciones administrativas, como por ejemplo conceder licencia al presidente de la República (artículo 73, fracción XXVI, 85 y 88) y funciones jurisdiccionales, cuando se erige en gran jurado para conocer de delitos oficiales cometidos por funcionarios de la Federación (artículo 111 de la Constitución Federal). El Poder Judicial está facultado para realizar actos materialmente legislativos, como por ejemplo, cuando se le otorga a la Suprema Corte de Justicia, en Pleno, la facultad de expedir los reglamentos interiores de la misma Corte, de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito; también le corresponden atribuciones materialmente administrativas, como nombrar Magistrados y Jueces de Distrito. Los órganos del Poder Ejecutivo tienen atribuciones legislativas, como la de expedir reglamentos (artículo 89, fracción I constitucional). Prohíbe, pues, la Constitución, la unificación de dos o más poderes en uno, mas no que en un poder, por ejemplo, el Legislativo, desempeñe alguna función ejecutiva o jurisdiccional. La idea básica en el artículo 49 constitucional, es evitar la posibilidad de una dictadura constitucional que se daría en aquel caso en que en un poder reuniera dos o más, pero no cuando la misma Constitución previene una flexibilidad en la división de poderes y relaciones entre los mismos, lo que se traduce en la autorización de que un poder realice funciones que en una estricta división de poderes y funciones, no podría desempeñar."

El artículo 48 de la Ley de Aparcería del Estado de Nuevo León contiene, esencialmente, las mismas disposiciones que se encuentran en los artículos 29 y 42 de la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera del Estado de Guanajuato, los cuales disponen:

"Artículo 29. Los presidentes municipales del lugar de ubicación de los terrenos dados o que se soliciten en aparcería agrícola, son competentes para conocer y resolver todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley."

"Artículo 42. En contra de las resoluciones que dicten los presidentes municipales en los juicios de aparcería, procederá el recurso de revisión ante el gobernador del Estado."

De lo que se obtiene que, en principio, los actos llevados a cabo tanto por el presidente municipal como por el gobernador del Estado de Guanajuato, con base en los mencionados artículos de la Ley de Aparcería Agrícola, obedecen a una función jurisdiccional; sin embargo, tales actos no pierden la característica de administrativos y, por ende, encuadran en la definición que se contiene en el artículo 136 del citado Código de Procedimiento y Justicia Administrativa.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 18/97, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo del Décimo Noveno Circuito, definió sobre las notas distintivas que debe tener un tribunal administrativo, para efecto de la procedencia del amparo directo; éstas son:

a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares.

Lo anterior es apreciable en la jurisprudencia consultable en la página 20 del Tomo VII, abril de 1998, materias administrativa y constitucional, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual es del siguiente contenido:

"TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares."

En la citada contradicción de tesis se analizó si la Junta de Honor y Justicia del Estado de Tamaulipas constituía o no un "tribunal".

Del análisis que realizó el Pleno del Máximo Tribunal de justicia de los artículos 74, 75, 80, 81, 87, 94, 95 y 96 del reglamento elaborado por el Ejecutivo Estatal sobre las relaciones laborales entre el Gobierno del Estado y sus trabajadores de seguridad pública del Estado de Tamaulipas, se advirtió que la Junta de Honor y Justicia de esa entidad reviste las características de autoridad para efectos del amparo, dado que sus resoluciones gozan de unilateralidad, imperatividad y coercitividad, pero que no tiene el carácter de "tribunal" para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien su creación deriva de un reglamento expedido por el Ejecutivo del Estado, aprobado por el Congreso Local y que su función es la de dirimir conflictos entre el Gobierno del Estado o sus funcionarios y los elementos de los cuerpos de Seguridad Pública, también lo es que su integración no está perfectamente definida porque ese reglamento confiere arbitrio a los tres integrantes por parte del gobierno para designar a sus sustitutos.

Sostuvo que tampoco se encuentra garantizado el atributo de autonomía e independencia, ya que dichos integrantes de la junta son servidores que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia con el mismo.

Lo decidido en la citada contradicción de tesis sirvió de base para que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, a su vez, resolviera la contradicción de tesis 26/2003-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero, Segundo y Tercero, todos del Octavo Circuito, en la cual se analizó si el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, constituía un tribunal.

