AMPARO DIRECTO 730/2011. 10 DE NOVIEMBRE DE 2011. UNANIMIDAD DE VOTOS, CON VOTO ACLARATORIO DEL MAGISTRADO JOSÉ DE JESÚS LÓPEZ ARIAS. PONENTE: JORGE HUMBERTO BENÍTEZ PIMIENTA. SECRETARIO: MIGUEL MORA PÉREZ.

A fin de dar respuesta a lo anterior, se trae a colación la tesis P. XII/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Tomo XIV, julio de 2001, página 7, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:

"COMPETENCIA EN MATERIA PENAL. CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO ESPECIALIZADO EN ESA MATERIA EL CONOCIMIENTO DE UN RECURSO DE REVISIÓN EN CONTRA DE UNA SENTENCIA QUE DETERMINE QUE EL MINISTERIO PÚBLICO ESTÁ FACULTADO PARA DICTAR MEDIDAS TENDENTES A ASEGURAR LOS BIENES RELACIONADOS CON LA INVESTIGACIÓN DE UN DELITO. Es competente un Tribunal Colegiado en Materia Penal para conocer del recurso de revisión en el que se reclama la resolución dictada por un Juez de Distrito que niegue el amparo al peticionario de garantías, al estimar que el Ministerio Público se encuentra legalmente facultado para dictar medidas tendentes a asegurar los bienes relacionados con la investigación de un ilícito. Ello es así, porque los actos procedimentales emitidos en la etapa de la averiguación previa por el Ministerio Público, consistentes en el aseguramiento, conservación y retención de bienes relacionados con la investigación de un delito tienen naturaleza intrínsecamente penal, pues aunque el titular del Ministerio Público es una autoridad administrativa que tiene a su cargo la tutela jurídica de los intereses del Estado y de la sociedad, cuando actúa en la fase de averiguación previa, que forma parte del procedimiento penal, lo hace en ejercicio del imperio que le otorgan los artículos 20, fracción X, 21 y 102 de la Constitución Federal, por lo que su proceder como titular exclusivo de la acción penal y encargado de aportar al juzgador las pruebas relacionadas con la acreditación de la existencia del delito y la plena responsabilidad del procesado, apoyándose en disposiciones aplicables en materia penal, sólo puede ser calificado como una actividad de contenido penal. Esto es, cuando se trata de actos o abstenciones del Ministerio Público en la averiguación previa, no es suficiente estimar que por tratarse de una autoridad administrativa, los actos que emita revistan también ese carácter, ya que para determinar las características jurídicas del acto, se debe atender a la naturaleza del mismo, de modo que si éste se sujeta a disposiciones de naturaleza penal, debe considerarse que corresponde a esa materia aunque provenga de una autoridad administrativa."

Del criterio transcrito, y para efecto de resolver la presente cuestión, se aprecia que los actos emitidos por el Ministerio Público dentro de la etapa de averiguación previa, relativos al aseguramiento, conservación y retención de bienes relacionados con la investigación de un delito son de naturaleza penal, en tanto esa indagatoria forma parte del procedimiento penal y su actuación se funda en los numerales 20, fracción X, 21 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es decir, su actuar en carácter de titular exclusivo de la acción penal, en su función de aportar pruebas tendentes a acreditar la existencia del delito y la responsabilidad del sujeto, lo apoya en disposiciones de la materia penal y ello es lo que otorga la naturaleza penal a los actos emitidos en esa fase procedimental, con independencia de ser una autoridad formalmente administrativa encargada de tutelar intereses del Estado, en tanto lo relevante es atender a la propia esencia de la actuación en controversia para determinar la materia a la cual debe su gestión.

Aunado a lo expuesto, es conveniente traer a colación lo resuelto en la contradicción de tesis 36/2001-PS, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto dispuso:

