AMPARO DIRECTO 16/2022
Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO 16/2022

Fecha: 08-Feb-2023

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO

  1. Imposición de multa. A través del oficio 2340/040-161/DGVS/DSIF/11569/2020, de cuatro de diciembre de dos mil veinte, la Dirección de Sanciones a Instituciones Financieras de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros impuso una multa a Banco Mercantil del Norte, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte, por infracción a lo previsto en el artículo 94, fracción III, inciso a), de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Lo anterior, con motivo de que dicha institución financiera no presentó diversas documentales solicitadas por la autoridad dentro de un procedimiento conciliatorio.
  2. Juicio contencioso administrativo. En desacuerdo con la sanción, la institución financiera interpuso juicio contencioso administrativo en la vía sumaria, que fue del conocimiento de la Sala Especializada en Juicios en Línea del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en la que se radicó con el expediente 21/315-24-01-03-09-SL. El doce de julio de dos mil veintiuno, el Magistrado instructor de la tercera ponencia de dicho órgano jurisdiccional dictó sentencia en la que determinó reconocer la validez de la resolución impugnada, de acuerdo con las siguientes consideraciones esenciales:
  • Resulta infundado el primer concepto de impugnación, relacionado con la competencia de la autoridad demandada, pues contrario a lo alegado por la parte actora, el titular de la Subdelegación Metropolitana Norte de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que emitió la resolución impugnada, sí fundamentó su competencia para requerir a la institución financiera la información o documentación, medios electrónicos y demás elementos con motivo de la reclamación de origen.
  • También es infundado el argumento relativo a que la resolución impugnada está viciada de origen porque el procedimiento del que emana se sustentó en el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que no prevé plazo para que la autoridad emita la resolución correspondiente. Lo anterior, porque esa circunstancia no transgrede el derecho a la seguridad jurídica, pues en tanto la autoridad no ejerza su facultad sancionatoria, el particular no resiente perjuicio alguno ni se obstaculiza el procedimiento respectivo. Resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 75/2012 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
  • Además, el plazo de cinco años para la “caducidad” a que se refiere el segundo párrafo de dicho precepto debe interpretarse de acuerdo con lo siguiente: I) comienza a computarse a partir del día hábil siguiente al en que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción; II) se interrumpe a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se concede el derecho de audiencia; y, III) una vez que se hayan agotado las etapas del proceso, esto es, culminado el lapso para que el presunto infractor ejerza su derecho de audiencia, se reanuda el cómputo del plazo referido, de ahí que la Comisión debe dictar la resolución respectiva antes de que éste culmine. Teniendo en cuenta todo lo anterior, en el caso concreto la autoridad no excedió el plazo de cinco años para que operara la caducidad.
  • Por otro lado, resulta infundado lo argumentado respecto a que la autoridad demanda no fundó y motivó la resolución impugnada, pues se advierte que se expresaron las razones y fundamentos por los cuales la parte actora se hizo acreedora a la sanción impuesta, al señalar que si bien compareció a la audiencia de conciliación a la que fue llamada, omitió presentar los informes requeridos y las documentales pertinentes, sin que la parte actora desvirtuara lo anterior.
  1. Juicio de amparo. En contra de la sentencia antes referida, la institución financiera promovió juicio de amparo , en el que plantea que la sentencia reclamada es inconstitucional de acuerdo con los siguientes conceptos de violación:
  2. La autoridad responsable no analizó correctamente el primer concepto de impugnación, pues dejó de advertir que, tanto en el citatorio como en la audiencia de conciliación, la autoridad no fundamentó su competencia para solicitar información y documentación. En particular, el actuar de la autoridad no se fundamentó en el artículo 28, fracción VIII, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
  3. Tampoco se estudió correctamente el segundo concepto de impugnación, pues la autoridad responsable no realizó un control de constitucionalidad, ya que tenía que haber inaplicado el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Lo anterior, porque dicha norma no contempla un plazo para la conclusión del procedimiento administrativo de sanción, lo que genera incertidumbre jurídica y viola el artículo 16 de la Constitución Federal, en el entendido de que el plazo de 5 años, indicado en su segundo párrafo, se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo sancionador, por lo que la ausencia de límite temporal no se encuentra subsanada por la figura de caducidad. Además, la jurisprudencia 2a./J. 75/2012 (10a.), no era aplicable, pues fue emitida antes de la reforma constitucional de junio de dos mil once.