Se ponderó en el sentido de que, según las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, reviste la característica de autoridad para efectos del amparo, pero no tiene el carácter de "tribunal administrativo" para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien su función es la de dirimir conflictos entre el Municipio o sus funcionarios y los particulares, aun cuando su creación deriva del Código Municipal, su estructura y organización no están previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución Local y el Código Municipal aludido; se dijo por la Segunda Sala que en su integración y funcionamiento no es autónomo y que tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró.

Se concluyó que los Juzgados Colegiados o Unitarios que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, tienen el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observan en los conflictos que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se reconocen como procedimientos seguidos en forma de juicio a que se refiere el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo.

De la citada contradicción de tesis derivó la jurisprudencia que se encuentra en la página 258 del Tomo XVII, mayo de 2003, materia: administrativa, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro siguiente:

"TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS (COLEGIADAS O UNITARIAS) SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO."

Pues bien, como se aprecia, en ambas contradicciones de tesis se realizó un análisis relativo a dos autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales (entendidas por la Segunda Sala, como órganos con funciones jurisdiccionales en sede administrativa), las cuales, incluso, su creación tuvo como finalidad la de dirimir conflictos, esto es, su función primordial era la decisión de controversias y la normatividad aplicable les otorgaba el carácter de tribunales. Pero aun con tales caracteres, no fue suficiente para considerarlas como "tribunales administrativos", por las razones ya observadas. Por lo cual, sus procedimientos no fueron reconocidos como auténticos juicios, sino como procedimientos seguidos en forma de juicio.

Por mayoría de razón, en la especie, tanto el presidente municipal como el gobernador del Estado, no constituyen tribunales administrativos, ni siquiera por definición legal, como sí sucedía en los asuntos resueltos en las contradicciones de tesis, sino que, como se ha visto, en los casos en que dirimen un conflicto derivado de un contrato de aparcería actúan con esa facultad especial, es decir, se constituyen como si fueran tribunales pero no llegan a serlo; por ende, los procedimientos que se siguen ante el presidente municipal y el titular del Ejecutivo Estatal, no son auténticos juicios, sino que se reducen a procedimientos que desahogan en forma de juicio.

Esto lleva a concluir que todos los actos que integran el procedimiento seguido en forma de juicio, denominado "de aparcería", incluida la resolución del presidente municipal y la emitida para resolver el recurso por parte del gobernador, no son judiciales, sino administrativos, los cuales, si bien su finalidad es la de resolver un conflicto entre particulares, no quiere decir que las mencionadas autoridades administrativas pierdan ese carácter, para considerarlas verdaderos tribunales administrativos.

Entonces, la resolución del gobernador dictada con fundamento en el artículo 42 de la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera del Estado de Guanajuato, al encontrarse fuera del ámbito de los actos judiciales propiamente dichos, contiene las características necesarias para considerarla como acto administrativo; en consecuencia, es evidente que su actuar encuadra en la hipótesis prevista en el numeral 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Así es, porque esta resolución es unilateral, ya que para su emisión, si bien decide lo que cada parte haya expuesto, al final prevalece únicamente la decisión de la autoridad; emana de una autoridad administrativa del Estado, como lo es el gobernador; es en ejercicio de una potestad pública derivada de un ordenamiento jurídico, porque se fundamenta en la facultad de decidir un recurso contra la resolución del presidente municipal, en términos del artículo 42 de la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera del Estado de Guanajuato; su objeto es crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica individual, lo cual se logra con la resolución de la controversia entre los particulares contendientes, quienes se ven afectados con ese acto de autoridad.

Lo anterior se corrobora con parte de las consideraciones contenidas en la contradicción de tesis resuelta por la Segunda Sala, en la cual se reconoció a los actos del Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, como unilaterales, y que por medio de éstos se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, si bien ello obedeció para considerarlo como acto de autoridad para efectos del amparo, esa ponderación de la Segunda Sala ilustra al respecto, tal como se advierte de la siguiente transcripción:

"Del análisis de los preceptos legales transcritos, resulta claro que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado y los Juzgados Unitarios), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo (órgano con funciones jurisdiccionales en sede administrativa), porque sus decisiones gozan de unilateralidad, por las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado; sin embargo, conforme a los lineamientos establecidos en la ejecutoria que aquí se ha seguido, no debe considerarse como tribunal administrativo para efectos del amparo directo."