"NOVENO. Esta Primera Sala resuelve que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia el criterio que se sostiene en la presente resolución. A efecto de ilustrar la decisión a la cual se habrá de arribar, conviene tener presente como cuestión previa lo siguiente. El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la atribución del Ministerio Público de investigar y perseguir delitos, esta atribución se refiere a dos momentos procedimentales: el preprocesal y el procesal; el preprocesal abarca precisamente la averiguación previa, constituida por la actividad investigadora del Ministerio Público, tendiente a decidir sobre el ejercicio o abstención de la acción penal; el mencionado precepto otorga, por una parte, una atribución al Ministerio Público que puede investigar delitos, de manera que la investigación se inicia a partir del momento en que el Ministerio Público tiene conocimiento de un hecho posiblemente delictivo a través de una denuncia o una querella, y tiene por finalidad optar en sólida base jurídica por el ejercicio o abstención de la acción penal, no necesariamente ejercitar la acción penal. La función investigadora del Ministerio Público tiene su fundamento en el artículo 21 de la Constitución Política, debe atender a lo preceptuado en el artículo 16 de este mismo ordenamiento y tiene por finalidad decidir sobre el ejercicio o abstención de la acción penal. Puede definirse la averiguación previa como la etapa procedimental durante la cual el órgano investigador realiza todas aquellas diligencias necesarias para comprobar, en su caso, el cuerpo del delito y la probable responsabilidad, y optar por el ejercicio o abstención de la acción penal. La averiguación previa se integra con las siguientes fases: recepción, investigación, determinación y consignación. La primera fase de la receptación en el trámite ordinario, en relación con la mayoría de los delitos contenidos en la parte especial del ordenamiento jurídico, son: la denuncia (verbal o escrita) que recibe en sus oficinas el órgano designado para ello por disposición constitucional, el Ministerio Público, o si se quiere ante cualquier servidor público de la procuraduría, situación que obliga legalmente a poner en movimiento al Ministerio Público, esto es, la maquinaria ministerial y su sistema de prosecución al ser receptores de estos hechos, circunstancias o situaciones, que están evidenciando un delito, formalmente procederán a llevar a cabo la diligenciación de todas aquellas actuaciones que están destinadas a cubrir la materialidad del tipo penal, motivo y razón de su proceder de oficio y posteriormente en llevar a cabo otras tantas actuaciones que complementan su función. Esta fase es la que da inicio a la averiguación previa, por ello puede y debe dicha institución utilizar los métodos más apropiados y los conocimientos técnicos legales justos al ilícito que se va acreditar, sin olvidar que de ser un simple receptor de pruebas, debe convertirse en un instrumentador, orientador, técnico legalista y protector del pasivo del delito y un consumado experto en integrar la averiguación previa. Ordinariamente en nuestro sistema penal mexicano, el Ministerio Público es el que conforma, por lo general, la fase de recepción de pruebas para integrar la averiguación previa, hasta el último momento que funge como autoridad que es hasta la consignación. La segunda fase es la de investigación, en la que la función persecutoria cobra real y verdadera relevancia legal, con base constitucional en donde el Ministerio Público se convierte en un auténtico investigador, cuya actividad principal es la de realizar diligencias que tengan como fin encontrar todos aquellos indicios, medios, instrumentos o cualquier otro tipo de elementos que se conviertan en los factores probatorios que le permitan, primeramente, integrar su investigación, su acción, los elementos del tipo y por supuesto la probable responsabilidad del inculpado; en esta etapa su función no es otra cosa más que el hecho de buscar y de abocarse a encontrar todos los elementos necesarios, bastantes y suficientes, para que una vez recibidos pueda dicha institución, mediante un análisis lógico, jurídico, interpretativo, concluir que de la investigación se sustraen los elementos materiales que acreditan el tipo y la probable responsabilidad, esta etapa debe encaminarse a realizar todas las diligencias. De esta manera el Ministerio Público realizará en esta elemental fase, una función realmente investigadora, misma que le compete y que se le faculta en el artículo 21 constitucional, para ello debe practicar las diligencias que sean necesarias, de una parte para la comprobación de los elementos constitutivos del tipo penal contenidas en la definición y descripción legal, y por supuesto la de indagar quién o quiénes son los responsables. Con las reformas constitucionales al artículo 21, la acción e integración del expediente ministerial dejó de ser secreta, consecuentemente, las diligencias que practique en el curso de su investigación, deberán ser lo más técnico, veraz, coherente y realmente acuciosas, cuyo matiz formal sea el científico, dado que se han comprobado cada una de las probanzas o diligencias recabadas, lo cual le darán eficacia jurídica en el momento solemne de la consignación. La propia Constitución no regula ni reglamenta las actividades del Ministerio Público, al igual que otras tantas acciones que de facto realiza. Por último, con la determinación se concluye una de las fases de la investigación ministerial previa, con ello se especifica técnica y legalmente el delito por el cual se consignará tal investigación; así, la determinación es calificar los hechos presumiblemente delictivos con los cuales una vez analizados de manera detallada por el Ministerio Público, se concluya con el estudio técnico y se pase a la fase de la consignación al ejecutar la acción penal, con lo cual prácticamente se cierra la fase de la receptación de pruebas y de la investigación de datos, hechos y sucesos delictivos que conformen el tipo penal y la probable responsabilidad. Una vez establecidas las fases que integran la averiguación previa, es posible establecer que el Ministerio Público es autoridad durante la averiguación previa y parte en el proceso desde que ejercita la acción penal, su carácter de autoridad durante la averiguación previa se pone de manifiesto por cuanto sus actuaciones en esta fase tienen valor probatorio. La averiguación previa comprende todas las diligencias necesarias para que el Ministerio Público resuelva sobre el ejercicio de la acción penal, en consecuencia, en este periodo se le confía desde recibir denuncias y querellas, practicar averiguaciones y buscar pruebas de la existencia de los delitos y de la responsabilidad de los participantes, así como ejercer, en su caso, la acción penal. Siempre actúa el Ministerio Público como autoridad y no como parte durante la averiguación previa. De esta manera la averiguación previa tiene como objetivo directo preparar la determinación del Ministerio Público, entendida como el ejercicio de la acción penal; en esta preparación del ejercicio de la acción penal, el Ministerio Público practica todas las diligencias necesarias que le permitan estar en aptitud de ejercer la acción penal debiendo para esos fines integrar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad. Una vez limitada la función del Ministerio Público dentro de la averiguación previa, resulta necesario a efecto de establecer el criterio que debe prevalecer, precisar que el Tribunal Pleno al conocer de conflictos competenciales suscitados entre Tribunales Colegiados o Jueces de Distrito, invariablemente ha atendido a la naturaleza del acto reclamado para decidirlos, prescindiendo de la autoridad de la que emana el acto, como se desprende de los siguientes criterios: ‘Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volúmenes: 205-216, Primera Parte. Página: 10. ACTOS DE CONTENIDO MATERIALMENTE LABORAL REALIZADOS POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. ES COMPETENTE PARA CONOCER DEL AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA EL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA DE TRABAJO. Si se reclama el artículo 28, fracción I, del Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal, así como una multa impuesta por violación al artículo 132, fracción XXIV, de la Ley Federal del Trabajo, el conocimiento de la demanda de amparo corresponde, en términos de lo dispuesto por el artículo 42 bis, fracciones II y III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al Juez de Distrito en Materia de Trabajo, pues el contenido del precepto en cita es de naturaleza materialmente laboral, ya que otorga facultades a la Dirección General de Trabajo y Previsión Social del Departamento del Distrito Federal, para vigilar y hacer efectivas las normas de la Ley Federal del Trabajo, sus reglamentos y disposiciones de ellos derivados; y, desde luego, las normas que otorgan facultades a las autoridades para vigilar el cumplimiento de las leyes laborales, también caen dentro del ámbito de la materia de trabajo, no obstante que esas autoridades sean formalmente administrativas y que los reglamentos sean expedidos por el Ejecutivo, puesto que, tratándose de reglamentos, a fin de determinar la competencia en amparo en razón de la materia, se debe atender exclusivamente a la naturaleza material del ordenamiento y no a la índole de la autoridad emisora del mismo, pues es inconcuso que todo reglamento expedido por el presidente de la República constituye un acto formalmente administrativo, y de atenderse al criterio formal, ningún reglamento sería de naturaleza laboral. Además, la multa que se reclama también es de contenido materialmente laboral y no administrativo en sentido estricto, aun cuando la autoridad responsable sea administrativa, toda vez que fue impuesta por incumplir una disposición de la Ley Federal del Trabajo. Competencia civil 151/82. Suscitada entre el Tercer Tribunal en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 9 de septiembre de 1986. Mayoría de diecinueve votos. Disidente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Fernando Castellanos Tena. Secretario: Alfredo Villeda Ayala. Séptima Época, Primera Parte: Volúmenes 175-180, página 205. Competencia 137/81. Suscitada entre los Jueces Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal y el de Distrito en Materia de Trabajo en el Distrito Federal. 7 de diciembre de 1982. Unanimidad de veinte votos. Ponente: Francisco H. Pavón Vasconcelos. Secretario: Arturo Iturbide Rivas.’. ‘Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volúmenes: 163-168, Primera Parte. Página: 29. COMPETENCIA DE LOS JUECES DE DISTRITO CUANDO SE RECLAMAN REGLAMENTOS. DEBE ATENDERSE A LA NATURALEZA MATERIAL DE ÉSTOS. Es evidente que tratándose de reglamentos, a fin de determinar la competencia en amparo en razón de la materia, se debe atender exclusivamente a la naturaleza material del reglamento y no a la calidad de la autoridad emisora del mismo, pues es inconcuso que todo reglamento expedido por el presidente de la República constituye un acto formalmente administrativo, y de atenderse al criterio formal, ningún reglamento sería de naturaleza laboral. En esas condiciones, si en el caso a estudio se reclama una disposición reglamentaria de contenido materialmente laboral, aun cuando se dé injerencia a una autoridad administrativa, cabe concluir que el conocimiento de la demanda de amparo corresponde al Juez de Distrito en Materia de Trabajo, pues desde luego que las normas que otorgan facultades a las autoridades para vigilar el cumplimiento de las leyes laborales, también caen dentro del ámbito de la materia del trabajo, no obstante que esas autoridades formalmente sean administrativas. Competencia 137/81. Suscitada entre el Juez Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal y el Juez de Distrito en Materia de Trabajo en el Distrito Federal, para conocer de la demanda de amparo interpuesta por Fermín Arrasate Lacoizqueta, contra actos del presidente de la República y de otras autoridades. 7 de diciembre de 1982. Unanimidad de veinte votos. Ponente: Francisco H. Pavón Vasconcelos.’. De los criterios antes transcritos, se advierte que la naturaleza del acto ha sido fundamental para establecer la competencia de los juzgados o tribunales por materia, buscando con ello garantizar la prontitud en la tramitación y fallo de los juicios, atendiendo a que la resolución de los asuntos por materia, requiere del conocimiento y experiencia de los que se dedican a cada una de ellas. Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de los actos realizados por el Ministerio Público dentro de la averiguación previa, debemos tomar en cuenta que dicho representante social al iniciar una averiguación previa por denuncia, acusación o querella, de oficio practica toda clase de diligencias con fundamento tanto en leyes sustantivas como adjetivas penales, esto es, desahoga testimoniales, or

