AMPARO DIRECTO 1095/2013. 9 DE ABRIL DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JORGE OJEDA VELÁZQUEZ. SECRETARIO: GUSTAVO EDUARDO LÓPEZ ESPINOZA.

NOVENO. No obstante lo anterior, este Tribunal Colegiado considera que debe aplicarse en favor de la parte quejosa la suplencia de la queja deficiente prevista en el numeral 79, fracción VII, de la Ley de Amparo vigente, analizada desde un enfoque integral, acorde al nuevo marco constitucional e internacional que impera en el país, de conformidad con lo siguiente:

El artículo 1o. constitucional exige que las normas relativas a los derechos humanos se interpreten de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales de los que México es parte; de forma que se favorezca ampliamente a las personas, lo que se traduce en la obligación de analizar el contenido y alcance de tales derechos a partir del principio pro personae, que es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos. Tales reformas constitucionales son las que hoy día posibilitan que el juicio de amparo sea un medio de control más accesible y, por lo mismo, garantiza de mejor manera la tutela de los derechos humanos, por lo que los juzgadores de amparo actualmente tienen mayores facultades para impartir justicia.

Ahora, conviene traer a colación lo considerado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LXXXII/2012 (10a.), de rubro: "PRINCIPIO PRO PERSONA O PRO HOMINE. FORMA EN QUE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES DEBEN DESEMPEÑAR SUS ATRIBUCIONES Y FACULTADES A PARTIR DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011.", en la que se señaló que la reforma indicada conlleva que si en los instrumentos internacionales existe una protección más benéfica para la persona, respecto de la institución jurídica que se analice, ésta se aplique, sin que tal circunstancia signifique que dejen de observarse los diversos principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional -legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso efectivo a la justicia y cosa juzgada-, ya que de hacerlo se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de tal función.

Ahora bien, el principio de suplencia de la queja deficiente se erige como una institución de suma importancia dentro de nuestro sistema jurídico mexicano, con características particulares, que encuentra su mayor exaltación dentro del medio de control constitucional del juicio de amparo.

Derivado de lo anterior, resulta necesario realizar un estudio exhaustivo de tal principio y la manera como está regulado hoy día, porque es a través de ello que se evidenciará cuál es la razón que movió al Poder Legislativo a instaurar la suplencia de la queja a favor de quienes, por sus condiciones de pobreza o marginación, se encuentren en desventaja social para su defensa en el juicio.

Al respecto, debe apuntarse que la suplencia de la queja deficiente está regulada por el artículo 107, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el diverso numeral 79, fracción VII, de la Ley de Amparo vigente, los cuales establecen, respectivamente:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria."

"Artículo 79. La autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, en los casos siguientes:

"...

"VII. En cualquier materia, en favor de quienes por sus condiciones de pobreza o marginación se encuentren en clara desventaja social para su defensa en el juicio.

"En los casos de las fracciones I, II, III, IV, V y VII de este artículo la suplencia se dará aún ante la ausencia de conceptos de violación o agravios."

Por otro lado, en el proceso legislativo, concretamente en la exposición de motivos de la Ley de Amparo se explicó, en lo que interesa, lo siguiente:

"... Históricamente el juicio de amparo se ha constituido como el instrumento de control de constitucionalidad más importante dentro de nuestro sistema jurídico. En la actualidad, es el medio para cuestionar la constitucionalidad de la actuación de toda autoridad del Estado. Es al mismo tiempo, el mecanismo más eficaz que tienen los gobernados para evitar o corregir los abusos o equivocaciones del poder público que lesionan o vulneran los derechos fundamentales de las personas reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En ese sentido, el juicio de amparo tiene por objeto específico hacer real y eficaz la autolimitación del ejercicio de la autoridad por parte de los órganos del Estado.

"Un presupuesto básico de la democracia es la dignidad de la persona humana, racional y libre, garantizada a través de un catálogo de derechos, valores y principios tales como la libertad, igualdad y pluralidad, que estén reconocidos en una Constitución o Norma Fundamental, los cuales deben ser garantizados y protegidos ante su desconocimiento a través de los instrumentos jurisdiccionales que la propia Constitución prevea.

