AMPARO DIRECTO 199/2004. BANCA SERFÍN, S.A., INSTITUCIÓN DE BANCA MÚLTIPLE, GRUPO FINANCIERO SANTANDER SERFÍN.

SÉPTIMO. Este tribunal advierte que la impetrante de garantías en el primer concepto de violación que contiene el libelo de amparo, impugna la inconstitucionalidad del refrendo a la promulgación del decreto 177, por medio del cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, por estimarlo violatorio de las garantías de legalidad, certeza y seguridad jurídicas, así como del principio de legalidad tributaria, previstas en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, constitucionales.

En ese sentido, la quejosa refiere que de conformidad con los artículos 14 y 16 que se citan, en relación con las tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la fundamentación y motivación de los actos legislativos se da por el hecho de que el órgano que los emite está facultado para ello y se refiera a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas; y al efecto, cita las tesis "PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."

Asimismo, expresa la inconforme que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, eleva a rango constitucional el principio de legalidad tributaria, por lo cual las contribuciones deben estar contenidas en leyes en sentido formal y material, es decir, que sean expedidas por los órganos legislativos y se siga el proceso legislativo correspondiente, por el Congreso de la Unión, si es federal, o por el Congreso del Estado, si es estatal, esto último con base en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Dice que en el caso del Estado de Nuevo León, su Constitución establece el procedimiento para la expedición de leyes, pues al respecto el artículo 77, en relación con los diversos 71, 75, 78, 79 y demás relativos, prevén que deberán intervenir con su firma el gobernador, el secretario general de Gobierno y el secretario del despacho que corresponda.

También refiere el quejoso, que las modificaciones a la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, contenidas en el decreto 177 impugnado, resultan violatorias del artículo 77 de la Constitución del Estado, y por consiguiente, de los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, constitucionales, pues de la lectura de las páginas 122 y 135 del Periódico Oficial del Estado publicado en veintiséis de diciembre del año dos mil uno, la promulgación, sanción y orden de publicación de dicho decreto legislativo carece de la firma del secretario general de Gobierno, requisito constitucional previsto en el artículo 77, y en su lugar aparece la firma de la subsecretaria de Asuntos Jurídicos encargada de la atención y despacho de los asuntos de trámite de la Secretaría General de Gobierno, autoridad que no tiene competencia para firmar y refrendar la promulgación, sanción y orden de publicación de un decreto legislativo estatal.

Indica que la autoridad pretendió fundar la intervención de la subsecretaria en lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, según se desprende del acuerdo emitido por el secretario general de Gobierno y publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis de diciembre de dos mil uno, por el que delegó en aquella autoridad la atención y despacho de los asuntos de trámite competencia de esa secretaría, por el periodo comprendido del veintidós al veintiocho de diciembre de dos mil uno.

Lo que a decir del quejoso evidencia que intervino una autoridad carente de competencia legal, lo que infringe el requisito de legalidad tributaria, ya que como se desprende de los artículos 77, 87 y 88 de la Constitución del Estado; 7o., 13 y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, y 8o., 10 y 11 de la Ley del Periódico Oficial del Estado, el secretario general de Gobierno no puede delegar la facultad de firmar o refrendar la promulgación sanción y orden de publicación de una ley, ya que el artículo 77 es claro en cuanto que en la promulgación y publicación de las leyes debe comparecer el secretario general de Gobierno. Asimismo, el diverso numeral 87 señala que el secretario de mérito tendrá las facultades especiales que le otorga la propia Constitución, esto es, firmar o refrendar la promulgación y publicación de leyes, y el 88 prevé que ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, si no va firmada por el secretario general de Gobierno y por el secretario del despacho o por quienes deban sustituirles legalmente; que la promulgación y orden de publicación de una ley no tiene la característica de ser una orden del gobernador como tal, al formar parte del proceso legislativo.

Aduce además el quejoso, que tampoco resulta aplicable el artículo 7o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, ya que ese precepto se refiere a reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el gobernador del Estado, situación ajena a la promulgación y orden de publicación de una ley expedida por el Congreso del Estado, aunado a que en términos del referido artículo 13, la delegación de facultades efectuada por los titulares de las dependencias del Ejecutivo en favor de sus subalternos no puede ser efectuada en relación con las facultades que la Constitución disponga que deben ser ejercidas directamente por ellos, por lo que la facultad de firmar o refrendar la promulgación y orden de publicación de leyes es aquella que la Constitución del Estado señala expresamente que debe ser ejercida por el secretario general de Gobierno y, por ende, no puede ser delegada a sus subalternos e incluso afirma, que el artículo 11, en relación con el 10, fracción I, del ordenamiento en cita, la publicación debe ser ordenada por el gobernador, no por el secretario general de Gobierno.

