AMPARO DIRECTO 1186/2013. 5 DE MARZO DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: ERNESTO MARTÍNEZ ANDREU. SECRETARIA: MIGUELINA JOAQUÍN AMAR.

b) Que no cumplan con los requisitos formales exigidos por las leyes, afectando las defensas del gobernado;

c) Que en el procedimiento del que derivaron se actualicen vicios que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución;

d) Si los hechos que los motivan no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se emitan en contravención de las disposiciones aplicadas o dejan de aplicar las debidas; y,

e) Que la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.

En el numeral 52 del citado ordenamiento legal se establecen los efectos de las sentencias emitidas en los juicios contenciosos administrativos, previendo que puede reconocerse la validez de la resolución impugnada, declarar su nulidad absoluta o para efectos, o bien, la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de una obligación. La fracción III del mismo numeral establece que al declarar la nulidad para determinados efectos, debe precisarse con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.

Respecto del tema que se analiza, resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 149/2005, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 366, cuyo contenido es el siguiente:

"MULTAS FISCALES QUE NO CUMPLEN CON LA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBE ATENDERSE A LA GÉNESIS DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y DECRETAR LA NULIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 239, FRACCIÓN III, Y ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, POR DERIVAR AQUÉLLAS DEL EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES. Tratándose de multas fiscales impuestas por las autoridades administrativas al descubrir la infracción de disposiciones fiscales con motivo del ejercicio de facultades de comprobación, declaradas ilegales por la Sala Fiscal por no reunir los requisitos formales a que se refiere el artículo 38, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, de conformidad con la fracción II del artículo 238 del propio ordenamiento, la nulidad que debe decretarse al efecto debe atender a la génesis de la resolución impugnada y, en su caso, declarar la prevista en la fracción III, y párrafo final, del artículo 239 del mismo ordenamiento, toda vez que el acto administrativo sancionador que incumple con las exigencias formales aludidas es la culminación de facultades discrecionales ejercidas por las autoridades fiscales, de manera que en esta clase de asuntos el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no puede obligar a las autoridades a que dicten una nueva resolución ante la discrecionalidad que la ley les otorga para decidir si deben obrar o abstenerse, pues además de que no es dable a dicho Tribunal sustituir a las demandadas en la apreciación de las circunstancias y en la oportunidad para actuar que les otorgan las leyes, ello podría perjudicar al administrado en vez de beneficiarlo; pero tampoco puede válidamente impedirse que la autoridad administrativa pronuncie nueva resolución, porque con tal efecto le estaría coartando su poder de elección. De ahí que cuando el acto discrecional sólo es censurado por falta de fundamentación y motivación no se viola, en perjuicio del particular, el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuando se declara nulo el acto impugnado en términos del artículo 239, fracción III, y último párrafo, del Código Tributario Federal, ya que la norma resuelve el problema en su justa dimensión, en virtud de que el control que en la vía jurisdiccional ejerce el Tribunal indicado protege plenamente al particular del acto concreto, sobre todo si se tiene en cuenta que merced al vicio formal detectado, cuando se dicta la sentencia de nulidad en términos de la fracción II del mencionado artículo 238, no queda dirimido el problema de fondo de la multa impuesta, pues aún no se ha determinado si se realizó o no la conducta infractora del contribuyente, ni se conoce si va a existir una nueva resolución en perjuicio del revisado o visitado."

Del criterio transcrito se advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que, para poder determinar cuándo la sentencia de nulidad debe obligar a la autoridad administrativa a dictar una nueva resolución y cuándo no debe tener tales efectos, es necesario acudir a la génesis de la resolución impugnada, a efecto de saber si se originó con motivo de un trámite o procedimiento de pronunciamiento forzoso, o con motivo del ejercicio de una facultad discrecional.

Es importante precisar que dicha tesis resulta aplicable al caso, por analogía, toda vez que los artículos 238 y 239 del Código Fiscal de la Federación a que se refiere, fueron derogados el uno de diciembre de dos mil cinco, pero su contenido fue reproducido por los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente.