ena prácticas periciales, inspecciones oculares, reproducción de hechos, da fe de objetos, practica cateos, ordena detenciones y arraigos, valora pruebas, todo ello para acreditar los elementos del tipo penal del delito de que se trate, lo cual implica que tenga que verificar la existencia de la correspondiente acción u omisión; la lesión del bien jurídico o, en su caso, el peligro al que estuvo expuesto; la forma de intervención de los sujetos activos; la realización dolosa o culposa de los hechos; la calidad de los sujetos activos cuando el tipo lo requiere; el resultado de la conducta y su atribuibilidad a la acción u omisión, o sea, la relación o el nexo causal entre la conducta y el resultado; el objeto material del delito, los medios utilizados; las circunstancias de lugar, tiempo, modo y ocasión en que ocurrieron los hechos, los elementos subjetivos específicos y las demás circunstancias que la ley prevea. De esta manera, si bien los actos realizados por el agente del Ministerio Público durante la integración de la averiguación previa que no incidan en la libertad personal del quejoso, son por el órgano que los realiza formalmente administrativos, por su naturaleza intrínseca son materia penal, razón por la cual en caso de proceder el juicio de amparo en su contra es competente para conocer del recurso de revisión, un Juez de Distrito o Tribunal Colegiado en Materia Penal. Sobre el particular, el Tribunal Pleno al resolver por unanimidad de diez votos, el día tres de abril de dos mil, el conflicto competencial número 140/2000, suscitado entre el entonces Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Cuarto Circuito y el también entonces Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Civil del mismo circuito, en la parte que interesa sostuvo lo siguiente: -La averiguación previa que levanta el Ministerio Público al hacerse la consignación al Juez del conocimiento, integra, junto con las diligencias judiciales, un todo indivisible que constituye el proceso; ciertamente, la primera etapa del procedimiento es la averiguación previa, la cual inicia con la denuncia o querella, lo que generalmente origina que el Ministerio Público ponga en práctica las diligencias necesarias para acreditar la existencia del delito o delitos, así como la probable responsabilidad de los autores y partícipes, las medidas para su detención cuando proceda o, en su caso, concederles la libertad; pero también deberá velar por la protección de los ofendidos por la comisión delictiva y restituirles sus derechos que hayan sido afectados; una vez practicadas las actuaciones pertinentes en tal sentido, esa etapa concluye en la decisión del investigador, de ejercer la acción penal ante las autoridades competentes, o bien, decidiendo no ejercerla, si a su criterio no están integrados los elementos de la figura típica, o estándolo no existen datos que hagan probable la responsabilidad de aquellos a los que se ha atribuido su comisión. -Cuando se trata de actos o abstenciones en la averiguación previa, no es suficiente estimar que por tratarse de una autoridad administrativa, los actos que emita revistan también ese carácter, ya que para determinar las características jurídicas del acto, se debe atender a la naturaleza del mismo, de modo que si éste se sujeta a disposiciones de naturaleza penal, debe estimarse que corresponde a la materia penal aunque provenga de una autoridad administrativa. -El agente del Ministerio Público al realizar los actos de la averiguación previa tendientes a satisfacer los requisitos que se exigen para el ejercicio de la acción penal actúa como autoridad, según lo ordenado por el artículo 21 constitucional que, en el párrafo conducente, depositó en el Ministerio Público la investigación y persecución de los delitos; luego, la calidad de autoridad que ostenta en el ejercicio de la acción penal que es distinta y previa a la que realiza dentro del proceso (cuando actúa como parte), le da vida al ejercicio de esa acción penal. -Debe concluirse que en el periodo de averiguación previa, se impone un deber al Ministerio Público, que no es otro que el de justificar los requisitos a que alude el artículo 16 constitucional, y los datos que arroje dicha averiguación deberán ser bastantes, para que así el Juez del proceso tenga por comprobado el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, en términos del primer párrafo del artículo 19 constitucional. -Si bien es cierto que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público por disposición constitucional, también lo es que en la dinámica de esa persecución tiene dos características, a saber, una de la autoridad a que antes se alude y que se extiende a través de la etapa del preproceso, y otra, la de parte que corresponde al proceso. -En la misma etapa del proceso puede surgir la actividad de autoridad que es inherente al Ministerio Público, tal sucede, por ejemplo, cuando se niega a entregar bienes que pueden estar vinculados con un delito penal, de ahí que todas las situaciones anteriores hagan compleja la actividad de la institución de que se trata. -Por lo demás, el ejercicio de la acción penal corresponde al Ministerio Público, mas cuando ejerce tal acción deja de ser autoridad para convertirse en parte. Tal es, entonces, la razón para calificar, con distinto criterio, la actividad del Ministerio Público, y si durante la averiguación previa la quejosa solicita la devolución de la unidad y el Ministerio Público, que es una autoridad administrativa, se niega a entregarla, se infiere que tal decisión de la representación social, si bien no afecta directamente o indirectamente la libertad personal del indiciado, ésta se podría ver afectada con la orden de aprehensión que llegara a dictarse, en su caso, por la autoridad judicial. -Consecuentemente, los actos procedimentales emitidos en la fase de averiguación previa por la institución del Ministerio Público, consistentes en el aseguramiento, conservación y retención del vehículo, tienen naturaleza intrínsecamente penal. -Así las cosas, es patente que el hecho de que la institución del Ministerio Público tenga las características de órgano estatal dependiente del Ejecutivo y, por tanto, de naturaleza administrativa, así como que los actos reclamados en el juicio de garantías no sean directamente atentatorios de la libertad del quejoso; sin embargo, dicha institución es un organismo penal y el acto reclamado fue emitido durante la primera fase del procedimiento penal. -Se concluye que el acto que el quejoso reclamó, es un acto de naturaleza penal, y para resolver a qué Tribunal Colegiado le corresponde conocer sobre el recurso de revisión interpuesto, es necesario atender a la naturaleza de dicho acto y no solamente a la calidad que tienen las autoridades. -La apertura o iniciación de la averiguación previa que lleva a cabo el Ministerio Público con motivo de la denuncia formulada en contra de un presunto responsable de algún delito, es una actividad materialmente penal, ya que ésta tiende a comprobar la existencia del cuerpo del delito y determinar si se reúnen los elementos necesarios que hagan presumir la probable responsabilidad del presunto infractor, a efecto de decidir si procede o no el ejercicio de la acción penal. -No obsta el hecho de que el titular del Ministerio Público sea una autoridad administrativa, pues no debe soslayarse que cuando actúa en la fase de averiguación previa que forma