Señala la quejosa, que al ser la firma o refrendo a la promulgación, sanción y publicación de una ley, una facultad que la Constitución y las leyes confieren directamente al secretario general de Gobierno, no es jurídicamente válido que utilice un acuerdo delegatorio la subsecretaria de Asuntos Jurídicos para ejercer esas facultades, máxime que el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado expresamente señala que no es factible delegarlas, aunado a que el artículo 135 de la Constitución del Estado señala que no se podrá recaudar ninguna cantidad por concepto de impuestos o contribuciones que no estén basadas en una ley emanada del Congreso y sancionada por el Ejecutivo.

Finalmente precisa la inconforme, que resulta inconstitucional el decreto legislativo reclamado, al no haberse sancionado adecuadamente, por lo que las disposiciones legales modificadas mediante ese decreto igualmente son inconstitucionales, y para apoyar sus consideraciones cita las tesis: "INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU EJERCICIO ES IMPUGNABLE MEDIANTE EL JUICIO DE AMPARO, POR FORMAR PARTE DEL PROCESO LEGISLATIVO.", "PROMULGACIÓN Y REFRENDO. REVISIÓN. CONSTITUCIÓN DE BAJA CALIFORNIA", "LEYES AMPARO CONTRA LA EXPEDICIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS.", "HOSPEDAJE. EL DECRETO 1105 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR QUE CREA EL IMPUESTO RELATIVO ES INCONSTITUCIONAL POR FALTA DE REFRENDO DEL SECRETARIO DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN DE DICHO ESTADO." "REFRENDO, AMPARO CONTRA LEYES EXCLUSIVAMENTE POR FALTA DE LA OMISIÓN DE SEÑALAR AL CONGRESO DE LA UNIÓN COMO RESPONSABLE EN ESTE CASO NO DA LUGAR AL SOBRESEIMIENTO" y "REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS."

En principio, es pertinente destacar que en el caso particular se trata de un juicio de amparo uniinstancial, en el cual el acto reclamado lo constituye la sentencia definitiva dictada por el Magistrado de la Sala Superior y presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, por lo cual el reclamo de inconstitucionalidad, de acuerdo con el artículo 166, fracción IV, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, únicamente forma parte del capítulo de conceptos de violación.

De acuerdo con lo anterior, se atiende que el quejoso alude a la inconstitucionalidad del decreto 177, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil uno en el Periódico Oficial del Estado; por contener vicios en cuanto al proceso legislativo, el que le fue aplicado en la sentencia controvertida y en el acto impugnado en el sumario de origen, según se aprecia.

El ad quem en su sentencia determinó que era infundado el reclamo de la demandante en el sentido de que era inaplicable al caso el artículo 28 Bis de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, en que se fundamenta la causación del impuesto sobre adquisición de inmuebles, debido a que aquél se refiere a la adquisición del suelo con las construcciones adheridas a él, mas no a la adquisición de terrenos con construcción como en el caso.

Concluyó que era infundado el anterior agravio, al considerar que el argumento toral de la accionante ahora quejosa, consistía en sostener la diferencia conceptual de "suelo" y "terreno", para aducir la inaplicabilidad del dispositivo legal citado en líneas anteriores, en atención a una interpretación estricta del citado ordinal, cuestión que, dijo el ad quem, en ninguna forma trasciende al caso concreto, al ser una razón insuficiente para determinar la inaplicabilidad del normativo en comento, el argumento de la actora en el sentido de que adquirió un terreno y no un suelo, para que con ello se declare la nulidad del acto impugnado.

Además, el examen del expediente natural refleja que aparece agregada a los autos, a fojas de la ciento cuarenta y tres a la ciento cincuenta y seis, copia certificada de la escritura pública número setenta y nueve mil ochocientos tres, de fecha ocho de julio de dos mil tres, por el notario público número ciento veintinueve, con residencia en San Pedro Garza García, Nuevo León, en la cual consta que la accionante en aquél, ahora quejosa, adquirió un bien inmueble, lo que originó que en el instrumento detallado, se indicara: "Certificaciones. I. Impuesto sobre adquisición de inmuebles. En relación con el impuesto sobre adquisición de inmuebles, la presente operación si lo causa, conforme al artículo 28 veintiocho bis 1, y artículo 28 veintiocho bis 4, inciso d), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, para el año dos mil tres. Valor de operación: $13´159,333.33. Valor real catastral: $5´587,612.00. Valor mayor: $13´159,333.33. 2% dos por ciento de impuesto a pagar de: $263,186.67."