Asimismo, dicha tesis también resulta aplicable, porque aunque en el caso no estamos en presencia de una multa fiscal, sí se trata de una resolución que nace del ejercicio de una facultad discrecional de la autoridad, pues deriva de la boleta de infracción folio **********, en la que se impone una sanción por ********** días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, emitida con motivo de una inspección de los servicios de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado.

Es necesario señalar que, en el caso, no resulta aplicable la jurisprudencia VII.2o.A.T. J/7, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, de rubro: "MULTAS ADMINISTRATIVAS. LA INDEBIDA MOTIVACIÓN EN CUANTO AL MONTO IMPUESTO SÓLO GENERA LA NULIDAD PARA EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, SI SE RECONOCIÓ LA VALIDEZ DE LA DETERMINACIÓN DE LA CONDUCTA SANCIONADA.", citada por la Sala responsable, toda vez que no es obligatoria para este Tribunal Colegiado de Circuito, de conformidad con el artículo 217, párrafo tercero, de la Ley de Amparo y, por el contrario, la jurisprudencia 2a./J. 149/2005, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "MULTAS FISCALES QUE NO CUMPLEN CON LA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBE ATENDERSE A LA GÉNESIS DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y DECRETAR LA NULIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 239, FRACCIÓN III, Y ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, POR DERIVAR AQUÉLLAS DEL EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES.", sí es obligatoria tanto para la Sala responsable como para este órgano colegiado y, por tanto, dicho criterio debe prevalecer.

Una vez señalado lo anterior, cuando la resolución se dictó como culminación de un procedimiento o en relación con una petición, donde el orden jurídico exige de la autoridad un pronunciamiento, la reparación de la violación detectada no se colma con la simple declaración de nulidad, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado.

Consideración y conclusión diversa amerita el supuesto en que la resolución nace del ejercicio de una facultad discrecional de la autoridad, caso en que el tribunal, al declarar la nulidad de la resolución, no puede obligar a la autoridad administrativa a que dicte una nueva resolución, porque equivaldría a que se sustituyera a la autoridad administrativa en la libre apreciación de las circunstancias y oportunidad para actuar que le otorgan las leyes, independientemente de que también perjudicaría al actor en vez de beneficiarlo, ya que al darle ese efecto a la nulidad estaría obligando a la autoridad a actuar cuando podría no encontrar elementos para fundar y motivar una nueva resolución, debiendo abstenerse de emitirla.

De lo expuesto se concluye que, aun cuando se considere que una resolución que se origina con motivo del ejercicio de una facultad discrecional omitió observar requisitos formales en términos de la fracción II del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el tribunal no debe decretar una nulidad para efectos, pues no puede obligar a la autoridad administrativa a que dicte una nueva resolución.

Por su parte, los artículos 5o., fracción IV, 70 Bis y 74 Bis de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal señalan lo siguiente:

"Artículo 5o. Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes, así como el tránsito y los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares.

"Corresponden a la secretaría, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal las siguientes atribuciones:

"...

"IV. Vigilar, verificar e inspeccionar que los caminos y puentes, así como los servicios de autotransporte y sus servicios auxiliares, cumplan con los aspectos técnicos y normativos correspondientes; ..."

"Artículo 70 Bis. La secretaría y la Secretaría de Seguridad Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, se coordinarán en la vigilancia, verificación e inspección de los servicios de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado."

"Artículo 74 Bis. La Secretaría de Gobernación, a través de la Policía Federal, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias respectivas, impondrá las siguientes sanciones:

"I. Por infracciones a la presente ley y reglamentos que de ella se deriven en materia de tránsito, multa de hasta doscientos días de salario mínimo, y

"II. Por conducir vehículos en caminos y puentes federales que no cuenten con un contrato de un seguro que garantice daños a terceros con multa de veinte a cuarenta días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal.

