AMPARO EN REVISIÓN 545/2024

1. Juicio de amparo indirecto. Mirtha Oralia Albañez Lucero promovió juicio de amparo indirecto en contra de la Cámara de Senadores y Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Director General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y de la Subdirectora de Afiliación y Vigencia de Derechos del citado instituto, en el que señaló los actos reclamados siguientes.

• La discusión, aprobación y promulgación del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, en específico, el artículo Séptimo Transitorio, párrafo tercero.
• La orden de negar el cambio de régimen pensionario en términos del artículo Séptimo Transitorio, párrafo tercero, del citado Decreto.
• La emisión del oficio 120-121/SAVD/920/2023, de dieciséis de febrero de dos mil veintitrés, por el que le fue negado a la quejosa el cambio de régimen pensionario, cuyo oficio estima es el primer acto de aplicación.

1. En la demanda de amparo, en la parte que interesa, se hicieron valer los conceptos de violación siguientes.
2. Es inconstitucional el artículo Séptimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado al restringir el cambio de régimen de pensión elegido, vulnerando el derecho a la seguridad social, previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XI constitucional, al limitar al trabajador conocer qué régimen es el más benéfico a sus intereses y a sus circunstancias de vida y salud imperantes al momento en que alcance ese derecho.
3. El artículo Séptimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado contiene una restricción arbitraria e irracional que no soporta un test de proporcionalidad, toda vez que restringe la posibilidad de los trabajadores a elegir libremente su régimen de pensión.
4. Admisión de la demanda de amparo. Por acuerdo de tres de julio de dos mil veintitrés el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia de Trabajo en la Ciudad de México admitió la demanda de amparo y siguió con los trámites correspondientes.
5. Sentencia de amparo. El Juez de Distrito celebró audiencia constitucional y con posterioridad emitió sentencia el treinta de noviembre de dos mil veintitrés, en la que, por una parte, sobreseyó en el juicio de amparo y por otra, concedió la protección constitucional por las razones siguientes.

• El Juez Federal sobreseyó en el juicio, en virtud de que la parte quejosa no aportó prueba idónea para desvirtuar la negativa de la existencia de los actos reclamados al Director General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Asimismo, sobreseyó en el juicio al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV, de la Ley de Amparo, al considerar que los actos reclamados a la Subdirectora de Afiliación y Vigencia de Derechos del citado instituto fueron consentidos.

• En el caso, opera la suplencia de la deficiencia de la queja, pues si bien la quejosa formuló conceptos de violación en torno a la constitucionalidad e inconvencionalidad del precepto reclamado, y el amparo se promovió contra un segundo o ulterior acto de aplicación.

Lo cierto es que se plantean violaciones directas a la Constitución Federal, en especial al artículo 123, apartado B, fracción XI, lo cual abre la posibilidad de estudiar el acto de aplicación a través de un control difuso .

• La problemática jurídica a resolver radica en la interpretación del artículo Séptimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la parte relativa a que la opción adoptada por el trabajador, respecto al régimen pensionario elegido será definitiva, irrevocable y no podrá modificarse; y si ésta resulta inconstitucional o si en su caso, el derecho a la seguridad social protege el derecho de elección de régimen hasta en tanto el trabajador no se haya jubilado.

El precepto aplicable al evitar que los trabajadores que estaban en activo al inicio de la vigencia de la actual Ley del Instituto, una vez hecha la elección del régimen pensionario, pudieran cambiar, modificar o revocar esta elección, contiene restricciones basadas en las categorías sospechosas de posición económica -como condición social-, de ahí que a fin de determinar la regularidad constitucional es necesario desarrollar un test de igualdad bajo un escrutinio estricto.

• La restricción normativa en estudio (imposibilidad de modificar, revocar o cambiar el régimen pensionario elegido previamente) no cumple con una finalidad imperiosa , pues limita injustificadamente el acceso a la seguridad social, en su carácter de acceso a la jubilación, en contravención al artículo 123, apartado B, fracción XI, incisos a) y d), de la Constitución Federal.
• Tampoco se satisface la segunda grada (que la medida legislativa esté estrechamente vinculada con algún objetivo constitucional), ya que la restricción citada no abona directamente a la consecución de unas finanzas públicas sanas, pues éstas se refieren a su buena administración, planeación y uso de los recursos públicos.
• Finalmente, no se satisface la tercera grada (que la restricción normativa sea la medida menos restrictiva posible para conseguir la finalidad imperiosa), ya que existen diversas medidas que son menos lesivas desde un punto de vista constitucional, debido a que el legislador pudo optar por exigir mayores cuotas o aportaciones, en vez de restringir la posibilidad de cambiar de régimen.
• En conclusión, la restricción materia de estudio, es violatoria de los derechos de igualdad, no discriminación, seguridad social y salud (en su faceta social), previstos en los artículos 1°, 4° y 123, apartado B, fracción XI, inciso d), de la Constitución Federal.
• En consecuencia, el Juez Federal concedió el amparo a la quejosa para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente el oficio impugnado en el que se declaró improcedente su solicitud de cambio de régimen de pensión y, emita uno nuevo, en el que prescindiendo de aplicar las normas declaradas inaplicadas con motivo del control difuso resuelva con libertad de jurisdicción.