En la propia escritura se indica que con fecha veinte de agosto de dos mil tres, se realizó el pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles, por la cantidad de $263,186.67 (doscientos sesenta y tres mil ciento ochenta y seis pesos 67/100, moneda nacional), en la Tesorería Municipal de Montemorelos, Nuevo León, con recibo oficial número A116066, que aparece en copia certificada a foja dieciséis del sumario de origen.

De lo anterior se advierte que el artículo 28 Bis de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, le fue aplicado a la quejosa en la sentencia controvertida, lo que motiva que haya elaborado los conceptos de violación para controvertir su inconstitucionalidad, por considerar que el decreto 177, publicado en el Periódico Oficial del Estado, en que se realizó la reforma al segundo párrafo del citado ordinal, el que en el ejercicio de dos mil tres, a la letra dice:

"Artículo 28 Bis. Están obligados al pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles, las personas físicas o morales que adquieran inmuebles que consistan en el suelo y las construcciones adheridas a él, ubicados en el territorio del Estado, así como los derechos relacionados con los mismos, a que este impuesto se refiere. Salvo lo dispuesto en el artículo siguiente, el impuesto se calculará aplicando la tasa del 2% al valor gravable del inmueble.

"Para los efectos de esta ley, se considera base del impuesto el valor gravable del inmueble, que será el que resulte mayor entre el de operación y el valor catastral."

De acuerdo a lo anterior, en el particular es procedente el estudio de los citados conceptos de violación, aun cuando en ellos se reclama una violación al proceso legislativo del artículo 28 Bis de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, que se reformó en su segundo párrafo, a través del decreto 177, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis de diciembre de dos mil uno, porque el acto reclamado en este amparo directo es la sentencia de quince de junio de dos mil cuatro, dictada por la autoridad responsable.

Luego, la declaración que se emita obliga únicamente a la autoridad jurisdiccional que lo pronunció, de ahí que no sea obstáculo para el examen de tales argumentos, el hecho de que no hayan sido llamadas a juicio las autoridades que participaron en la realización del proceso legislativo.

Por tanto, es procedente el estudio del citado concepto de violación, aun cuando en él se plantean cuestiones relacionadas con el proceso legislativo del decreto 177, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el veintiséis de diciembre de dos mil uno, del que esencialmente se reclama que fue firmado por la subsecretaria de Asuntos Jurídicos encargada de la atención y despacho de los asuntos de trámite de la Secretaría General de Gobierno, lo cual indicó la quejosa, resultó violatorio de los artículos 77 de la Constitución del Estado; 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, al carecer aquel decreto de la firma del secretario general de Gobierno, requisito constitucional previsto en el citado artículo 77.

Además de agregar que la autoridad pretendió fundar la intervención de la mencionada subsecretaria, en lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, según el acuerdo emitido por el secretario general de Gobierno, publicado en el Periódico Oficial del Estado, por el que esa autoridad delegó a la subsecretaria de Asuntos Jurídicos la atención y despacho de los asuntos de trámite competencia de esa secretaría por el periodo del veintidós al veintiocho de diciembre de dos mil uno.

De acuerdo a lo anterior, corresponde atender que es criterio de este Tribunal Colegiado, que es facultad indelegable del secretario General de Gobierno del Estado de Nuevo León, el refrendo de los decretos legislativos, el que se encuentra plasmado en la tesis IV.2o.A.59 A, publicada en la página 1124, Tomo XIX, febrero de 2004, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