  4. Trámite ante el Tribunal Colegiado de Circuito. Correspondió conocer de la demanda al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el que se registró bajo el expediente 494/2021, y se admitió a trámite. Posteriormente, en sesión de veinte de enero de dos mil veintidós, dicho órgano jurisdiccional determinó solicitar a esta Suprema Corte el ejercicio de su facultad de atracción.
  5. Facultad de atracción. Una vez recibido el expediente en este Alto Tribunal, se radicó la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción 105/2022, y se turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa. En sesión de veintisiete de abril de dos mil veintidós, la Segunda Sala determinó ejercer su facultad de atracción.
  6. La razón fundamental para atraer el asunto fue que su resolución permitiría que se fijara un criterio en torno a la constitucionalidad del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. En específico, definir si vulnera el artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con el plazo de la autoridad para emitir la resolución en la que se impone una multa.
  7. Además, daría lugar a solucionar la problemática que genera la existencia de criterios de órganos jurisdiccionales federales relacionados con este tema que no resultan armónicos, a saber, los siguientes:
  • La jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 75/2012 (10a.), de rubro: “PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 96 DE LA LEY RELATIVA NO TRANSGREDE EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA” .
  • La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a. XLV/2018 (10a.), de rubro: “PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 96 DE LA LEY RELATIVA RESPETA LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO” .
  • La jurisprudencia del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito PC.I.A. J/2 A (11a.), de rubro: “PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 96 DE LA LEY RELATIVA, AL NO PREVER UN PLAZO PARA QUE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF) DICTE RESOLUCIÓN UNA VEZ INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE IMPOSICIÓN DE MULTAS, VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA” .
  • La jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 2/2020 (10a.), de rubro: “INSTITUCIONES DE SEGUROS Y DE FIANZAS. EL ARTÍCULO 478 DE LA LEY QUE LAS REGULA, AL NO PREVER UN PLAZO PARA QUE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGUROS Y FIANZAS DICTE RESOLUCIÓN UNA VEZ INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE INFRACCIÓN, VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA” .
  1. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo presidencial dictado el veintiséis de mayo de dos mil veintidós, se ordenó registrar el asunto con el número 16/2022 , y se determinó que este Alto Tribunal se avocaba al conocimiento del asunto; además, se dispuso que se turnara para su estudio al Ministro Luis María Aguilar Morales y que se radicara en la Segunda Sala.
  2. Avocamiento de la Sala. Por auto de once de julio de dos mil veintidós, la Presidenta de la Segunda Sala ordenó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y remitió los autos a la ponencia del Ministro Luis María Aguilar Morales.
    1. COMPETENCIA
  3. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente amparo directo, en atención a que se ejerció la facultad de atracción, conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción V, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 40, de la Ley de Amparo vigente; así como 21, fracción V, y 10 fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Punto Tercero del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, puesto que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
  4. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales (ponente), Loretta Ortiz Ahlf y Presidente Alberto Pérez Dayán. Ausente el Ministro Javier Laynez Potisek.
    1. OPORTUNIDAD, EXISTENCIA DEL ACTO RECLAMADO Y LEGITIMACIÓN
  5. Resulta innecesario pronunciarse sobre la oportunidad, pues el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito se pronunció al respecto en la resolución dictada el veinte de enero de dos mil veintidós.
  6. Por otro lado, es cierto el acto reclamado, lo que se desprende de las constancias del juicio de nulidad 21/315-24-01-03-09-SL, del índice de la Sala Especializada en Juicios en Línea del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que fue remitido a este Alto Tribunal.
  7. Además, la parte quejosa está legitimada, toda vez que el escrito de demanda está suscrito por Shair Faustino Farfán, en su carácter de apoderado legal de Banco Mercantil del Norte, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte, carácter que le fue reconocido por el Tribunal Colegiado del conocimiento en auto de veinte de octubre de dos mil veintiuno.
  8. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales (ponente), Loretta Ortiz Ahlf y Presidente Alberto Pérez Dayán. Ausente el Ministro Javier Laynez Potisek.