parte del procedimiento penal lo hace en ejercicio del imperio que le otorgan los artículos 20, fracción X, 21 y 102 constitucionales, por lo que su proceder en la investigación del delito y en la comprobación de su existencia, sólo puede ser calificado como una actividad de contenido penal. -El Ministerio Público tiene el carácter de autoridad durante la averiguación previa, y si el artículo 21 constitucional establece que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público que es el titular exclusivo de la acción penal, necesariamente debe concluirse que los actos emitidos por él en esta etapa indagatoria, están encaminados a investigar la existencia del ilícito, de allegarse de pruebas que demuestren éste y la probable responsabilidad de quienes intervinieron en su comisión, apoyándose en disposiciones aplicables en materia penal, por lo que resulta incuestionable que se trata de actos intrínsecamente penales. Criterio que, contrario a lo sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito, sí es aplicable porque establece un caso similar a los analizados por dicho Tribunal Colegiado, ya que versó sobre un conflicto de competencia suscitado entre dos Tribunales Colegiados en razón de la materia, para conocer de un recurso de revisión interpuesto en contra de la sentencia dictada por un Juez de Distrito en cuyo juicio se reclamó del agente del Ministerio Público Especializado en Robo de Vehículos, la desposesión de un vehículo del cual dijo ser propietario el quejoso, dictada en una averiguación previa, caso muy similar a los resueltos por el citado Tribunal Federal. Por otra parte, se procede al análisis del artículo que establece la competencia de los Jueces de Distrito en Materia Penal, y que es el artículo 51 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que a la letra dice: ‘Artículo 51. Los Jueces de Distrito de amparo en materia penal conocerán: I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal; contra actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación del daño exigible a personas distintas de los inculpados, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito, y III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia penal, en los términos de la Ley de Amparo.’. Asimismo, el artículo 52, fracción IV, de la propia ley establece: ‘Artículo 52. Los Jueces de Distrito en Materia Administrativa conocerán: ... IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III de artículo anterior en lo conducente, ...’. En el primero de los preceptos citados, se fijan las reglas para determinar la competencia de los Jueces de Distrito en el conocimiento de los juicios de amparo indirectos en la materia penal e interpretando de forma sistemática las fracciones de dicho precepto, se desprende que en el mismo se contempla la competencia de los Jueces de Distrito para conocer de actos materialmente penales, con independencia de la naturaleza de la autoridad que los expide, pues el acto puede emanar de cualquier autoridad judicial o administrativa, con tal de que se trate de un acto materialmente penal. Así, con independencia de lo previsto en el artículo 52, fracción IV, de la propia ley, que establece por exclusión la competencia de los Jueces de Distrito en Materia Penal para conocer únicamente de los juicios de amparo promovidos en contra del procedimiento de extradición y de las disposiciones legales de carácter penal tratándose de autoridad distinta de la judicial, invocado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal para sostener su aserto, atendiendo a las razones antes apuntadas, así como a los criterios sostenidos por el Tribunal Pleno sobre el particular, resulta inconcuso que en los casos en que sea procedente el juicio de amparo contra la averiguación previa, al tratarse de actos materialmente penales los realizados por el agente del Ministerio Público durante la integración de la averiguación previa, aun cuando no inciden en la libertad de la parte quejosa, la competencia se ubica en el propio artículo 51 interpretando sus fracciones en forma sistemática, en virtud de que su teleología no está informada por el carácter orgánico de la autoridad que emite el acto, sino por la naturaleza penal de dicha actuación. La interpretación de mérito respeta el principio de especialización que justifica la creación de tribunales especializados y, por ende, el artículo 17 constitucional, en cuanto garantiza la expeditez en el fallo, porque la resolución de los asuntos por materia requiere del conocimiento y experiencia que tienen los que se dedican, en forma preferente, a las diversas ramas del derecho, quienes, por ese motivo, pueden ponderar en forma expedita y más autorizada las distintas soluciones en los casos concretos. Resultaría ilógico y contrario al principio de especialización judicial y, por ende, al principio de expeditez consagrado en el numeral 17 de la Carta Magna, puesto que si un Juzgado de Distrito en Materia Administrativa conociera de un acto eminentemente de naturaleza penal, jurídicamente no podría avocarse, con la misma expeditez, conocimiento y experiencia, a dilucidar si son constitucionales o no las diligencias realizadas por la autoridad investigadora durante la integración de una averiguación previa, lo que en un momento dado sí lo podría hacer el Juez de Distrito conocedor de amparo en materia penal. Por otra parte, en cuanto a las tesis invocadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito para sostener su consideración, debe decirse que dichos criterios ya fueron superados por el Pleno de este Alto Tribunal, en su actual integración al resolver el conflicto competencial 140/2000, cuyas consideraciones ya fueron sintetizadas en el presente estudio. De lo hasta aquí expuesto y recapitulando, es dable concluir que tratándose de actos realizados por el Ministerio Público emitidos dentro de una averiguación previa que no inciden en la libertad del quejoso, ni se trata del procedimiento de extradición, al tratarse de actos de naturaleza intrínsecamente penal, con independencia de la procedencia del juicio de garantías, en su contra debe conocer el Juez de Distrito o el Tribunal Colegiado en Materia Penal y no en Materia Administrativa. En efecto, tanto en la contradicción de tesis 9/96 como en el conflicto competencial 140/2000 antes citados, el Tribunal Pleno ya se pronunció en el sentido de que los actos realizados por el agente del Ministerio Público durante la integración de una averiguación previa, aun cuando no inciden en la libertad del quejoso, son de naturaleza intrínsecamente penal. En cuanto a lo sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito en el sentido que de conformidad con la fracción IV del artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer de los juicios de amparo un Juez de Distrito en Materia Administrativa que se promuevan contra autoridad distinta de la judicial, ya que en la misma fracción sostiene que se previó a los actos de naturaleza intrínsecamente penal, los que restringió a las hipótesis contenidas en los artículos 50, fracción II y 51, fracción III, consistentes en cuando se trate de procedimientos de extradición o se reclame alguna disposición jurídica o ley de carácter penal, es inexacto dicho argumento, en virtud de que como se ha precisado, atendiendo a la naturaleza del acto, es eminentemente penal al haber sido emitido o realizado durante la averiguación previa. ..."