"De ahí la importancia de instrumentos como el juicio de amparo, así como también de los Jueces y tribunales constitucionales en un Estado constitucional de derecho.

"...

"El juicio de amparo, como se ha señalado, es el instrumento jurídico de la mayor trascendencia en el Estado Mexicano y es por eso que se vuelve imperativo llevar a cabo una serie de cambios y modificaciones a la ley que lo regula a fin de modernizarlo y en consecuencia, fortalecerlo. Ello con el propósito firme de que se mantenga como el mecanismo jurisdiccional más importante dentro de nuestro orden jurídico.

"En fechas recientes fue aprobada una importante reforma a los artículos 94, 103, 104, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta reforma, sin duda de suma importancia, dado que ello conduce necesariamente a transformar nuestro juicio de amparo.

"...

"Estos cambios constitucionales, entre otros, así como la necesidad de armonizar ciertas figuras procesales con la propia dinámica social e inclusive con las nuevas tecnologías, conducen necesariamente a reformar la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

De la transcripción anterior se desprende que la inclusión de dicha fracción obedeció a que el juicio de amparo "es el mecanismo más eficaz que tienen los gobernados para evitar o corregir los abusos o equivocaciones del poder público que lesionan o vulneran los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

Es decir, dicha reforma legislativa se hizo con la intención de convertir al juicio de amparo en el mecanismo más eficaz para evitar o corregir los abusos o equivocaciones del poder público, que lesionan o vulneran los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual derivaría en un notorio beneficio de determinados sectores de la población que pudieran estar en situación de desventaja o vulnerabilidad social.

Ahora bien, según estudios realizados por el Instituto Politécnico Nacional, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera, entre los factores que condicionan la vulnerabilidad de un sujeto o grupo: la falta de igualdad de oportunidades, la imposibilidad de satisfacer sus necesidades básicas, la desnutrición, la enfermedad, la falta de medios para acceder a los servicios públicos y las diferentes formas de marginación.

De ahí que este Tribunal Colegiado considere que, entre los grupos vulnerables se incluya a los adultos mayores y, por ende, a los pensionados y jubilados, en tanto que se encuentran imposibilitados física y económicamente para atender sus necesidades básicas.

Esto es, a dicho grupo social no se le pueden otorgar condiciones de igualdad dentro de un procedimiento judicial, pues sería injusto dar un trato igual a quienes poseen recursos suficientes para defenderse por sí mismos o pueden contratar la mejor defensa, que a quienes por su carencia de recursos económicos o imposibilidades físicas para trasladarse no pudieren autodefenderse, o no pudieren pagar una defensa adecuada, en tanto que debe tomarse en consideración que las cantidades que entregan por concepto de jubilación o pensión, en muchas ocasiones no corresponden al salario que venían percibiendo cuando se encontraban laborando.

Consecuentemente, en la obligación constitucional de suplir la deficiencia de la queja, que debe preservarse entre un universo de sujetos, están, desde luego, las personas adultas jubiladas o pensionadas, derivado de la clara desventaja económica y física que tienen para su defensa en el juicio.

La circunstancia de que este Tribunal Colegiado haya arribado al criterio de que debía suplirse la queja deficiente a favor de los jubilados o pensionados, en modo alguno implica que se desatienda la jurisprudencia 2a./J. 114/2010, de rubro: "ISSSTE. CARGA DE LA PRUEBA TRATÁNDOSE DEL AJUSTE A LA PENSIÓN JUBILATORIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007).", en la cual se estableció, entre otras cuestiones, que la resolución que otorga una pensión o resuelve sobre el ajuste de su monto, es de naturaleza administrativa, pues el propio artículo 79, fracción VII, de la Ley de Amparo prevé que la suplencia aplica en cualquier materia a favor de quienes por sus condiciones de pobreza o marginación se encuentren en clara desventaja social, tal como acontece en el presente asunto.

