SILENCIO ADMINISTRATIVO. CUANDO EN EL JUICIO CONTENCIOSO SE DEMANDA EL RECAÍDO A UNA PETICIÓN DEL ACTOR, CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO DETERMINAR LA VÍA QUE DEBE SEGUIRSE (ORDINARIA O ESPECIAL), PARA LO

14. Los procesos de contratación y los contratos que celebre el Estado, sus dependencias y organismos auxiliares y, en su caso, los Municipios y sus organismos.

En el caso, la petición del quejoso al director de Prestaciones Socioeconómicas demandado se refiere a una solicitud de concesión de pensión por retiro en edad avanzada; es decir, la instancia de Eustorgio García Carmona pertenece a la materia de seguridad social, la cual se regula no por el código administrativo estatal, sino por un ordenamiento especial, a saber, la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios.

Por tanto, resulta inconcuso que la solicitud relativa no tiene relación con las materias reguladas por el artículo 1.1 del Código Administrativo del Estado de México y, por ende, no existiría forma de que pudiera operar la afirmativa ficta, sino la negativa ficta.

Este dato era de relevancia en el juicio, pues ante esto la obligación del tribunal administrativo era tramitar el juicio en la vía correspondiente a los hechos y al derecho aplicable, sobre todo porque era aplicable no un juicio contencioso administrativo ordinario (demanda-contestación-pruebas-alegatos y sentencia), sino uno de vía especial para controvertir resoluciones de negativa ficta (demanda-contestación-ampliación de demanda-contestación a la ampliación-pruebas-alegatos y sentencia).

Así, resulta claro que era obligación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, desde el comienzo del juicio (y así lo debió considerar tanto la Sala Regional a quo como la Sección responsable en su carácter ad quem) advertir conforme a las constancias de autos, y con base en el artículo 273, fracción VI, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México,(10) sobre todo en aplicación del principio iura novit curia,(11) que la institución que se actualizaba en relación con el silencio administrativo que recayó a la petición del actor, daba lugar a una resolución negativa ficta, lo cual era importante por las características de la vía aplicable y máxime que, para percatarse de esta situación, bastaba la lectura de la demanda y del derecho aplicable.

Y es que conforme al principio invocado iura novit curia, es el tribunal a quien compete la elección de la institución jurídica aplicable a la controversia sobre todo la procesal, de manera que no está vinculado a la calificación formulada por las partes, pues su decisión no puede apartarse jamás de la norma exactamente aplicable al caso, al ser quien "conoce el derecho".

Así se tiene que, con independencia de la denominación o terminología que el actor, hoy quejoso, empleó al proponer su demanda de juicio contencioso administrativo respecto del silencio en que incurrió la autoridad demandada, para dar contestación a su petición de doce de agosto de dos mil nueve, la Sección responsable sí se encontraba obligada y vinculada, conforme al precepto legal y principio invocado, a analizar los hechos en que se sustentó la impugnación, así como la pretensión reclamada, para en función de ellos, resolver la controversia de acuerdo con la calificación de la figura jurídica exactamente aplicable, que en la especie es una negativa ficta; lo que denota la intrascendencia de la denominación de la vía realizada por el actor, y la correlativa obligación de la responsable de precisar el derecho aplicable.

Se afirma lo anterior, tomando en consideración que el hoy quejoso, en su demanda del juicio contencioso administrativo señaló, esencialmente en sus hechos, que presentó el doce de agosto de dos mil nueve petición al director de Prestaciones Socioeconómicas del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios, para la concesión de la pensión por retiro en edad avanzada, y que la autoridad de seguridad social fue omisa en dar respuesta a su petición una vez que transcurrieron treinta días hábiles posteriores a la fecha de su presentación.

Como se aprecia, la impugnación del entonces actor tiene como sustento la existencia de una petición, el transcurso de treinta días hábiles y el silencio administrativo de la autoridad para dar contestación al escrito de petición, que de acuerdo a lo peticionado y conforme al artículo 135, séptimo párrafo, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México,(12) conlleva a la configuración de la resolución negativa ficta.