De la ejecutoria de referencia derivó la jurisprudencia 1a./J. 89/2004, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Tomo XX, diciembre de 2004, página 22, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:

"AVERIGUACIÓN PREVIA. EL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA PENAL ES COMPETENTE PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INTERPUESTO CONTRA LOS ACTOS REALIZADOS POR EL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO DURANTE LA INTEGRACIÓN DE AQUÉLLA. Cuando se trate de juicios de amparo interpuestos en contra de actos realizados por el agente del Ministerio Público durante la integración de la averiguación previa, que no incidan en la libertad personal del quejoso ni se esté en presencia de un procedimiento de extradición, en atención a su naturaleza intrínsecamente penal, independientemente de la procedencia del juicio de garantías, es competente para conocer de ellos el Juez de Distrito en Materia Penal y, en consecuencia, el Tribunal Colegiado de Circuito en la misma materia para resolver el recurso de revisión respectivo. Ello es así, en virtud de que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer de conflictos competenciales suscitados entre Tribunales Colegiados o Jueces de Distrito atiende a la naturaleza del acto reclamado para decidirlos, prescindiendo de la naturaleza formal de la autoridad de la que emana el acto; de ahí que aun cuando durante la integración de la averiguación previa el agente del Ministerio Público es una autoridad formalmente administrativa, los actos que realiza son de naturaleza penal, ya que practica toda clase de diligencias con fundamento en leyes penales, tanto sustantivas como adjetivas, por lo que se actualiza la competencia de los Jueces de Distrito en Materia Penal, prevista en el artículo 51 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues de la interpretación sistemática de sus fracciones se advierte que su teleología no está informada por el carácter orgánico de la autoridad que emite el acto, sino por la naturaleza penal de su actuación, aunado a que dicho análisis respeta el principio de especialización, el cual garantiza la expeditez en el fallo, ya que la resolución de los asuntos por materia requiere del conocimiento y experiencia que tienen los que se dedican en forma específica a una determinada rama del derecho, y que por ello pueden ponderar en forma más expedita y autorizada las distintas soluciones al caso concreto."

En ese orden de ideas, de lo anterior se aprecia que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, así como la Primera y Segunda Salas se pronunciaron en idénticos términos en tanto sostuvieron que cuando el Ministerio Público actúa en la fase de investigación, lo hace en atención a su facultad persecutoria prevista en el artículo 21 de la Carta Magna, ya que de acuerdo con ese precepto el constituyente depositó en el Ministerio Público la investigación y persecución de los delitos, particularidad por la cual en dicha etapa se convierte en auténtico investigador en tanto su actividad principal se encamina a realizar las diligencias tendentes a encontrar todos los datos, indicios, medios, instrumentos o cualquier otro tipo de prueba con base en los cuales se pueda integrar la investigación en comento, la acción, los elementos del tipo penal y la probable responsabilidad del sujeto a quien se atribuya la comisión del delito.

Asimismo, el Ministerio Público es autoridad durante la etapa de la averiguación previa, y ello se manifiesta porque sus actuaciones, en esta fase, tienen valor probatorio ya que su objetivo directo es preparar la determinación del ejercicio de la acción penal, particularidad por la cual en dicha etapa no se le puede atribuir el calificativo de parte.

En esa virtud, se debe destacar que la naturaleza del acto ha sido fundamental para establecer la competencia del órgano jurisdiccional por materia, pues ello tiende a garantizar la prontitud en la tramitación y fallo de los juicios, pues la materia de cada asunto requiere del conocimiento y experiencia de quienes se dedican a la misma, en aras de privilegiar la especialización y mejorar la calidad en la impartición de justicia.

