AMPARO EN REVISIÓN 97/2023

1. Demanda de amparo. El dos de junio de dos mil veintiuno, Oildozer, Sociedad Anónima Promotora de Inversión de Capital Variable, por conducto de su representante legal, demandó el amparo y protección de la Justicia de la Unión, en contra de las autoridades y actos siguientes:

• AUTORIDAD RESPONSABLE (sic) LO SON:

COMO ORDENADORAS

EN PRIMER LUGAR, SEÑALO A:

• EL CONGRESO DE LA UNIÓN.
• EL PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

A QUIENES LES RECLAMO LOS SIGUIENTES ACTOS:

LO ES EL DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS , PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL ONCE DE AGOSTO DE DOS MIL CATORCE.

Artículos que en lo conducente disponen:

(…)

EN SEGUNDO LUGAR, SEÑALO CON EL CARÁCTER DE AUTORIDAD ORDENADORA A LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA, a quien le reclamo:

EL ACUERDO NÚM. A/015/2021 , POR EL QUE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA DA CUMPLIMIENTO AL TRANSITORIO TERCERO DEL “DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 11 DE AGOSTO DE 2014.” , PUBLICADO EN EL MISMO MEDIO DE DIFUSIÓN OFICIAL EL 19 DE MAYO DE 2021;

(…)

Como Autoridades Ejecutoras de los Actos Reclamados precisados en línea (sic) anteriores señalo a:

• LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA

A QUIEN RECLAMO LA EJECUCIÓN DE LA NORMA GENERAL, QUE SE RECLAMA TANTO AL CONGRESO DE LA UNIÓN COMO DEL PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO EL ACUERDO Núm. A/015/2021.

1. La sociedad quejosa en su concepto de violación hizo valer en esencia lo siguiente:

• Único. Las reformas publicadas en mayo de dos mil veintiuno, impusieron el requisito de almacenamiento, además la creación de una regulación asimétrica en contra del particular, por lo cual consideró que se le dejaba en desventaja competitiva ante Petróleos Mexicanos, ya que es la única empresa capaz de acreditar el requisito de almacenamiento que enuncian las reformas en comento, lo que transgrede el principio de confianza legítima. Asimismo, que al establecer condiciones que otorgan ventaja desmedida a la paraestatal se violenta el principio de libre competencia económica establecido en el párrafo décimo cuarto del artículo 28 constitucional.
• Agregó que el objetivo de la reforma al Artículo Décimo Tercero Transitorio de la Ley de Hidrocarburos, fortaleció a la empresa del Estado, a través de la desregulación a la que se encontraba sujeta a través de la Comisión Reguladora de Energía (en adelante CRE); sin embargo, estimó que dicha medida resulta ser desproporcionada y generadora de incertidumbre jurídica frente a las empresas que ejercen su actividad económica en la rama de hidrocarburos bajo permisos otorgados por el Estado, ya que al privilegiar a un sólo ente productivo consideró que se transgreden sus derechos económicos al encontrarse en desventaja frente a la empresa productiva estatal, añadiendo que, la norma en comento contraviene directamente la exposición de motivos a la reforma de la Ley de Hidrocarburos.
• Argumentó que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido el test de proporcionalidad para evaluar la racionalidad de las medidas legislativas, sin embargo, señala que los actos reclamados no superan el test en cuestión.
• Respecto a la primera etapa, dijo que no se considera satisfecha, en razón de que la medida legislativa no protege los derechos de los gobernados y el bienestar general de la sociedad, sino lo contrario, la medida legislativa protege y beneficia a un ente productivo del Estado y, en consecuencia, desde su perspectiva vulnera derechos humanos, económicos y sociales tanto de la empresa como del resto de los entes económicos en materia de hidrocarburos.
• En cuanto a la segunda etapa arguyó que no se logró el objetivo buscado por el legislador, ya que desde su óptica era evidente que un agente económico no podía desarrollar sus capacidades productivas para poder competir en el mercado y un desarrollo eficiente en un corto plazo, sumando que a la empresa del Estado le ha tomado ochenta y tres años desarrollar sus propias capacidades de producción al nivel con el que actualmente cuenta.
• Señaló que debía ordenarse que la CRE establezca los plazos y mecanismos para llegar a una regulación simétrica y no establecerlos por decreto; asimismo, que el fin de la norma es permitir competencia económica igual. También, agregó que debía de ponderarse si el dispositivo transitorio inicial sirvió para los fines perseguidos, estimando que sólo la referida comisión, puede determinar de manera paulatina, la vuelta a la regulación simétrica, así como establecer a partir de cuándo y cómo llegar a ésta.
• Por otro lado, añadió que, respecto a la tercera etapa del test de proporcionalidad, se realiza un análisis de ponderación entre las diversas medidas posibles para satisfacer el fin legislativo, prefiriendo la menos lesiva para el gobernado. Considerando que deben existir diversas medidas para garantizar el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados basados en los principios de transparencia, proporcionalidad, generalidad y no indebida discriminación, como podrían ser:
  • Que el Estado fortalezca a su empresa productiva con recursos propios generando de esta forma una mayor competitividad.
  • Que el Estado facilite el acceso a empresas productivas particulares a los permisos de comercialización, de importación, de transporte, de almacenamiento, de remediación ambiental, entre otros, con la finalidad de crear agentes económicos con la capacidad y conocimientos necesarios para competir en los mercados estableciendo menores costos, requisitos y tiempos de respuesta, entre otros.
  • Que el Estado genere una reforma hacendaria en beneficio de los agentes económicos en la rama de hidrocarburos para su fortalecimiento y desarrollo, así como una reforma en materia aduanal que facilite y optimice la importación de productos petrolíferos.
  • Establecer en el transitorio señalado facultades para la comisión reguladora a fin de que ésta determine conforme a los estudios pertinentes y análisis comerciales los plazos hacia la transición simétrica.
• En cuanto a la cuarta etapa, indicó que los beneficios alcanzados con la medida legislativa en cuestión no satisfacen algún grado de certeza con el fin legislativo perseguido, toda vez que se depende de la voluntad y capacidad de agentes económicos ajenos al Estado, por lo que los beneficios de la norma son nulos y contraproducentes para la economía del país.
• Finalmente, argumentó que:
  1. Se genera desigualdad en competencia económica al impedir que los agentes económicos particulares puedan contender con la empresa productiva del Estado.
  2. Que dejar a un solo agente el control sobre precios de los productos petrolíferos generaría un monopolio económico en perjuicio de todos los gobernados, ello sin dejar de observar que se contraviene lo dispuesto por el artículo 28 constitucional, en virtud que el paquete de reformas no se prevén medidas para prevenir los monopolios ni el manejo arbitrario de los precios y productos petrolíferos.
  3. En caso de existir una desregulación ésta tendrá que ser gradual dando oportunidad con ello al resto de los agentes económicos de desarrollarse y ser competitivos en el mercado.