En consecuencia, ante la existencia de hechos vertidos en la demanda del juicio contencioso administrativo que permitían la calificación de la figura jurídica realmente aplicable al caso, es innegable la obligación de la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, así como de la Segunda Sala Regional del mismo órgano, de establecer la vía correcta de impugnación -negativa ficta-, y así dar el trámite previsto por el Código de Procedimientos Administrativos para tal efecto, lo que no hicieron y provocaron un estado de indefensión a Eustorgio García Carmona.

Aunado a lo anterior, cabe decir que, la circunstancia de que la responsable sea quien califique la figura jurídica realmente aplicable al caso, no produce agravio a la autoridad demandada, porque ésta, al conocer los mismos hechos que dieron origen al juicio contencioso administrativo, ya sea tratándose de una afirmativa o de una negativa ficta, tuvo plena posibilidad de formular su contestación de demanda y expresar los argumentos de su defensa en la forma correcta, particularmente porque a las autoridades se les presume órganos con conocimiento del derecho aplicable y no les es dispensable su desconocimiento, por el contrario, a una autoridad siempre le será reprochable el desconocimiento del derecho.

La violación anterior da lugar a dejar insubsistente todo lo actuado en el juicio de origen hasta el auto de treinta y uno de mayo de dos mil diez (auto en que se tuvo por hecha la contestación) pues en su caso ese es el momento procesal para corregir la vía, ordenar dar vista al actor para que amplíe su demanda y, en su caso, para que se produzca la contestación a la ampliación.

Análisis para conceder el amparo por la diversa violación procesal consistente en falta de análisis de la personalidad de quien compareció a contestar la demanda en aparente representación de la autoridad demandada

La personalidad, y en especial la de las autoridades públicas en juicio contencioso administrativo, es un aspecto de análisis oficioso y de orden público, materia de estudio durante todas las etapas del juicio, sea que las partes lo aleguen o no.

Asimismo, cabe señalar que en el juicio contencioso la representación de las autoridades demandadas es un tema crucial, del que depende la eficacia de su actividad procesal y la preclusión en su agravio, lo que incide en la defensa de sus actos públicos.

De igual forma, cabe reiterar -como se anticipó- que lo regular en juicio contencioso administrativo, es que a este procedimiento acudan directamente las autoridades demandadas (al inicio de éste por lo menos, aunque posteriormente nombren autorizados en la medida que la norma lo permita) o bien, que comparezcan por conducto de las unidades encargadas de su defensa jurídica, aspecto que debe encontrarse regulado por las leyes, reglamentos o decretos y, en general, por la normatividad aplicable.

No parece regular en la justicia administrativa, que se caracteriza por arrostrar en controversia a administrados frente a la administración pública en una relación de derecho público regida por los principios de legalidad y seguridad jurídica, que un apoderado o mandatario, mediante contrato basado en voluntad civil -como lo es el mandato- represente los intereses públicos de la administración estatal.

La representación pública basada en contratos parece -en principio- contraria a la seguridad jurídica que debería imperar en el juicio administrativo, pues esa forma de representación provoca que cambien con relativa facilidad los representantes de las autoridades públicas en un juicio también de derecho público, lo que no es algo permitido ni lógico en las relaciones del Estado frente a los ciudadanos, de ahí la noción de que sean sólo las propias autoridades las que acudan al juicio o las unidades encargadas de su defensa jurídica, tal como se ha reconocido reiteradamente por la jurisprudencia del Alto Tribunal; ciertamente existe la posibilidad de que la autoridad otorgue poderes, pero ellos generalmente no son para la representación de la administración pública en actos públicos, sino exclusivamente para actos privados, aunque si estuviera algo así permitido por una ley, tendría que revisarse en cada caso concreto, lo que no puede hacerse en la especie, dado lo lacónico del pronunciamiento que se hizo durante el juicio y la ausencia de pruebas al respecto; para justificar esta afirmación conviene tener presentes los criterios siguientes:

"REVISIÓN FISCAL. EL APODERADO GENERAL PARA PLEITOS Y COBRANZAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE ANTROPOLOGÍA E HISTORIA CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESE RECURSO. El artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece el recurso de revisión fiscal como un medio de defensa excepcional en favor de las autoridades demandadas en el juicio contencioso administrativo, en contra de las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa funcionando en Pleno o en Salas; asimismo, su procedencia se condiciona, entre otros requisitos procesales, a que la autoridad recurrente esté legitimada para ello, lo que no puede acreditarse mediante poder o mandato alguno, sino únicamente por ser la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de las demandadas, por lo que actúa en su representación, según lo prevean el reglamento, decreto o la Ley Federal de Entidades Paraestatales, conforme a lo dispuesto en el artículo 5o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; de ahí que el apoderado general para pleitos y cobranzas del Instituto Nacional de Antropología e Historia carece de legitimación para interponer el recurso en cita."(13)

"REVISIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LOS APODERADOS DE LA AUTORIDAD CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER DICHO RECURSO. En la ley citada, que regula lo atinente al recurso que pueden interponer las autoridades ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente contra las resoluciones dictadas por la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal al resolver el recurso de apelación, no se prevé la figura del apoderado por parte de las autoridades, y esta omisión es lógica y justificada porque la representación de éstas a través de un mandatario designado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con base en los acuerdos delegatorios de la Dirección General de Servicios Legales del Distrito Federal, opera únicamente cuando aquéllas actúan como personas morales de derecho privado, supuesto en el cual se involucran exclusivamente sus intereses patrimoniales; empero, tratándose de actos realizados en ejercicio del poder público que les compete, como es el caso de los que se juzgan en el juicio contencioso administrativo local, en el que se analiza su legalidad o ilegalidad, su defensa deben realizarla aquéllas directamente o bien quienes las suplan en su ausencia, e incluso, por conducto de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, la cual podría intervenir en los actos procesales en que se permita la participación de autorizados en términos del artículo 35 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. En esa virtud, se concluye que los apoderados de la autoridad carecen de legitimación para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 88 de la indicada ley."(14)

"CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LOS APODERADOS DE LAS AUTORIDADES EN EL JUICIO RELATIVO CARECEN DE LEGITIMACIÓN EN EL PROCESO PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN. Es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que las autoridades o personas morales oficiales pueden actuar con un doble carácter: como entes dotados de poder público y como personas morales de derecho privado. También ese Alto Tribunal ha establecido que, en el primer caso, el ejercicio de la acción de las autoridades proviene de sus facultades legales, mientras que en el segundo, obran en condiciones similares a los particulares en el rubro patrimonial, contrayendo obligaciones y adquiriendo derechos en la misma forma que éstos. Por consiguiente, cuando las autoridades actúan en el segundo ámbito, es decir, como personas morales de derecho privado -supuesto en el que se involucran exclusivamente sus intereses patrimoniales-, pueden celebrar con los particulares el contrato de mandato y de acuerdo con éste, pueden ser representadas por un apoderado; hipótesis que no puede aceptarse en el juicio contencioso-administrativo ya que, por una parte, en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no se prevé esa posibilidad y, por otra, dado que en ese juicio se controvierten actos realizados por las autoridades actuando como entes dotados de poder público, lo que involucra las facultades legales de que las autoridades se hallan investidas y que, por tanto, deben ser ejercitadas precisamente por la persona física que ha sido designada como autoridad para ese efecto, generalmente en atención a sus cualidades específicas; por lo que de permitirse en tal supuesto la representación derivada del mandato, se estarían otorgando facultades de autoridad a un particular al margen de la ley. En esos términos, debe concluirse que los apoderados de las autoridades no están legitimados en el proceso para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 88 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pues éste es un medio de defensa extraordinario reservado únicamente para las autoridades demandadas en el juicio contencioso-administrativo, el cual pueden interponer por sí mismas o por conducto de sus autorizados, no así de sus apoderados. Ahora bien, esta conclusión no desconoce ni se aparta en forma alguna del criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 110/2003, de rubro: ‘CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LOS AUTORIZADOS POR LAS AUTORIDADES EN EL JUICIO, ESTÁN FACULTADOS PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN SU REPRESENTACIÓN.’, toda vez que no son equiparables la intervención de un autorizado y la de un apoderado, pues mientras la del primero sólo implica una representación o mandato judicial para un caso concreto, sin que represente algún riesgo de sustitución de órganos o funciones, la del segundo se traduce en una real sustitución de funciones, que representa el riesgo de que ciertos particulares asuman las facultades de una autoridad, a pesar de que no pudieran reunir los requisitos legales necesarios para el desempeño del cargo público relativo."(15)

