AMPARO EN REVISIÓN 587/2024

1. Demanda de amparo. Por escrito presentado el veintiuno de mayo de dos mil veintiuno, ****** , Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su apoderada legal promovió demanda de amparo en contra de la expedición del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de diciembre de dos mil veinte; específicamente reclamó sus artículos 278-A y Cuarto Transitorio, lo que atribuyó a las autoridades Congreso de la Unión y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Asimismo, reclamó del Jefe del Servicio de Administración Tributaria los actos de ejecución y aplicación de las disposiciones reclamadas, consistentes en el cobro y recepción de la contribución federal (derechos), en términos de los formatos para pago de contribuciones federales emitidos el veintinueve de abril de dos mil veintiuno, conforme a los cuales fueron efectuados los pagos que constituyen el primer acto de aplicación de las disposiciones reclamadas.
3. Finalmente, del Director Local Puebla de la Comisión Nacional del Agua señaló también como actos las determinaciones de pago de derechos correspondiente al trimestre Enero-Marzo de dos mil veintiuno mediante la emisión de las Líneas de Captura ****** , ****** y ****** con base en las cuales fueron efectuados los pagos correspondientes mediante las transferencias bancarias de fecha treinta de abril de dos mil veintiuno, en aplicación de las disposiciones reclamadas.
4. Entre los conceptos de violación que hizo valer la parte quejosa se encuentran, fundamentalmente, que las normas impugnadas violentan los principios de no retroactividad y proporcionalidad tributaria (haciendo referencia tangencial a los principios de legalidad, certeza jurídica y confianza legítima, como vía para ahondar sobre una posible lesión a los primeros dos principios mencionados) . Tales planteamientos los desarrolla en los siguientes términos:

• El artículo 278-A de la Ley Federal de Derechos impugnado, en relación con el artículo 277-B, fue reformado para cambiar la clasificación e incremento en la contribución en cuanto a la base y la cuota, asignado ahora a la Barranca San Antonio el carácter de Cuerpo Receptor Tipo C, lo que constituye un acto violatorio pues atenta contra el principio de progresividad y la prohibición de aplicar retroactivamente disposición alguna.

Estima que con los Títulos de Concesión que fueron emitidos en favor de su representada quedó constituido legalmente el derecho de descargar las aguas residuales conforme a las bases técnicas dispuestas por la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996, títulos cuyas vigencias culminan hasta el siete de julio de dos mil veinticuatro y dos de abril de dos mil veintiocho, respectivamente, cubriendo la cuota que establece la Ley Federal de Derechos conforme a las bases derivadas de la clasificación de los Cuerpos Receptores Tipo B.

• Estima que la emisión de la norma general, que versa sobre modificar la clasificación del Cuerpo Receptor de aguas residuales en que se depositan las que produce la empresa quejosa (con el consecuente incremento en el monto de la cuota de la contribución a pagar) no justifica la afectación de derechos legalmente adquiridos.
• Considera que también son inconstitucionales las disposiciones reclamadas porque no cumplen con el principio general de proporcionalidad constitucional en relación con la afectación que producen en los derechos de legalidad e irretroactividad de actos, pues carece de justificación constitucional, ya que si tanto la disposición legal reformada como las concesiones otorgadas a mi representada tomaron en consideración la NOM ya citada, no existe entonces justificación para la aplicación de una norma que modifica la clasificación del Cuerpo Receptor.

Muestra que en la exposición de motivos se dijo que “por lo antes señalado, se observa la necesidad de regular las descargas de aguas residuales con límites máximos permisibles que protejan los cuerpos de agua, lo que se puede lograr reclasificando los cuerpos receptores de algunas de las regiones hidrológicas más contaminadas del país” y al respecto considera que tal finalidad se cumple en el caso de la empresa quejosa si entre las condiciones que le fueron impuestas al ser otorgadas las concesiones, se tomó en cuenta lo establecido en el referida NOM.

Por todo lo anterior, considera que la reforma a la Ley Federal de Derechos no supera el test de proporcionalidad. Estima que no obsta a tal conclusión el contenido del artículo Cuarto Transitorio, porque en el caso de la empresa quejosa no es ésta quien cambia el tipo de Cuerpo Receptor que le fue autorizado al otorgarse la concesión, sino que el cambio de tipo le es impuesto como consecuencia de la reforma legal.

• Aduce que el artículo 278-A es violatorio del principio de proporcionalidad en materia tributaria, pues en la reforma que reclasificó el Cuerpo Receptor de la llamada Barranca San Antonio (Estado de Puebla) para pasarla del Tipo B al Tipo C, se reconoce que “se ha establecido el derecho por descargar aguas residuales a cuerpos receptores propiedad de la Nación en el artículo 276 de la Ley Federal de Derechos, el cual es un instrumento económico de carácter fiscal cuya finalidad radica en incentivar a realizar acciones que favorezcan el ambiente”, y de acuerdo con esto se obtienen dos conclusiones que deben ser consideradas para los efectos del análisis constitucional: que es una contribución y que su fin es extrafiscal.