1. Prevención y registro. Por cuestión de turno, conoció de la demanda el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República; por acuerdo de ocho de julio de dos mil veintiuno, se formó y registró el expediente 3999/2021, en el mismo se previno a la sociedad quejosa para que subsanara diversas inconsistencias.
2. Admisión. Posteriormente la moral quejosa desahogo la prevención de la que fue objeto y en acuerdo de catorce de julio de dos mil veintiuno se admitió a trámite la demanda.
3. Recurso de queja. En contra de lo anterior, el Presidente de la República interpuso recurso de queja del cual conoció el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, el cual lo registró, con el número 1170/2021 y, en sesión de veintitrés de diciembre de dos mil veintiuno, resolvió:

PRIMERO. Es INFUNDADO el recurso de queja.

SEGUNDO. Se CONFIRMA el auto recurrido de catorce de julio de dos mil veintiuno.

TERCERO. Se ADMITE la demanda de amparo, promovida por OILDOZER, sociedad anónima promotora de inversión de capital variable, que originó la formación del juicio de amparo número 3999/2021, del índice del Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República.

1. Sentencia de amparo. Seguido el trámite de ley, el treinta de marzo de dos mil veintidós, el Juez Federal dictó sentencia, que concluyó con los puntos resolutivos siguientes:

PRIMERO. Se sobresee en el juicio de amparo, en términos de lo expuesto en el considerando tercero de esta sentencia.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Oildozer, sociedad anónima de capital variable (sic), en contra del (i) Decreto por el que se reforma el artículo décimo tercero transitorio de la Ley de Hidrocarburos, publicado el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación, y el (ii) Acuerdo A/015/2021, publicado en el medio de comunicación oficial en cita, el veintiuno de mayo del mismo año, conforme lo expuesto en el considerando sexto de este fallo y para los efectos previstos en el considerando séptimo.