Derivado de lo antes expuesto, y con apoyo en lo dispuesto por el artículo 79, fracción VII, de la Ley de Amparo vigente, procede suplir la deficiencia de la queja a favor de la parte quejosa, aun ante la ausencia de conceptos de violación al respecto, tal como lo prevé el penúltimo párrafo de dicho numeral.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 5/2006, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 9, Tomo XXIII, febrero de 2006, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. SE SURTE AUN ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido diferencias tratándose de la suplencia de la queja, advirtiendo que puede ser total ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios, o relativa, cuando son insuficientes, esto es, cuando solamente hay una deficiente argumentación jurídica. Ahora bien, el artículo 76 Bis, fracción I, de la Ley de Amparo dispone que las autoridades que conozcan del juicio de garantías deben suplir la queja deficiente, entre otros supuestos, cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de esta Suprema Corte, sin precisar si opera de forma relativa o total, pero el estudio del proceso legislativo de reforma de 1951 a los artículos 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del entonces 76 de la ley citada, pone de manifiesto que dicha suplencia debe ser total, ya que se surte aun ante la ausencia de conceptos de violación o agravios, como acontece en las materias penal tratándose del inculpado, laboral atinente al trabajador, o respecto de menores e incapaces, porque en todos estos supuestos se pretendió atemperar los tecnicismos del juicio de garantías, para dar relevancia a la verdad jurídica."

En la sentencia que se analiza, la Sala del conocimiento nada resolvió respecto de los incrementos de la pensión, en términos del artículo 57 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no obstante que a foja 27 de la demanda se solicitó que se contemplara: "... la escala inflacionaria que han sufrido los salarios, de la parte que el instituto hoy demandado ha dejado de cubrir por la inexacta cuantificación de la cuota diaria, asimismo, la parte proporcional conforme al artículo 57, sexto párrafo, de la Ley del ISSSTE."

Sobre el tema de la carga de la prueba, en este aspecto, el Máximo Tribunal del País estableció jurisprudencia en el sentido de que si el actor expone un hecho positivo como apoyo de su pretensión jurídica, debe probarlo, pero la autoridad tiene la carga de acreditar los hechos en que sustenta su resolución, cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, por lo que si en el juicio de nulidad la parte actora alegó que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no ha efectuado los incrementos a su pensión, es claro que éste -y no aquélla- debe probar que ha calculado y pagado los incrementos a la pensión jubilatoria correctamente, con apoyo en el artículo 57 de la ley de dicho instituto; lo anterior, porque el pensionado actor negó tal hecho y, además, porque es obligación del instituto realizar los incrementos a las pensiones.

La jurisprudencia de mérito es la 2a./J. 93/2013 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 945, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, que dispone:

"PENSIÓN DEL ISSSTE. CARGA DE LA PRUEBA DE SUS INCREMENTOS EN EL JUICIO DE NULIDAD. Acorde con el sistema de distribución de cargas probatorias que rige en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 40 y 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, si el actor expone un hecho positivo como apoyo de su pretensión jurídica debe probarlo, pero la autoridad tiene la carga de acreditar los hechos en que sustenta su resolución, cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De esta manera, si en el juicio de nulidad la parte actora sustenta su pretensión (nulidad de resolución expresa o negativa ficta), en el hecho de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no ha efectuado los incrementos a las pensiones al mismo tiempo y en la misma proporción que a los salarios de los trabajadores en activo, y el Instituto demandado afirma, en la resolución expresa que da respuesta a la solicitud o en la contestación a la demanda en el juicio de nulidad en que se impugna la negativa ficta, que ha realizado los incrementos correctamente y de acuerdo con el sistema vigente hasta el 4 de enero de 1993, es inconcuso que debe probar los hechos en que motiva el contenido de la resolución expresa o de la que motivó la negativa ficta, específicamente que ha calculado y pagado los incrementos a la pensión jubilatoria correctamente, con apoyo en el artículo 57 de la ley que rigió al citado Instituto hasta la fecha referida, justamente porque en el juicio de nulidad el pensionado actor ha negado que haya sido así, lo que representa una negativa lisa y llana; además, porque es obligación del Instituto realizar los incrementos a las pensiones, lo que debe justificar debidamente."