En esa línea de apreciación, estima que es evidente que no se respetó el principio de proporcionalidad tributaria, pues ninguna relevancia ha tenido para los efectos de la reforma la relación entre la capacidad económica de los sujetos obligados, ni la relación específica entre el uso concedido a la quejosa de los bienes del dominio público (en el caso, los Cuerpos Receptores de la descarga).

Sobre este mismo punto, considera que el propósito básico de la reforma legal no es el cumplimiento de un fin tributario, ya que con el monto de la contribución no se busca aportar al gasto público, sino que, como quedó manifestado en la exposición de motivos lo que se busca con la reforma es no generar afectaciones al medio ambiente (restauración de la calidad de las aguas nacionales); independientemente de que la medida adoptada (incrementar las cuotas) no es apropiado para conseguir la finalidad propuesta, la relación entre el fin extra fiscal y la cuota reformada que resulta no cumplen con los parámetros constitucionales.

• Considera que las normas cuestionadas vulneran lo establecido en el artículo 72 constitucional en relación con los derechos de legalidad y certeza jurídica, pues debió preverse el modo de proteger o no afectar los derechos adquiridos por la persona moral quejosa.
• Estima que existe violación al principio de confianza legítima, pues se suprime un derecho que legalmente fue constituido en favor de los gobernados, provocando una afectación patrimonial desproporcionada al pretender obligar a la empresa quejosa a cubrir la contribución a su cargo bajo una hipótesis que fue modificada alterando los términos en que se encuentran en vigor las concesiones de que es titular.

1. Trámite y sentencia de amparo. De la referida demanda le correspondió conocer al Juzgado Cuarto de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y de Juicios Federales en el Estado de Puebla, el cual, por acuerdo de veintiocho de mayo de dos mil veintiuno, la registró con el número ****** y la admitió a trámite.
2. Posteriormente, el veinte de octubre de dos mil veintiuno, dictó sentencia en la que determinó sobreseer en el juicio y negar la protección constitucional solicitada, en los siguientes términos:

• Determinó inexistente el acto reclamado al Jefe del Servicio de Administración Tributaria y al Director General en Puebla de la Comisión General del Agua, pues así lo manifestaron al rendir su respectivo informe con justificación, sin que la parte quejosa desvirtuara tal negativa.

Aunado a lo anterior, consideró que la inexistencia derivaba de que la quejosa fue quien realizó el pago de los derechos respectivos, de ahí que un acto de autoridad no puede derivar de la actitud del particular, pues para ser considerado como tal debe poseer la característica de ser unilateral y estar dirigido de una autoridad hacia un gobernado. En consecuencia, el Juez de Distrito afirmó que el hecho de que la quejosa hubiera pagado el derecho que impugnaba no conducía a tener por cierto el acto de autoridad.

• Resolvió que era fundada la causal de improcedencia invocada por la autoridad responsable Presidente de la República, relacionada con la falta de formulación de conceptos de violación en relación con el Artículo Cuarto Transitorio del Decreto impugnado.
• En cuanto al estudio de fondo, calificó de infundados e inoperantes los planteamientos contenidos en la demanda. Afirmó que carecía de razón la quejosa en el sentido de que el artículo 278-A violaba el principio de irretroactividad, pues en esa norma no se modificaron o destruyeron derechos adquiridos, pues si bien la quejosa cuenta con diversos títulos de concesión para la descarga de aguas residuales, ello no implica que contara con un derecho a tributar siempre de la misma manera.

Sobre el hecho de que la reforma no justificó la reclasificación del Cuerpo Receptor Barranca San Antonio del tipo B al tipo C, se consideró un argumento inoperante en parte pues se hace depender del hecho de que contaba con un derecho adquirido; por otra parte, se expuso que la reforma sí contaba con una finalidad válida que es la correcta clasificación de los Cuerpos Receptores de aguas residuales, que la misma era necesaria pues sólo a través de tal acción se puede saber el estado en que se encuentra determinado bien del dominio público en cuanto al grado de contaminación que ostenta.

Asimismo, se estimó que no era desproporcional la medida, pues las cuotas se fijan en relación con el cuerpo receptor, lo que opera en función del nivel de contaminación, de ahí que entre más contaminado esté y se coloque en mayor grado de detrimento, mayor será la cuota que se deba pagar por su uso y aprovechamiento. Igualmente, determinó que la medida era idónea y proporcional, reiterando que la correcta clasificación de los Cuerpos Receptores es el mecanismo a través del cual se puede conocer el estado de los bienes de dominio público.

En relación con el planteamiento de violación al principio de proporcionalidad tributaria, estimó que éste era inoperante pues el artículo 278-A no establece las cuotas que se deben aplicar para el pago del derecho, de modo que tal norma no era susceptible de ser analizada a la luz de tal principio.