En la especie, no debe pasar por alto que la autoridad demandada es el citado director de Prestaciones Socioeconómicas, mientras que quien contesta la demanda es el apoderado general, ni siquiera de dicha autoridad demandada, sino del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de México y Municipios, lo que hace todavía más compleja la problemática del caso, en obvio que en materia del control de los actos públicos del Estado o de la paraestatalidad, la responsabilidad de la actuación recae en las dependencias imputadas y no en las dependencias generales ni en los superiores jerárquicos. Este punto guarda relación analógica con el criterio jurisprudencial siguiente:

"AUTORIDAD RESPONSABLE. TIENE ESE CARÁCTER LA QUE EMITE EL ACTO RECLAMADO Y NO SU SUPERIOR JERÁRQUICO. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Amparo, es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Por lo tanto, la autoridad que debe señalarse en la demanda cuando se reclaman actos concretos, como es el caso de una resolución administrativa, es precisamente la que suscribe la resolución, es decir, la que materialmente la emite, de manera que si una resolución administrativa aparece firmada por una autoridad subalterna de la señalada como responsable, esto no significa que deba tenerse por cierto el acto en cuanto es atribuido al superior, independientemente de que pertenezcan a la misma dependencia y de las relaciones de jerarquía que entre ellas exista; puesto que el citado artículo 11 no establece que tiene el carácter de autoridad responsable el superior de quien emite el acto reclamado por el solo hecho de serlo."(16)

Esto es, la autoridad demandada es el citado director, no la institución completa de seguridad social.

Probablemente sí podrían existir en la ley excepciones a todo lo anterior, por virtud de las cuales una autoridad demandada en juicio administrativo -como aquí lo es el director de Prestaciones Socioeconómicas- pueda ser representada por un apoderado en un juicio público, si así se estableciera en un acto legislativo explícito así tendría que aceptarse, pero ello, en su caso, necesita justificarse, fundamentarse apropiadamente y documentarse con las pruebas debidas; no se trata de un aspecto menor que pueda darse por hecho -como se hizo en juicio- y sobre todo por lo dudoso del caso.

Y menos como procedió la Sala Regional durante el procedimiento, específicamente cuando se pronunció sobre la contestación, quien se limitó a asegurar que existe, en un diverso expediente de la misma Sala Regional y en el libro de poderes registrados, un instrumento público en el cual -según se dice- se reconoce de alguna manera (no se dice cómo) a Guadalupe Serrato Jaime como si fuera apoderada general del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios, y que eso era suficiente para representar al director demandado; al parecer, en esta relación existe inconexidad entre los elementos descritos, pues cómo sería posible que el representante del instituto representara, con base en un contrato, al director demandado para la defensa pública de sus actos.

Y a todo ello se suma que la autoridad jurisdiccional a quo sólo hizo afirmaciones, pero no recabó la prueba correspondiente para justificar y documentar su decisión, la cual era tan trascendente: se trata de la validez de la contestación.

Por tanto, sobre este punto también debe concederse el amparo para el efecto de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Regional, antes de dar por contestada la demanda, se pronuncie fundada y motivadamente sobre la personalidad y representación pública de quien compareció en nombre de la autoridad demandada y, en su caso, deberá anexarse al expediente el documento que justifique la decisión de la autoridad jurisdiccional, el que lógicamente deberá ser cuando menos anterior a la fecha en que se produjo la contestación.

Efectos

En el orden expuesto, debe concederse el amparo con fundamento en los artículos 107, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su texto vigente a partir del cuatro de octubre de dos mil once, por efectos de los artículos primero y tercero transitorios del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once,(17) para el efecto de que se deje insubsistente la sentencia reclamada y se reponga el procedimiento, dejando insubsistente todo lo actuado hasta el auto de treinta y uno de mayo de dos mil diez, inclusive, con el objeto de que la autoridad jurisdiccional determine de manera fundada, motivada y, en su caso, documentada, si Guadalupe Serrato Jaime cuenta con facultades en el juicio contencioso administrativo para contestar la demanda en representación del demandado director de Prestaciones Socioeconómicas y hacer la defensa de sus actos de derecho público, por un lado y, por otro, después de lo anterior, para que continúe el juicio por la vía correcta en función de la demanda, es decir, para que sustancie el juicio en la vía especial aplicable a la reclamación de nulidad de resoluciones de negativa ficta.