"El propietario del vehículo tendrá 45 días naturales para la contratación de la póliza de seguro, misma que al presentarla ante la autoridad recaudatoria durante el término anterior, le será cancelada la infracción;

"III. Cualquier otra infracción a las disposiciones de esta ley y los ordenamientos que de ella se deriven para la operación de los servicios de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado cuando circulen en la zona terrestre de las vías generales de comunicación, con multa de hasta quinientos días de salario mínimo.

"En caso de reincidencia, la Secretaría de Seguridad Pública podrá imponer una multa equivalente hasta el doble de las cuantías señaladas, salvo las excepciones o casos específicos previstos en esta ley.

"Los ingresos derivados por concepto de multas a que se refiere la fracción I del presente artículo, se destinarán a la Secretaría de Seguridad Pública para cubrir gastos de operación e inversión en programas vinculados a la propia seguridad pública y de manera específica se destinará el 20% del total a prevención del delito, en tanto que los derivados de la fracción II se destinarán conforme a lo establecido en el último párrafo del artículo 74 de esta ley.

"La secretaría y la Secretaría de Seguridad Pública establecerán mecanismos para el intercambio de información en materia de infracciones."

De las transcripciones anteriores se observa que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes cuenta con la facultad de vigilar, verificar e inspeccionar que los servicios de autotransporte y sus servicios auxiliares, cumplan con los aspectos técnicos y normativos correspondientes; asimismo, que junto con la Secretaría de Seguridad Pública se coordinará en la vigilancia, verificación e inspección de los servicios de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado y, finalmente, que la Secretaría de Gobernación, a través de la Policía Federal, impondrá las sanciones correspondientes.

En este sentido es importante precisar que, en el caso, se demandó la nulidad de la resolución contenida en la boleta de infracción folio **********, emitida por la Policía Federal el quince de junio de dos mil trece, por la que se impone una sanción por ********** días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, la cual derivó de una inspección de los servicios de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado en la que se consideró que no contaba con el permiso para explotar el servicio de autotransporte federal de pasaje.

La Sala responsable consideró que los argumentos hechos valer por el actor en su escrito de demanda resultan parcialmente fundados.

La Sala del conocimiento indicó que de la resolución impugnada se desprende que la autoridad citó como preceptos violados el artículo 8o., fracción I, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, indicando abreviaturas por cuanto hace a los ordenamientos legales que aplicó; sin embargo, ello no le depara perjuicio al demandante, pues en la parte posterior del mismo acto se precisó a qué ordenamientos legales se refieren dichas siglas, significando, en el caso, LCPAF: Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.

La Sala Fiscal determinó que con lo anterior no se le dejó en estado de indefensión, porque en el cuerpo de la boleta de infracción se especifica lo que significan las abreviaturas utilizadas respecto de las leyes que se aplicaron para la imposición de las sanciones.

La Sala responsable señaló que respecto a la clave 1002 que se cita en el acto reclamado, sí le asiste razón al actor, toda vez que la autoridad demandada no específica a que se refiere la clave señalada con anterioridad y mucho menos a qué ordenamiento legal se está refiriendo.

La Sala del conocimiento manifestó que en cuanto a los argumentos del actor, en el sentido de que la autoridad no realizó un razonamiento aritmético para imponerle sanciones, y que no consideró los elementos de la gravedad de la infracción, la reincidencia, la situación económica, el carácter intencional o no de la infracción, los mismos son fundados.

La Sala Fiscal determinó lo anterior, porque la autoridad demandada al imponer la infracción, consistente en prestar el servicio de autotransporte federal de pasaje sin el permiso previsto en el artículo 8o., fracción I, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal señala el supuesto que considera infringido, imponiéndole una multa de ********** días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, pero es omisa en señalar los artículos en los cuales sustentó su actuación, por lo que carece de la debida fundamentación y motivación.