Consecuentemente, es claro que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para decidir sobre la demanda de nulidad promovida contra la resolución del gobernador del Estado emitida para resolver el recurso a que se refiere el artículo 42 de la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera del Estado de Guanajuato, puesto que esa competencia deriva de lo dispuesto en el artículo 20, fracción I, de la ley orgánica del mencionado tribunal, en tanto que ese numeral dispone que sus Salas conocen de la demanda de nulidad que se promueva contra actos y resoluciones jurídico-administrativos que las autoridades estatales dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en agravio de los particulares.

Además de lo anterior, por disposición legal, sólo aquella persona con un interés jurídico en que base su pretensión podrá formar parte del proceso contencioso administrativo; en el caso de la parte actora, el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa del Estado dispone en su artículo 251, fracción I, inciso a), que los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa tendrán el carácter de actor.

Como se puede observar, del precepto citado deriva que ese interés jurídico necesario para quien intente promover juicio contencioso administrativo tiene lugar si los particulares se ven afectados ya sea por un acto, o bien, por una resolución administrativa, sin que el legislador haya realizado distinción en cuanto al concepto que de "resolución administrativa" deba entenderse desde el punto de vista formal o material; por ello, se corrobora lo expuesto en líneas precedentes, en el sentido de que la resolución dictada por el gobernador del Estado para resolver el recurso con base en la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera de Guanajuato, constituye un acto administrativo contra el cual procede el juicio anulatorio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

No es obstáculo para la anterior conclusión, lo manifestado por la autoridad responsable en el sentido de que con la creación de las leyes que rigen al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no se le otorgó competencia por el legislador, a pesar de que éste lo pudo hacer, si se considera que la Ley de Aparcería es anterior a los ordenamientos legales que rigen el sistema de justicia administrativa en el Estado de Guanajuato.

Esta apreciación es incorrecta, porque no existe motivo que justifique que en la ley orgánica del citado órgano jurisdiccional expresamente se disponga que contra lo resuelto en el recurso contemplado en el artículo 42 de la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera del Estado de Guanajuato procede el juicio anulatorio ante el Tribunal de lo Contencioso; lo anterior, puesto que en la fracción I del artículo 20 de la ley orgánica citada, el legislador decidió que las resoluciones de las autoridades estatales que perjudiquen a los particulares pueden impugnarse ante el indicado tribunal, con lo cual es evidente que su intención fue incluir, sin exclusión, todas aquellas resoluciones emitidas por autoridades de nivel estatal que se consideren como actos administrativos, entre las que se incluye la que se intentó su nulidad por parte de los quejosos.

Tampoco es necesario que la Ley de Aparcería Agrícola y Ganadera se hubiere reformado o, en su caso, adicionado, para efecto de señalar expresamente la competencia que se alude, puesto que esa facultad para resolver, en el caso de las Salas, deriva directamente del artículo 20 de su ley orgánica, y si en éste se contempla que determinado acto administrativo es competencia de las Salas, como acontece en la especie, no tendría porqué reiterarse en la ley especial tal disposición.

Por ello, si el acto administrativo respecto del que se intenta su impugnación, es regulado por ordenamientos legales anteriores a la creación del mencionado órgano jurisdiccional y éstos no se reforman para incluir la procedencia del juicio anulatorio estatal, debe entenderse que, al ser creado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se incluye dentro de su competencia ese acto regido por una ley anterior, siempre que se ubique en alguno de los supuestos contenidos en el artículo 20 de la ley orgánica mencionada y el acto impugnado encuadre en la hipótesis prevista en el numeral 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa.

En virtud de lo fundado de los conceptos de violación, lo procedente es conceder el amparo solicitado, a fin de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución reclamada y, en su lugar, emita, otra, en la cual estime fundados los agravios y ordene a la Cuarta Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado que se avoque al conocimiento de la demanda de origen.