1. Lo anterior se sustentó en las siguientes consideraciones:

• El juzgador federal consideró que el concepto de violación era sustancialmente fundado, ya que se estimó que el decreto reclamado contraviene lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, ya que el Congreso de la Unión actuó fuera de los límites de las atribuciones que tiene conferidas.
• Se hizo hincapié en que, la CRE es el órgano constitucional facultado para regular las ventas de primera mano de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos.
• El Juzgado de Distrito estimó que, aunque el artículo 73, fracción X, constitucional faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de hidrocarburos, no puede considerarse que dicha facultad puede extenderse a dejar sin efectos, mediante una legislación ordinaria, una facultad constitucional prevista en favor de la CRE.
• Se adujo, que si bien el artículo 73, fracción X, de nuestra Carta Magna otorgó potestad al Congreso de la Unión para legislar en materia de hidrocarburos, en el Artículo Décimo Transitorio se otorgó a la CRE atribución específica (regular las ventas de primera mano de hidrocarburos), por lo cual no era posible sostener que la facultad de legislar en materia de hidrocarburos prevista constitucionalmente en favor del Congreso de la Unión incluya la potestad específica de regular las ventas de primera mano de hidrocarburos, incluyendo la regulación asimétrica de aquéllas, o bien, como en el caso, dejar sin efectos dicha facultad, porque es una atribución conferida exclusivamente y mediante disposición de rango constitucional, a la CRE.
• Por tanto, se consideró que, como se adelantó el Congreso de la Unión no actuó dentro de los límites de sus atribuciones al declarar, como lo hizo en el precepto reclamado y que se ha logrado una mayor participación de agentes económicos que propicien el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados, y ordenar dejar sin efectos los acuerdos, disposiciones administrativas de carácter general, resoluciones y lineamientos relacionados con la imposición de principios de regulación asimétrica aplicables a dichas empresas productivas, en virtud de que la CRE es el órgano constitucionalmente dotado de facultades, con base en sus conocimientos especializados.
• El juzgador mencionó que no pasó desapercibida la iniciativa que dio origen al Decreto cuestionado, y que en ella se trató de justificar la eliminación de la regulación asimétrica aplicable a Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas, sin embargo, más allá de los argumentos contenidos en la iniciativa en comento, lo relevante era que, con base en el contenido de los artículos 28, párrafo tercero y Décimo Transitorio de la Constitución, así como de los diversos artículos 81, fracción VI, 82 y Décimo Tercero Transitorio de la Ley de Hidrocarburos, el Congreso de la Unión carecía de facultades para ordenar la eliminación de la regulación asimétrica que fue impuesta por la CRE a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, por considerar que era el medio idóneo para lograr el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados en los que participan empresas productivas del Estado.
• Asimismo, se advierte que con la publicación del Acuerdo A/015/2021, por el que la CRE dejó sin efectos cuarenta y nueve disposiciones administrativas que establecían regulación asimétrica aplicable a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, se hizo evidente que existían diferentes mercados que seguían sujetos a principios de asimetría, esto sin que se realizara un análisis conforme al procedimiento previsto en la ley para determinar si dicha regulación había cumplido su propósito.
• Por lo tanto, el órgano jurisdiccional estimó que, el decreto reclamado contraviene lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, en relación con los principios de legalidad y seguridad jurídica, debido que al eliminar lo dispuesto en el Artículo Décimo Tercero Transitorio, en materia de las facultades de la CRE para sujetar las ventas de primera mano a principios de regulación asimétrica que fue impuesta a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, el Congreso de la Unión no actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere.
• En la misma línea, consideró el juzgador federal que la ejecución de las normas reclamadas contraviene los bienes jurídicos tutelados por el artículo 28 constitucional, en su dimensión individual y colectiva, al disminuir el proceso de libre competencia y concurrencia del mercado de hidrocarburos.
• El juzgador precisó que se parte del hecho que existe desigualdad en el mercado, y que debe protegerse al consumidor como parte débil de la relación económica ante la situación de escasez de bienes o servicios o de claro predominio de los proveedores de servicios o propietarios de bienes o mercancías que implique afectación a su patrimonio como producto de esa relación asimétrica o desigual.
• Estimándose que, con la reforma introducida en el decreto reclamado se distorsiona el proceso de libre competencia y concurrencia en el mercado de hidrocarburos, si bien se han otorgado diversos permisos y hay estaciones de servicio distintas a Petróleos Mexicanos, la eliminación de la regulación asimétrica no está precedida de la valoración técnica del órgano competente para ello, que es la CRE, sino de la declaración realizada por el Congreso de la Unión, de la cual no es competente.
• El juzgador argumentó que lo relevante no era la cantidad de permisos o de estaciones de servicio de marcas distintas a Petróleos Mexicanos, sino que, no existía un dictamen por parte de la autoridad competente (CRE) en el que se hubiera determinado que ya no era necesario seguir regulando asimétricamente a la empresa productiva del Estado para garantizar la competencia y libre concurrencia en el sector; en cambio existían diversas disposiciones en las que el propio órgano regulador reconoció que todavía no se alcanzaba este objetivo.
• Además, determinó que las normas reclamadas, al suprimir la regulación asimétrica en ventas de primera mano de hidrocarburos, tendrá como efecto la reducción considerable del número de participantes en los mercados de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, restablecerá el poder de mercado a Petróleos Mexicanos y reducirá las condiciones de oferta; lo que provocará el incremento de precios de los bienes y servicios ofrecidos a lo largo de la cadena de valor de estos mercados, con el correspondiente impacto negativo, principalmente, para los consumidores finales.
• Que, las normas reclamadas, al acotar facultades de la CRE para regular el sector en comento, al establecer una restricción con un mecanismo preventivo y corrector de los efectos que deriven para la competencia a raíz de la presencia de agentes económicos que ostenten poder de mercado y al ordenar la eliminación repentina de toda la regulación asimétrica que fue impuesta para garantizar el desarrollo eficiente de los mercados, se alejan de los objetivos de la reforma energética y, por ende, contravienen los bienes jurídicos tutelados por el artículo 28 constitucional.
• Finalmente, estimó que el Decreto por el que se reforma el Artículo Décimo Tercero Transitorio de la Ley de Hidrocarburos publicado el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación, resultaba inconstitucional; declaratoria que se hizo extensiva al Acuerdo A/015/2021, publicado en el mismo medio, el veintiuno del mismo mes y año recién mencionados, en virtud de que se sustenta en el Artículo Décimo Tercero Transitorio de la Ley de Hidrocarburos.