    1. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA
  9. No se hicieron valer causas de improcedencia, ni se advierte de oficio que se actualice alguna.
  10. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales (ponente), Loretta Ortiz Ahlf y Presidente Alberto Pérez Dayán. Ausente el Ministro Javier Laynez Potisek.
    1. ESTUDIO DE FONDO
  11. De acuerdo con los antecedentes relacionados, se desprende que la litis en el presente asunto radica en definir si el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros contraviene el principio de seguridad jurídica, previsto en el artículo 16 constitucional, al no prever un plazo para que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros emita la resolución en la que defina la procedencia de la imposición de sanciones por infracción a las disposiciones a dicho ordenamiento.
  12. Previamente a su análisis, resulta conveniente destacar que del contenido de los artículos 61, fracción XIV, párrafo último, 170 y 175, fracción IV, de la Ley de Amparo, se advierte que el juicio constitucional en la vía directa procede contra sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda algún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, en el que podrá plantearse en vía de conceptos de violación, la inconstitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos aplicados en perjuicio de la parte quejosa durante la secuela del procedimiento del juicio natural o en la sentencia, laudo o resolución reclamado; asimismo, que en el juicio de amparo directo se permite impugnar normas aplicadas en el acto o resolución de origen, cuando sea promovido contra la resolución recaída a los recursos o medios de defensa legales interpuestos contra el primer acto de aplicación de aquéllas.
  13. En efecto, en el juicio de amparo directo no se cuestiona la regularidad constitucional de las leyes por vía de acción, sino por vía de excepción, conceptos propios del derecho procesal que aplicados a la materia del juicio de amparo, se traducen en que la pretensión en él se dirige contra la sentencia, laudo o resolución reclamados, y el análisis de la ley aplicada constituye un argumento más para decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la resolución destacada, esto es, lo que en realidad se pretende al cuestionar la legislación es que se declare la inconstitucionalidad del acto reclamado que se funda en la norma general impugnada en vía de conceptos de violación, otorgando respecto de éste el amparo y dejando intocada la ley, la que no es materia aislada de concesión o negativa de la protección federal y, por tanto, lo determinado respecto de ella sólo trasciende al fallo reclamado, sin más efecto que obligar a la responsable a no aplicar la norma general relativa en el nuevo acto que emita en cumplimiento a la ejecutoria de amparo, si es el caso.
  14. Tales precisiones explican por qué en el juicio de amparo directo no se tiene a la ley como acto reclamado ni debe hacerse un pronunciamiento en los puntos resolutivos sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y que la determinación que sobre ella se realice tenga efectos limitados a la resolución reclamada, lo que significa que puede ser aplicada en el futuro contra el agraviado.
  15. En ese contexto, es patente que los presupuestos para que en el juicio de amparo promovido en la vía directa se analice la constitucionalidad de una norma general, son:
  • Que se haya aplicado en el acto reclamado, ya sea en la sentencia definitiva, laudo o resolución que haya puesto fin al juicio; durante la secuela del procedimiento respectivo, en un acto procesal que no haya revestido una ejecución irreparable; o, en la resolución o acto de origen; en el particular se advierte que el precepto tildado de inconstitucional fue aplicado en la resolución administrativa impugnada, por lo que se actualiza el primer supuesto.
  • Esa aplicación sea en perjuicio del solicitante de la protección constitucional y que haya trascendido al resultado del fallo, pues de no ser así, no sería suficiente para conceder el amparo, ya que no habría afectación o ésta no habría determinado el sentido del fallo reclamado; reciente una afectación en virtud de que el precepto controvertido no establece una temporalidad para que la autoridad administrativa dicte la resolución correspondiente, por lo que se actualiza el segundo de los supuestos.
  • Sobre el particular se esgriman conceptos de violación o se surta una de las hipótesis del artículo 79 de la Ley de Amparo para suplir la queja deficiente; en la demanda de amparo se vertieron conceptos de violación encaminados a controvertir la constitucionalidad del precepto reclamado, por lo que se actualiza el tercer supuesto.
  1. Lo aseverado se sustenta en la jurisprudencia 2a./J. 53/2005, emitida por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se transcribe a continuación:

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