La Sala responsable concluyó que del análisis realizado a la boleta de infracción impugnada, se desprende que la enjuiciada en ningún momento establece los fundamentos utilizados para la imposición de la multa, así como tampoco señala los motivos y razonamientos utilizados para la determinación del monto de la misma, dado que no se advierte que haya tomado en cuenta la reincidencia del actor, la gravedad de la infracción, así como la capacidad económica del accionante, lo cual genera una indebida fundamentación y motivación en la multa a debate.

La Sala del conocimiento declaró la nulidad de la resolución impugnada con fundamento en los artículos 50, 51, fracción II y 52, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para el efecto de que dentro de los cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme, la autoridad demandada emita una nueva resolución en la cual fundamente y motive debidamente la determinación del monto de las multas a debate.

Una vez precisado lo anterior, es de señalarse que el concepto de violación en el que el quejoso argumenta que la Sala responsable incorrectamente le imprime efectos a la nulidad, porque el acto impugnado es una multa que se origina con motivo del ejercicio de facultades discrecionales de la autoridad y, por tanto, no se le puede obligar a ésta a emitir otra resolución ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe obrar o debe abstenerse, resulta fundado.

El concepto de violación resulta fundado porque, contrariamente a lo argumentado por la Sala responsable, procedía declarar la nulidad de la resolución impugnada sin ordenarle efectos, pues, en el caso, la resolución impugnada se origina con motivo del ejercicio de una facultad discrecional que carece de la debida fundamentación y motivación.

En este sentido, le asiste la razón al quejoso, al argumentar que debió otorgarse la nulidad pero sin imprimirle efectos, porque como se demostró anteriormente, la resolución combatida se origina con motivo del ejercicio de una facultad discrecional que no se encuentra debidamente fundada y motivada, y este tipo de declaratorias ocasionan que la citada nulidad carezca de efectos.

Lo anterior, toda vez que la resolución declarada nula nace del ejercicio de una facultad discrecional de la autoridad y, por ende, el tribunal, al declarar su nulidad, no puede obligar a la autoridad administrativa a que dicte una nueva resolución porque equivaldría a que se sustituyera a la autoridad administrativa en la libre apreciación de las circunstancias y oportunidad para actuar que le otorgan las leyes, independientemente de que también perjudicaría al actor en vez de beneficiarlo, ya que al darle ese efecto a la nulidad, se estaría obligando a la autoridad a actuar, cuando ésta podría no encontrar elementos para fundar y motivar una nueva resolución, debiendo abstenerse de emitirla, sin que ello impida que la autoridad administrativa pronuncie una nueva resolución, en virtud de que con tal efecto le estaría coartando su poder de decisión.

Es oportuno citar, por analogía, la jurisprudencia P./J. 45/98, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, septiembre de 1998, página 5, que indica:

"SENTENCIAS DE NULIDAD FISCAL PARA EFECTOS. EL ARTÍCULO 239, FRACCIÓN III, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, QUE ESTABLECE ESE SENTIDO ANTE LA ACTUALIZACIÓN DE LA AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LEGALIDAD CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.-El sentido de lo dispuesto en el último párrafo de la fracción III, del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, en cuanto a que el Tribunal Fiscal de la Federación debe emitir una sentencia de nulidad para efectos cuando se actualice la causal prevista en la fracción II, del artículo 238 del mismo ordenamiento legal, referente a la ausencia de fundamentación y motivación de la resolución impugnada, se desentraña relacionándolo armónicamente con el párrafo primero de esa misma fracción, dado que así se distingue la regla de que la sentencia puede declarar la nulidad de la resolución para determinados efectos y una excepción, cuando la resolución involucra las facultades discrecionales de la autoridad administrativa. Reconocida esa distinción en la hipótesis en que la resolución carece de fundamentación y motivación (artículo 238, fracción II), y la variada competencia que la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación otorga al mismo tribunal, descuella, que para poder determinar cuándo la sentencia de nulidad debe obligar a la autoridad administrativa a dictar una nueva resolución, y cuándo no debe tener tales efectos, es necesario acudir a la génesis de la resolución impugnada, a efecto de saber si se originó con motivo de un trámite o procedimiento de pronunciamiento forzoso, o con motivo del ejercicio de una facultad discrecional. Cuando la resolución se dictó como culminación de un procedimiento o en relación con una petición, donde el orden jurídico exige de la autoridad un pronunciamiento, la reparación de la violación detectada no se colma con la simple declaración de nulidad, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra, para no dejar incierta la situación jurídica del administrado, en el sentido que sea, pero fundada y motivada. Consideración y conclusión diversa amerita el supuesto en que la resolución nace del ejercicio de una facultad discrecional de la autoridad, en la que opera la excepción señalada, dado que el tribunal, al declarar la nulidad de la resolución, no puede obligar a la autoridad administrativa a que dicte nueva resolución, porque equivaldría a que se sustituyera a la autoridad administrativa en la libre apreciación de las circunstancias y oportunidad para actuar que le otorgan las leyes, independientemente de que también perjudicaría al administrado actor en vez de beneficiarlo, ya que al darle ese efecto a la nulidad, se estaría obligando a la autoridad a actuar, cuando ésta, podría no encontrar elementos para fundar y motivar una nueva resolución, debiendo abstenerse de emitirla. Por la misma causa, la sentencia que declara nula una resolución infundada e inmotivada, emitida en ejercicio de facultades discrecionales, no puede impedir que la autoridad administrativa pronuncie una nueva resolución, en virtud de que con tal efecto le estaría coartando su poder de decisión, sin haber examinado el fondo de la controversia. Las conclusiones alcanzadas responden a la lógica que rige la naturaleza jurídica del nacimiento y trámite de cada tipo de resoluciones, según la distinción que tuvo en cuenta la disposición en estudio, de tal modo que en ninguna de las dos hipótesis viola la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, ya que si bien este dispositivo fundamental no establece la posibilidad de que ante la anulación de una resolución administrativa por falta de fundamentación y motivación, se obligue a la autoridad que la emitió, a que reitere el acto de molestia, es inconcuso que cuando dicha autoridad, en virtud de las leyes que rigen su competencia, o con motivo de una instancia o recurso del demandante, debe pronunciarse al respecto, la sentencia anulatoria de su acto infundado e inmotivado que la obligue a dictar otra resolución y hasta a indicarle los términos en que debe hacerlo, como establece la regla general de la disposición examinada, además de que tiene por objeto acatar el derecho de petición que garantiza el artículo 8o. constitucional, viene a colmar la pretensión del particular, pues le asegura una resolución depurada conforme a derecho."

En consecuencia, al resultar fundado el concepto de violación en estudio lo que procede es conceder al amparo al quejoso para que la Sala responsable deje sin efectos la sentencia reclamada y emita otra en la que, siguiendo los lineamientos emitidos en la presente ejecutoria, con libertad de jurisdicción, resuelva lo que en derecho proceda.

Resulta innecesario analizar los restantes conceptos de violación que hizo valer el quejoso, en virtud de que su estudio en nada variaría el sentido de la presente ejecutoria.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia sustentada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Informe de 1982, Parte II, Séptima Época, página 8, que indica:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.-Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la Justicia Federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja."

Por lo expuesto, con fundamento además en los artículos 103 y 107 constitucionales, y 73 a 79, de la Ley de Amparo, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, respecto del acto de la autoridad precisado en el resultando primero de esta ejecutoria, para los efectos precisados en el último considerando de la misma.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos a la Sala de origen y, en su oportunidad, archívese este asunto.

Así, por unanimidad de votos de los Magistrados Carlos Amado Yáñez (presidente), María Guadalupe Molina Covarrubias y Ernesto Martínez Andreu, lo resolvió el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, siendo relator el tercero de los nombrados.

En términos de lo previsto en los artículos 3, 13, 14, 18 y demás relativos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.