Por eso, en atención a la naturaleza de los actos del Ministerio Público acontecidos durante la etapa de averiguación previa, su actuación será de oficio y, así, practica toda clase de diligencias con fundamento en leyes sustantivas y adjetivas penales, pues desahoga diversas pruebas, decreta medidas de seguridad o cautelares, hace la valoración correspondiente y lleva a cabo los demás actos necesarios y conducentes para tal efecto, todo a fin de acreditar el tipo penal en cuanto acción u omisión y la probable responsabilidad de un sujeto determinado, mediante la precisión de la relación o nexo causal entre conducta y resultado.

En ese contexto, si bien se puede señalar que los actos del Ministerio Público durante la averiguación previa provienen de un ente formalmente administrativo, también lo es que por su naturaleza intrínseca son de materia penal, razón por la cual, en caso de proceder el juicio de amparo en su contra, la competencia legal para conocer del mismo recaerá en órganos jurisdiccionales especializados en materia penal.

Es comprensible lo expuesto si en cuenta se tiene que para determinar las características jurídicas del acto, se debe atender a la naturaleza del mismo, motivo por el cual si éste tiene origen en normas legales de índole penal, entonces corresponde a la materia penal aun cuando el órgano emisor sea formalmente administrativo y a pesar de no estar dirigidos a privar de la libertad personal a un sujeto determinado; de ahí que el aseguramiento, conservación, retención, sanciones impuestas a efecto de vencer la contumacia de autoridades o particulares por no proporcionar informes necesarios a la indagatoria u otros actos cuya finalidad sea investigar hechos posiblemente considerados delictuosos adquieran la naturaleza penal, porque su origen tiene sustento en normas penales.

Con otras palabras, si el Ministerio Público actúa para investigar e indagar sobre la posible comisión de delitos, entonces los actos acontecidos durante la fase de averiguación previa, en tanto su apoyo legal proviene de normas de carácter penal, devienen en intrínsecamente penales y, por esta razón, se ubican en esa materia.

De conformidad con la premisa anterior, la declaratoria de incompetencia legal de la responsable es apegada a las normas aplicables al caso, pues el artículo 14, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en tanto prevé que ese órgano jurisdiccional conocerá de los actos en los cuales se impongan multas por infracción a normas administrativas federales, no es incluyente o por sí excluye la atribución legal para conocer de actuaciones mediante las cuales los agentes del Ministerio Público impongan multas durante la fase de investigación de hechos posiblemente delictuosos.

Esto es, el supuesto competencial hace alusión a normas administrativas federales y, por éstas, se entiende aquellas cuya finalidad consista en regular la actividad de la administración pública a fin de garantizar el bien y seguridad de la colectividad; supuesto diverso a la imposición de multas de índole penal cuyo origen y soporte legal obedece a la necesidad de contar con normas en las cuales se establezcan medios de apremio a fin de vencer la rebeldía de quienes puedan aportar datos relevantes para una averiguación previa y, así, allegarse de elementos objetivos en la acreditación de los elementos del delito y probable responsabilidad de un sujeto determinado.

Ahora, la multa controvertida en el juicio de nulidad es de naturaleza intrínsecamente penal, pues la sanción se estableció en los términos siguientes:

"... En cumplimiento al acuerdo de esta fecha, dictado dentro de la indagatoria al rubro señalada, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 44, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Penales, solicito se imponga multa por el equivalente de 20 veinte días de salario mínimo vigente al ciudadano licenciado **********, representante legal de **********, con domicilio oficial en la calle **********, en virtud de habérsele citado y requerido documentación, haciendo caso omiso al mismo. ..." (foja 79 del expediente).

La transcripción de mérito evidencia que la multa se impuso porque el Ministerio Público actuó dentro de una indagatoria y no se atendió lo requerido de su parte; de ahí la razón para proceder a la imposición de dicha sanción con base en una disposición adjetiva penal; por eso, el acto corresponde a la materia penal, tal como lo consideró la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ello justifica la legalidad de la declaratoria de incompetencia legal de la responsable.

Por tanto, contrario a lo expuesto por la quejosa, no se violaron sus garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los numerales 14, 16, 21 y 123, de la Carta Magna, ni el ordinal 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque, aun cuando de la sentencia reclamada se advierte la referencia de la Sala en el sentido de asumir competencia legal para conocer del acto en cuestión, según su considerando primero, ello fue en función del domicilio de la actora y de la materia por estimar que el órgano emisor del acto es administrativo.

Sin embargo, en líneas posteriores precisó su falta de competencia legal para conocer del asunto puesto a su consideración por ser de naturaleza penal, en tanto la autoridad demandada, Ministerio Público, actuó en uso de sus funciones constitucionales de investigador de causas penales federales y no meramente como ente administrativo; es decir, bajo esas consideraciones atendió a la naturaleza del acto y se apartó de la formalidad administrativa de la autoridad emisora del mismo, con lo cual ajustó su actuar a lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Bajo esa tesitura, pese a la contradicción de las consideraciones de la responsable, debe prevalecer la declaratoria de incompetencia por contener una exposición más exhaustiva sobre el análisis de la naturaleza del acto impugnado, en contraposición con lo expuesto en el primero de los considerandos cuya anotación carece de elementos explicativos para sostener la competencia asumida.

Luego, en atención al orden de exposición de los argumentos de defensa de la quejosa, tampoco le asiste razón legal en tanto aduce que se le privó de su derecho de anulación porque la información de la demandada se pidió de forma directa y no por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, pues ese argumento resulta ineficaz para evidenciar la competencia legal de la responsable, en tanto tiene relación directa con el fondo del asunto y no con la determinación de atribuciones de la autoridad.

De igual forma, tampoco asiste razón legal a la quejosa porque, contrario a su dicho, y con base en lo expuesto líneas atrás, en atención al numeral 21 de la Carta Magna, el constituyente depositó en el Ministerio Público la investigación y persecución de los delitos, dentro de cuyas facultades se encuentran las inherentes a indagar y recabar los datos conducentes para acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del sujeto; empero, para desarrollar esa actividad se dotó a dicho Ministerio Público del carácter de autoridad y de las atribuciones legales necesarias para lograr la práctica de investigaciones objetivas, lo cual se materializa con la posibilidad de imponer sanciones en caso de desacato o rebeldía en atender sus actuaciones, tales como las multas, pues de no ser así carecería de los medios legales conducentes para lograr su misión constitucional.