1. Recursos de revisión. Inconformes con lo anterior, el 1. Presidente de la República, 2. Cámara de Diputados, 3. Cámara de Senadores, 4. Ministerio Público Federal y 5. Comisión Reguladora de Energía, interpusieron recurso de revisión, respectivamente.
2. Admisión y radicación de los recursos. Por razón de turno conoció el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República; en proveído de trece de mayo de dos mil veintidós, se registró el expediente 154/2022 y se admitieron a trámite los recursos de revisión interpuestos.
3. Sentencia. Una vez desahogado el trámite, el órgano colegiado en sesión de uno de diciembre de dos mil veintidós, dictó sentencia con el sentido siguiente:

PRIMERO. Se desecha por improcedente, el recurso de revisión interpuesto por el Ministerio Público Federal.

SEGUNDO. En la materia del recurso, competencia de este tribunal, se MODIFICA la sentencia recurrida.

TERCERO. SE DECLARA LA INCOMPETENCIA LEGAL de este Tribunal Colegiado respecto del problema de constitucionalidad subsistente del Decreto por el que se reforma el Artículo Décimo Tercero Transitorio de la Ley de Hidrocarburos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el once de agosto de dos mil catorce”, publicado, el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, en el Diario Oficial de la Federación, y el Acuerdo A/015/2021, publicado en el medio de comunicación oficial en cita, el veintiuno de mayo del mismo año.

CUARTO. Remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

1. Trámite ante la Suprema Corte. Por acuerdo de nueve de febrero de dos mil veintitrés, la Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió su competencia originaria para conocer del presente asunto, registró el amparo en revisión 97/2023, admitió a trámite y turnó el expediente para su estudio a la señora Ministra Yasmín Esquivel Mossa.
2. Avocamiento. En proveído de diez de abril de dos mil veintitrés, el Ministro Presidente de la Segunda Sala tuvo por recibidos los autos, se avocó al conocimiento del asunto, se hizo el registro de ingreso correspondiente y ordenó devolver los autos a la Ponencia respectiva para la elaboración del proyecto.
3. Remite a Pleno. El catorce de junio de dos mil veintitrés se retiró el presente asunto de la sesión efectuada en la Segunda Sala, en donde la Ministra Ponente determinó remitirlo al Pleno de este Alto Tribunal para su resolución.
4. Radicación a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante dictamen presentado el veintinueve de noviembre de dos mil veinticuatro, la Ministra ponente solicitó el envió del asunto a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su resolución.
5. Segundo avocamiento . Mediante proveído de cinco de diciembre de dos mil veinticuatro el Ministro Presidente de la Segunda Sala nuevamente se avocó al conocimiento del asunto, hizo el registro de ingreso correspondiente y ordenó devolver los autos a la Ponencia respectiva.
6. Vista del proyecto. De conformidad con el artículo 64, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, se dio vista a la parte recurrente con las consideraciones que sustentan una posible causa de improcedencia, mediante proveído de seis de diciembre de dos mil veinticuatro para que manifestara lo que a su derecho convenga.