" De la interpretación sistemática de los artículos 77 y 88 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en relación con los artículos 13 y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, vigentes en el año dos mil dos, se desprende que el secretario general de Gobierno tiene la facultad de delegar en sus subalternos cualesquiera de sus atribuciones, salvo aquellas que la Constitución Local dispone que deben ser ejercidas por él directamente. Ahora bien, tratándose de la potestad de suscribir la publicación en el Periódico Oficial del Estado de las leyes y decretos que expida el Poder Legislativo y de los decretos del Ejecutivo del Estado, según lo disponen los preceptos constitucionales citados, debe ser ejercida exclusivamente por el titular de la Secretaría de Gobierno, o bien, por quien pueda sustituirlo legalmente en su ausencia, lo que excluye la posibilidad de que dicha atribución pueda ser delegada. Por lo anterior, si el refrendo del decreto legislativo estatal no se suscribe por el secretario general de Gobierno o por quien puede legalmente sustituirlo en su ausencia, sino por la subsecretaria de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Nuevo León, con apoyo en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, que establece la delegación de facultades, es inconcuso que el refrendo fue emitido por autoridad incompetente y, por ende, está viciada la fundamentación y la motivación que debe satisfacer el proceso de promulgación de la ley así publicada."

En atención a lo expuesto, es necesario atender que como lo indica la quejosa, el decreto 177, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el veintiséis de diciembre de dos mil uno, que en su artículo único determinó la reforma al artículo 28 Bis, segundo párrafo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, fue refrendado por la subsecretaria de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno, no en sustitución del secretario general de Gobierno, sino más bien en delegación de facultades otorgadas por éste.

Este órgano de control constitucional afirma lo anterior, por tratarse de un hecho notorio conocido para este Tribunal Colegiado, que en el amparo en revisión 231/2003-I, resuelto el veinticuatro de octubre de dos mil tres, se determinó la inconstitucionalidad del decreto 177 en cita.

De acuerdo a lo establecido por el artículo 2o. de la Ley de Amparo, será aplicable a falta de disposición expresa, el Código Federal de Procedimientos Civiles, en tal condición, resulta pertinente aplicar en la especie el diverso ordinal 88 del código civil adjetivo federal, que establece que los hechos notorios puede ser invocados por el tribunal, aun cuando no hayan sido alegados por las partes, por ende, aun cuando la quejosa señaló que era indebida la autorización que el secretario de Gobierno, en acuerdo otorgó a la subsecretaria correspondiente, no otorgó más datos de estudio al respecto, es procedente atender que en acuerdo de fecha diecinueve de diciembre de dos mil uno, dirigido por el secretario general de Gobierno del Estado a la licenciada María Emilda Ortiz Caballero, subsecretaria de Asuntos Jurídicos, contenido en el oficio número BSG/361/2001, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha veintiséis de ese mes y año, aquél le encargó el despacho y sustitución del titular, en ausencia de éste, en todos los asuntos de la Secretaría General de Gobierno, al tratarse de un hecho conocido por este órgano jurisdiccional, por haber sido materia de estudio en diversos juicios resueltos en este Tribunal Colegiado.

Tiene aplicación por analogía la tesis P. IX/2004, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 259, Tomo XIX, abril de 2004, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"HECHOS NOTORIOS. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TALES, LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS TANTO DEL PLENO COMO DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. De conformidad con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, según lo dispuesto por el artículo 2o. de este ordenamiento, resulta válida la invocación de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que como los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación integran tanto el Pleno como las Salas de este Alto Tribunal, al resolver los juicios que a cada órgano corresponda, pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias de aquéllos, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al sumario, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ser ejercida para resolver la contienda judicial."

De acuerdo al anterior criterio es factible invocar como hechos notorios, las ejecutorias dictadas por este propio órgano jurisdiccional, de ahí lo procedente de atender cuestiones que fueron materia de estudio en la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 231/2003-I, resuelta en sesión plenaria de veinticuatro de octubre de dos mil tres.

Así, precisado lo anterior se estima procedente destacar que conforme a lo previsto en el artículo 88 de la Constitución del Estado de Nuevo León, tratándose de una orden del gobernador, relativa a la promulgación de un decreto de ley, en la que se requiere el refrendo del secretario de Gobierno, éste puede ser sustituido por quien legalmente se encuentre facultado para ello en caso de ausencia, en el caso, la subsecretaria de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno, refrendó el decretos 177, no en sustitución del secretario general de Gobierno, sino más bien en delegación de facultades otorgadas por éste.

Los artículos 77 y 88 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, y los numerales 13 y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, establecen:

"Artículo 77. Se publicarán las leyes usando esta fórmula: ... Lo firmarán el gobernador del Estado, el secretario general de Gobierno y el secretario del despacho que corresponda."

"Artículo 88. Ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, si no va firmada por el secretario general de Gobierno y por el secretario del despacho que corresponda, o por quienes deban sustituirlos legalmente. Los firmantes serán responsables de dichas órdenes."