AMPARO DIRECTO 366/2012. PABLO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. 25 DE OCTUBRE DE 2012. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: EMMANUEL G. ROSALES GUERRERO. SECRETARIA: MARÍA DEL CARMEN TINAJERO SÁNCHEZ.

Para llegar a esta conclusión, debe considerarse que la representación de las autoridades públicas en el juicio contencioso administrativo, es un aspecto de análisis oficioso y de orden público, cuyo estudio se debe realizar constantemente durante todas las etapas del juicio, sea que las partes lo aleguen o no.

Asimismo, debe decirse que en el juicio contencioso la representación de las autoridades demandadas es un tema relevante del cual depende la eficacia de su actividad procesal y la preclusión en su agravio de las etapas procesales, lo que incide en la defensa de sus actos públicos.

De igual forma, cabe precisar que lo debido en el juicio contencioso administrativo, es que a este procedimiento acudan directamente las autoridades demandadas (al inicio de éste por lo menos, aunque posteriormente nombren autorizados, en la medida que la norma lo permita), o bien, que comparezcan por conducto de sus representantes, en términos del referido artículo 232 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

Lo anterior, porque en la justicia administrativa, que se caracteriza por arrostrar en controversia a administrados frente a la administración pública, en una relación de derecho público regida por los principios de legalidad y seguridad jurídica, resulta irregular que un apoderado o mandatario, mediante contrato basado en la voluntad civil -como lo es el mandato- represente los intereses públicos de la administración estatal.

De esta forma, la representación pública basada en contratos es contraria a la seguridad jurídica que debe imperar en el juicio administrativo, pues esa forma de representación provoca que cambien con relativa facilidad los representantes de las autoridades públicas en un juicio también de derecho público, lo que no es algo permitido ni lógico en las relaciones del Estado frente a los ciudadanos; de ahí la noción de que sean sólo las propias autoridades las que acudan al juicio o las unidades encargadas de su defensa jurídica, tal como se ha reconocido reiteradamente por la jurisprudencia del Alto Tribunal y, ciertamente, existe la posibilidad de que la autoridad otorgue poderes, pero ellos generalmente no son para la representación de la administración pública en actos públicos, sino exclusivamente para actos privados. Para justificar esta afirmación, conviene tener presentes los criterios siguientes:

"REVISIÓN FISCAL. EL APODERADO GENERAL PARA PLEITOS Y COBRANZAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE ANTROPOLOGÍA E HISTORIA CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESE RECURSO. El artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece el recurso de revisión fiscal como un medio de defensa excepcional en favor de las autoridades demandadas en el juicio contencioso administrativo, en contra de las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa funcionando en Pleno o en Salas; asimismo, su procedencia se condiciona, entre otros requisitos procesales, a que la autoridad recurrente esté legitimada para ello, lo que no puede acreditarse mediante poder o mandato alguno, sino únicamente por ser la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de las demandadas, por lo que actúa en su representación, según lo prevean el reglamento, decreto o la Ley Federal de Entidades Paraestatales, conforme a lo dispuesto en el artículo 5o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; de ahí que el apoderado general para pleitos y cobranzas del Instituto Nacional de Antropología e Historia carece de legitimación para interponer el recurso en cita."(6)

"REVISIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LOS APODERADOS DE LA AUTORIDAD CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER DICHO RECURSO. En la ley citada, que regula lo atinente al recurso que pueden interponer las autoridades ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente contra las resoluciones dictadas por la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal al resolver el recurso de apelación, no se prevé la figura del apoderado por parte de las autoridades, y esta omisión es lógica y justificada porque la representación de éstas a través de un mandatario designado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con base en los acuerdos delegatorios de la Dirección General de Servicios Legales del Distrito Federal, opera únicamente cuando aquéllas actúan como personas morales de derecho privado, supuesto en el cual se involucran exclusivamente sus intereses patrimoniales; empero, tratándose de actos realizados en ejercicio del poder público que les compete, como es el caso de los que se juzgan en el juicio contencioso administrativo local, en el que se analiza su legalidad o ilegalidad, su defensa deben realizarla aquéllas directamente o bien quienes las suplan en su ausencia, e incluso, por conducto de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, la cual podría intervenir en los actos procesales en que se permita la participación de autorizados en términos del artículo 35 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. En esa virtud, se concluye que los apoderados de la autoridad carecen de legitimación para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 88 de la indicada ley."(7)

"CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LOS APODERADOS DE LAS AUTORIDADES EN EL JUICIO RELATIVO CARECEN DE LEGITIMACIÓN EN EL PROCESO PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN. Es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que las autoridades o personas morales oficiales pueden actuar con un doble carácter: como entes dotados de poder público y como personas morales de derecho privado. También ese Alto Tribunal ha establecido que, en el primer caso, el ejercicio de la acción de las autoridades proviene de sus facultades legales, mientras que en el segundo, obran en condiciones similares a los particulares en el rubro patrimonial, contrayendo obligaciones y adquiriendo derechos en la misma forma que éstos. Por consiguiente, cuando las autoridades actúan en el segundo ámbito, es decir, como personas morales de derecho privado -supuesto en el que se involucran exclusivamente sus intereses patrimoniales-, pueden celebrar con los particulares el contrato de mandato y de acuerdo con éste, pueden ser representadas por un apoderado; hipótesis que no puede aceptarse en el juicio contencioso-administrativo ya que, por una parte, en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no se prevé esa posibilidad y, por otra, dado que en ese juicio se controvierten actos realizados por las autoridades actuando como entes dotados de poder público, lo que involucra las facultades legales de que las autoridades se hallan investidas y que, por tanto, deben ser ejercitadas precisamente por la persona física que ha sido designada como autoridad para ese efecto, generalmente en atención a sus cualidades específicas; por lo que de permitirse en tal supuesto la representación derivada del mandato, se estarían otorgando facultades de autoridad a un particular al margen de la ley. En esos términos, debe concluirse que los apoderados de las autoridades no están legitimados en el proceso para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 88 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pues éste es un medio de defensa extraordinario reservado únicamente para las autoridades demandadas en el juicio contencioso-administrativo, el cual pueden interponer por sí mismas o por conducto de sus autorizados, no así de sus apoderados. Ahora bien, esta conclusión no desconoce ni se aparta en forma alguna del criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 110/2003, de rubro: ‘CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LOS AUTORIZADOS POR LAS AUTORIDADES EN EL JUICIO, ESTÁN FACULTADOS PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN SU REPRESENTACIÓN.’, toda vez que no son equiparables la intervención de un autorizado y la de un apoderado, pues mientras la del primero sólo implica una representación o mandato judicial para un caso concreto, sin que represente algún riesgo de sustitución de órganos o funciones, la del segundo se traduce en una real sustitución de funciones, que representa el riesgo de que ciertos particulares asuman las facultades de una autoridad, a pesar de que no pudieran reunir los requisitos legales necesarios para el desempeño del cargo público relativo."(8)

En la especie, no debe pasarse por alto que las autoridades demandadas son el tesorero municipal, el subdirector de Ingresos y el notificador-ejecutor, todos del Ayuntamiento de Toluca, mientras que quien contesta la demanda es el "apoderado", ni siquiera de dichas autoridades demandadas, sino del propio Ayuntamiento, lo que hace todavía más compleja la problemática del caso, en obvio que en materia de control de los actos públicos del Estado o de la paraestatalidad, la responsabilidad de la actuación recae en las dependencias imputadas y no en las dependencias generales ni en los superiores jerárquicos. Este punto guarda relación analógica con el criterio jurisprudencial siguiente:

"AUTORIDAD RESPONSABLE. TIENE ESE CARÁCTER LA QUE EMITE EL ACTO RECLAMADO Y NO SU SUPERIOR JERÁRQUICO. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Amparo, es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Por lo tanto, la autoridad que debe señalarse en la demanda cuando se reclaman actos concretos, como es el caso de una resolución administrativa, es precisamente la que suscribe la resolución, es decir, la que materialmente la emite, de manera que si una resolución administrativa aparece firmada por una autoridad subalterna de la señalada como responsable, esto no significa que deba tenerse por cierto el acto en cuanto es atribuido al superior, independientemente de que pertenezcan a la misma dependencia y de las relaciones de jerarquía que entre ellas exista; puesto que el citado artículo 11 no establece que tiene el carácter de autoridad responsable el superior de quien emite el acto reclamado por el solo hecho de serlo."(9)

Esto es, las autoridades demandadas son los citados tesorero municipal, subdirector de Ingresos y notificador-ejecutor, no el Ayuntamiento como tal.(10)

Luego, si quien acudió al juicio contencioso administrativo fue Luis Arturo Gómez Ulloa, como "apoderado" del Ayuntamiento de Toluca, resulta inconcuso que carece de legitimación para contestar en nombre de las demandadas, pues además de que no podría actuar en juicio un representante contractual de las demandadas para la defensa de actos públicos, debe enfatizarse que dicho apoderado ni siquiera lo es de las demandadas sino del diverso órgano de gobierno que es el Ayuntamiento de Toluca.

Imposibilidad jurídica para reconocer legitimación a quien interpuso la revisión en el juicio administrativo.

Por otro lado, la interposición de la revisión ante la Sección responsable, también corrió a cargo de Luis Arturo Gómez Ulloa, "apoderado" del Ayuntamiento de Toluca, personalidad que conforme a las reglas del juicio contencioso administrativo no se le podía reconocer.

Esto es, desde que se tenía que resolver sobre la admisión de la revisión, la Sección responsable estaba obligada a analizar los presupuestos procesales (personalidad, oportunidad, etcétera), por lo que al interponerse dicho medio de impugnación por quien carece de legitimación, debió desecharse.

Se insiste en que la revisión no fue interpuesta por las autoridades demandadas -tesorero municipal, subdirector de Ingresos y notificador-ejecutor, todos del Ayuntamiento de Toluca- sino por un apoderado contractual de dicho órgano de gobierno, que no tenía ninguna participación en el juicio, máxime que por principios de legalidad y atribuibilidad de los actos administrativos, éstos se consideran emitidos por quienes los suscriben, mas no por sus superiores jerárquicos, ni mucho menos por las estructuras administrativas a las que pertenecen.

Por tanto, si no fue desechado el recurso desde el inicio por falta de legitimación de quien lo hizo valer, entonces, cuando menos, ese motivo de improcedencia de origen procesal se debió tener en cuenta en el dictado de la sentencia reclamada.

En el orden expuesto, debe concederse el amparo, con fundamento en el artículo 107, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su texto vigente a partir del cuatro de octubre de dos mil once, por efectos de los artículos primero y tercero transitorios del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once(11) para el efecto de que la Sección responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en su lugar dicte otra, la que en derecho proceda, pero en la cual tenga presente:

a) Que Luis Arturo Gómez Ulloa, jurídicamente no puede hacer la representación pública de las autoridades demandadas en el juicio contencioso, por ser apoderado de derecho civil de un ente diverso de las demandadas y,

b) Que si la revisión proviene de quien no puede hacerla valer, entonces técnicamente no puede considerarse que se hubiera abierto la segunda instancia de revisión.