En tal virtud, tal como se asentó, los actos que emite el Ministerio Público durante la fase de la indagatoria son de naturaleza penal por tener sustento en normas penales sustantivas y adjetivas, particularidad por la cual la imposición de sanciones como la multa en controversia es de carácter penal y no constituye una función distinta a la investigación de delitos, integración de la averiguación previa o el ejercicio de la acción penal, pues forma parte del procedimiento de investigación y, se reitera, por esos mismos motivos participa de la naturaleza penal.

Cabe agregar que la competencia legal en conflicto se circunscribe en cuanto a la imposición de la multa y su materialidad de penal, lo cual se distingue del trámite con base en el cual se logra su cobro por conducto del Servicio de Administración Tributaria, incluso con apoyo en el procedimiento administrativo de ejecución, pues en esta etapa sí será procedente el juicio de nulidad, en tanto se podrán atacar vicios propios de ese trámite o procedimiento, no así, se insiste, en cuanto a la imposición por sí misma de la sanción.

Es comprensible lo expuesto si en cuenta se tiene que si el acto es intrínsecamente penal, entonces su impugnación la debe conocer una autoridad que cuente con atribuciones legales para pronunciarse en relación con actuaciones vinculadas a esa materia penal, so pena de permitir que una autoridad carente de esas facultades conozca de dichos actos con el riesgo de aumentar el grado de error en la resolución debido a su carencia de atribuciones y falta de experiencia y especialización en la materia.

Por otro lado, son fundados los argumentos de la quejosa en los cuales expone, en síntesis, la violación a su derecho de acceso a la justicia, lo cual se precisará a continuación.

Previo a su análisis, es oportuno considerar que las reformas a los artículos 1o. y 103, fracción I, de la Carta Magna (publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011), impactan directamente en la administración de justicia federal, porque amplían su competencia en cuanto al objeto de protección del juicio de amparo, es decir, afines a la lógica internacional se extiende el espectro de protección en materia de derechos humanos y dada la necesidad de constituir al juicio de amparo en su medio más eficiente de auto limitar el abuso de la actuación de las autoridades públicas, se amplía el marco de protección de ese proceso extendiendo la materia de control, en ese sentido, es que mediante el juicio de amparo se protegen de manera directa, además de las garantías que preveía nuestra Constitución, los derechos humanos reconocidos por ésta, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, en los que operan los principios de progresividad, universalidad, interdependencia e indivisibilidad, mediante la expresión clara del principio pro persona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, en aquellas que favorezcan y brinden mayor protección a las personas.

Así, la ampliación de los derechos que significa la concreción de algunas cláusulas constitucionales, como aquella relativa a los migrantes o a la suspensión de garantías, aunada a la obligación expresa de observar los tratados internacionales firmados por el Estado Mexicano, miran hacia la justiciabilidad y eficacia de los derechos que, a la postre, tienden al mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad y al desarrollo de cada persona en lo individual; análisis que en todo caso, procede realizar bajo el principio de interpretación conforme en relación con la figura jurídica de acceso a la justicia, lo que se puede precisar al emprender un análisis armónico, sistemático y teleológico de la norma, puesto que esta facultad se desarrolla con la que otorga la reforma aludida.

Las reformas a los artículos 1o. y 103 de la Constitución Federal de que se habla, en lo que interesa, quedaron de la siguiente manera:

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales en la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar, los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establezca la ley ..."

"Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; ..."

De este modo, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos que consagra la Constitución Federal, sino también por aquellos que contemplen los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

A los tribunales de la Federación, a quienes por disposición del artículo 103 de la Carta Magna está encomendado resolver toda controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, les corresponde analizar la actualización de alguna infracción a los derechos humanos de los peticionarios de amparo.

Estos mandatos que disponen los reformados artículos 1o. y 103 constitucionales, deben interpretarse junto con lo que prevé el diverso artículo 133 de la Constitución Federal para determinar el marco dentro del que debe realizarse este control de convencionalidad, lo cual claramente será distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico.

Es en el caso de la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133, en relación con los numerales 1o. y 103, los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que establezca cualquier norma inferior.

De este modo, el mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, pues no podría entenderse un control como el que se indica, si el mismo no parte de un control de constitucionalidad general que se desprende del análisis sistemático de los artículos 1o., 103 y 133 de la Constitución y es parte de la esencia de la función judicial.

El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los Jueces del país, se integra de la manera siguiente:

* Todos los derechos humanos que contemple la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación.

* Todos los derechos humanos que dispongan los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte.

* Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado Mexicano no haya sido parte.

Ahora bien, cabe recordar que en la sentencia reclamada se declaró la incompetencia legal de la Sala para conocer de la multa impuesta por un agente del Ministerio Público; ahora, si bien es cierto que la falta de atribuciones legales para conocer de ese acto se consideró correcto por este órgano jurisdiccional, también lo es que dicha responsable omitió hacer eficaz el derecho a la tutela judicial efectiva debido a la falta de anotación del medio idóneo para impugnar esa sanción y su posterior remisión de los autos al ente respectivo quien debiera conocer del mismo.

Así es, la peticionaria de garantías aduce violación a su derecho de acceso a la justicia, en contravención del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo texto dispone:

"Artículo 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso."

Para determinar si en el caso concreto se violentó el numeral 25 transcrito, es menester tener presente que los pactos, convenios o tratados internacionales de derechos humanos tienen notas distintivas a otros actos de igual naturaleza, pues en éstos su suscripción implica un acto soberano del Estado a través del cual de forma voluntaria asume obligaciones; una vez llevada a cabo la suscripción de mérito, el Estado se somete a un orden con base en el cual adquiere obligaciones en relación con otros Estados y con los individuos sujetos a su jurisdicción o gobernados; de ahí la razón legal subyacente por la cual la infracción a esas obligaciones tiene por efecto generar responsabilidad internacional.