Finalmente, en relación con el argumento que aduce una violación al principio de confianza legítima, se sostuvo que no se puede considerar como violentado pues la quejosa no había adquirido el derecho a que el Cuerpo Receptor deba pertenecer siempre en la misma clasificación, pues ello impediría al Estado verificar la situación ambiental en la que se encuentran los referidos bienes del dominio público.

En tales consideraciones es que el Juez de Distrito determinó negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión en relación con el artículo 278-A de la Ley Federal de Derechos.

1. Trámite y resolución del Recurso de Revisión. Inconforme con dicho fallo, la parte quejosa, interpuso recurso de revisión, del cual, correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, el cual, por acuerdo de veintinueve de marzo de dos mil veintidós registró el expediente con el número ****** y lo admitió a trámite.
2. Tal parte procesal planteó los siguientes agravios:

• Cuestionó el sobreseimiento decretado en relación con el artículo Cuarto Transitorio del Decreto cuestionado, pues desde su perspectiva existe una relación como unidad jurídica con el diverso artículo 278-A, pues solamente como consecuencia de los dispuesto por este último precepto cobra vigencia el numeral transitorio.
• Sobre la negativa de amparo, afirma que el punto a considerar es que las concesiones otorgadas a la empresa quejosa establecen el derecho de ésta de efectuar la descarga de aguas residuales en un Cuerpo Receptor clasificado como Tipo B, como resultado de la aplicación de la NOM-001-SEMARNAT-1996, que sirvió de base para la emisión del dictamen de cumplimiento correspondiente al periodo de dos mil veintiuno, en términos de la Ley de Aguas Nacionales, que es el ordenamiento con base en el cual fueron otorgadas las autorizaciones para la descarga. Afirma que dichas concesiones solamente pueden ser modificadas en los términos previstas en las mismas, de acuerdo con los ordenamientos que las rigen que, para el caso, no se han cumplido, pues la modificación del Cuerpo Receptor está sujeto a las Declaratorias de Clasificación de los Cuerpos de Aguas Nacionales y el cambio no puede darse a través de una ley fiscal.
• Reitera su argumentación en el sentido de que la reforma no es proporcional al no haber considerado la posible afectación de esos derechos anteriores; afirma que no se llevó a cabo en la sentencia un análisis de las concesiones con base en las cuales se sustenta el derecho de la empresa quejosa.
• En cuanto a la violación al principio de proporcionalidad tributaria, considera que su argumento fue indebidamente calificado como inoperante, habiéndose dejado de lado que aquello que es determinante como elemento esencial de la contribución es la clasificación de los Cuerpos Receptores (base). De modo que al contener el artículo 278-A un elemento esencial del tributo, sí es posible analizarlo a través del principio de proporcionalidad tributaria.

1. Posteriormente, mediante acuerdo de diecisiete de mayo de dos mil veintidós, se admitió a trámite el recurso de revisión adhesiva hecho valer (a través del Director General de Amparos contra Actos Administrativos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, en suplencia por ausencia del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos) por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Finalmente, tal órgano colegiado a través de resolución de veinte de junio de dos mil veinticuatro resolvió modificar la sentencia recurrida y se pronunció en los siguientes términos:

• Determinó la firmeza del sobreseimiento decretado en relación con el Jefe del Servicio de Administración Tributaria y el Director General en Puebla de la Comisión General del Agua, consistentes respectivamente en los actos (I) cobro y recepción de la contribución federal reflejada en los formatos para pago de contribuciones federales de fecha veintinueve de abril de dos mil veintiuno y (II) las determinaciones de contribución relativas a las líneas de captura ****** , ****** y ****** .
• Estimó fundado el agravio relativo al sobreseimiento del Artículo Cuarto Transitorio del Decreto y en consecuencia determinó que sí existía unidad jurídica con la diversa norma impugnada por lo cual debía estudiarse su validez.
• En lo restante (análisis de constitucionalidad de esa norma transitoria y del artículo 278-A de la Ley Federal de Derechos) determinó carecer de competencia y dejar a salvo la jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del recurso de revisión.

1. Trámite ante esta Suprema Corte. Por acuerdo de once de julio de dos mil veinticuatro, la Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó asumir su competencia originaria para conocer de los recursos de revisión principal y adhesivo, registrándolo con el número 587/2024, y lo turnó al Ministro Luis María Aguilar Morales.
2. Avocamiento. En acuerdo de veintiséis de agosto de dos mil veinticuatro, el Presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
3. Returno. Por acuerdo de cinco de diciembre de dos mil veinticuatro, el Ministro Presidente de la Segunda Sala ordenó el returno del asunto a la Ponencia de la Ministra Yasmín Esquivel Mossa, una vez que concluyó el periodo constitucional por el cual fue designado en el cargo el Ministro Luis María Aguilar Morales.
4. Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos 73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo, el proyecto de sentencia se hizo público, con la misma anticipación que la publicación de listas de los asuntos.