La precisión en comento es de trascendencia al caso concreto porque, en términos del ordinal 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Estado Mexicano adquirió la obligación de contar o implementar los mecanismos legales idóneos, necesarios o suficientes para permitir a toda persona el ejercicio de su derecho de defensa contra actos que estime transgresores de su esfera jurídica, lo cual está referido a toda materia de derecho.

En la especie, si bien es cierto que fue correcta la declaratoria de incompetencia legal de la Sala y, además, del fallo reclamado se aprecia la omisión en asentar cuál sería el medio de defensa por el cual se podría controvertir la imposición de la multa, también lo es que ello en modo alguno constituye transgresión al artículo 25 referido, sino sólo que la actuación de la responsable hizo ineficaz el derecho de defensa.

Es decir, el Estado Mexicano cumple a cabalidad con el numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en tanto la legislación nacional cuenta con los mecanismos jurídicos para controvertir la multa impuesta a la quejosa, pues aun cuando el juicio de nulidad no resulta la vía idónea, lo cierto es que en contra de ese acto es procedente el juicio de garantías en la vía indirecta ante un Juzgado de Distrito en Materia de Amparo Penal, y de esa forma se evidencia que el Estado Mexicano acata las obligaciones derivadas del precepto 25.

En efecto, si tal como se aprecia de las anteriores consideraciones el acto por el cual se impuso multa a la quejosa no es controvertible a través del juicio de nulidad, por ser un acto intrínsecamente penal y, además de ello, la peticionaria de garantías carece de legitimación para promover en su contra medios ordinarios de defensa previstos en el Código Federal de Procedimientos Penales, en virtud de carecer del carácter de parte porque el agente del Ministerio Público le solicitó cierta información, en su calidad de tercero ajeno a la indagatoria, con la finalidad de investigar si había o no hechos constitutivos de delito, entonces no tiene acceso a esos medios ordinarios de defensa.

Empero, lo trascendente en el caso es que sí hay medios de defensa contra la multa en cuestión, con independencia si son ordinarios o extraordinarios como el juicio de garantías, en virtud de que lo importante es contar con mecanismos idóneos para controvertir una actuación específica.

Hechas las precisiones anteriores, en el caso subsiste la imposición de la multa y su naturaleza penal; empero, esta materialidad del acto permite clarificar el órgano jurisdiccional al cual corresponde conocer de su impugnación, cuya competencia legal se constituye en un Juzgado de Distrito en Materia de Amparo Penal, según se expuso, por ser el ente especialista en esa materia, con apoyo en el artículo 51, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, cuyo texto dispone:

"Artículo 51. Los Jueces de Distrito de Amparo en Materia Penal conocerán: I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal; contra actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

A su vez, si la imposición de la multa proviene de una autoridad administrativa, como lo es el agente del Ministerio Público, entonces ahí emerge la nota distintiva del acto en tanto no proviene de tribunal judicial, administrativo o del trabajo, particularidad por la cual se actualiza el supuesto de procedencia previsto en el artículo 114, fracción II, párrafo primero, de la Ley de Amparo, la cual se establece en los términos siguientes:

"Artículo 114. El amparo se pedirá ante el Juez de Distrito: ... II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. ..."

Por tanto, no obstante que no existe una violación directa al artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en tanto que el Estado Mexicano sí cumple con la obligación que se pactó en dicho ordinal, al establecer un medio de impugnación a favor del afectado; de igual forma resulta que la actividad procesal de la autoridad se traduce en hacer ineficaz el derecho de defensa de aquél, lo cual atenta contra el derecho humano que prevé tal instrumento internacional por lo siguiente, tal como se explicará a continuación.

Apoya lo expuesto, cuyo criterio se comparte, la jurisprudencia VI.3o.A. J/76, del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, consultable en el Tomo XXXIII, junio de 2011, página 980, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. EL HECHO DE QUE LA LEY QUE LO RIGE NO PREVEA UN RECURSO ORDINARIO PARA IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES QUE EMITA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, NO TRANSGREDE EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS NI LOS PRECEPTOS 1, PUNTO 1 Y 2 DE DICHO INSTRUMENTO, YA QUE PARA ELLO EL PARTICULAR CUENTA CON EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO Y EL RECURSO DE REVISIÓN FISCAL ADHESIVA. De la tesis 2a. VIII/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, febrero de 2009, página 467, de rubro: ‘CONDONACIÓN DE DEUDAS TRIBUTARIAS. EL ARTÍCULO SÉPTIMO TRANSITORIO, FRACCIÓN VII, DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA.’ y de la ejecutoria de la que derivó, se advierte que con el juicio de garantías -medio extraordinario- se logra la tutela judicial efectiva prevista como derecho fundamental por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues no siempre debe existir un medio ordinario de defensa para que el gobernado controvierta el acto estatal, ya que la necesidad de establecerlo depende de la naturaleza de la relación jurídica que surja y del contexto constitucional en que se actualice, lo cual es acorde con los artículos 14, 16 y 17 constitucionales y 25 de la citada convención. En estas condiciones, el hecho de que la ley que rige el juicio contencioso administrativo federal no cuente con un recurso ordinario para impugnar las resoluciones que emita el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no transgrede el señalado derecho, ya que para ello el particular cuenta con el juicio de amparo directo, previsto en los artículos 103 y 107, fracción III, inciso a), de la Constitución Federal y 158 a 191 de la Ley de Amparo, así como con el recurso de revisión fiscal adhesiva, en términos del artículo 63, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Luego, si en la legislación mexicana se encuentran previstos los mencionados medios de defensa para impugnar los fallos emitidos en la instancia contencioso administrativa, tampoco se infringen los preceptos 1, punto 1 y 2 de la aludida convención, ya que el Estado Mexicano cumple así con la responsabilidad de suministrar recursos judiciales efectivos y, consecuentemente, con la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la indicada convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción."

Al partir de las anteriores premisas, surge la interrogante en el sentido de ¿por qué la declaratoria de incompetencia legal es insuficiente para respetar el derecho de defensa de la quejosa?

A efecto de dilucidar el anterior cuestionamiento, conviene destacar que, como se vio, de acuerdo a la reforma que sufrió el artículo 1o. constitucional, en aras de lograr el objetivo de proteger los derechos humanos del gobernado, los órganos jurisdiccionales deben ejercer el control convencional, bajo el principio de interpretación conforme (acceso efectivo a la justicia), mismo que presupone tres pasos:

A) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los Jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

B) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.