1. Recurso de revisión principal. En contra de la sentencia de amparo, la Subdirectora de Afiliación y Vigencia de Derechos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por conducto de su delegada, interpuso recurso de revisión, en el que hizo valer en lo que interesa, los agravios siguientes.

• Le causa agravio que el Juez Federal al conceder el amparo a la quejosa obliga a la responsable a no aplicar las normas sobre la cuales se fundó el oficio impugnado 120.121/SAVD/920/2023, de dieciséis de febrero de dos mil veintitrés, siendo que el mismo únicamente sirvió para comunicar la razón por la que resultaba improcedente el cambio de régimen solicitado, y no así que a través de aquél se le negara el cambio de régimen.
• El Juez tiene conocimiento de que la petición realizada por la quejosa en el presente juicio fue materia del juicio de amparo previo 1578/2022; de ahí que este asunto resulta improcedente, debido a que adquiere el carácter de cosa juzgada.
• El Juez Federal modificó la litis principal, al señalar como acto reclamado el proceso de transición del cual deviene la asignación del régimen de pensión, dejando a la recurrente en estado de indefensión, pues añade actos que no fueron reclamados por la quejosa en el juicio de amparo.
• La elección efectuada por la quejosa en cuanto al bono de pensión tiene el carácter de definitiva, irrenunciable y no puede modificarse por disposición expresa del artículo Séptimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; de ahí que no es posible que le sea aplicado, en sustitución de su propia decisión, el régimen diverso del artículo Décimo Transitorio de esa legislación.

1. Trámite del recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado. Por razón de turno el recurso de revisión tocó conocerlo al Décimo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, quien por acuerdo de veintiséis de enero de dos mil veinticuatro admitió a trámite el recurso y lo registró con el número de expediente RT. 15/2024.
2. En sesión de siete de junio de dos mil veinticuatro, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que dejó firme el sobreseimiento decretado y a salvo la jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para el pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo Séptimo Transitorio, párrafo tercero, del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado el treinta y uno de marzo de dos mil siete, y su acto de aplicación.
3. Admisión del recurso de revisión. En acuerdo de tres de julio de dos mil veinticuatro, la Ministra Presidenta de este Alto Tribunal asumió la competencia originaria para conocer del asunto, lo registró bajo el expediente 545/2024 y lo radicó en la Segunda Sala. Asimismo, turnó el asunto al Ministro Luis María Aguilar Morales, integrante de la Segunda Sala, para la elaboración del proyecto correspondiente.
4. Avocamiento. En proveído de dieciséis de agosto de dos mil veinticuatro, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala se avocó al conocimiento del asunto y remitió los autos a la ponencia del Ministro Luis María Aguilar Morales.
5. Returno. En proveído de cinco de diciembre de dos mil veinticuatro, ante la ausencia definitiva del Ministro al que fueron turnados los autos, se returnó el asunto al Ministro Javier Laynez Potisek.
6. COMPETENCIA
7. Esta Segunda Sala considera que debe devolverse el recurso de revisión al Décimo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, por las razones siguientes.
8. De acuerdo con los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83 de la Ley de Amparo, y 21, fracción III, de la abrogada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de los recursos de revisión interpuestos contra las sentencias dictadas en la audiencia constitucional dentro de los juicios de amparo indirecto en los que subsista un problema de constitucionalidad de normas generales.
9. A través del Acuerdo General 1/2023, publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de dos mil veintitrés y modificado el diez de abril de dicho año, este Alto Tribunal delegó a los Tribunales Colegiados de Circuito su competencia originaria para resolver determinados recursos de revisión que no revistan ciertas características. El punto Quinto, fracción I, incisos B), C) y D), del referido Acuerdo General establece:

QUINTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito:

I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Juzgados de Distrito o por los Tribunales Colegiados de Apelación, cuando:

(…)

B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito;

C) Habiéndose planteado la inconstitucionalidad de cualquier disposición de carácter general exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o bien, del Pleno Regional que ejerza su competencia en la jurisdicción que corresponda al respectivo Tribunal Colegiado de Circuito, y

D) Los amparos en revisión en los que, sobre el tema debatido, se integre, aunque no se haya publicado, jurisprudencia del Pleno o de las Salas; o cuando existan tres precedentes emitidos indistintamente por el Pleno o las Salas, en forma ininterrumpida y en el mismo sentido, y no se hubiere alcanzado votación idónea para integrar jurisprudencia.

En el ejercicio de su competencia delegada prevista en los incisos B), C) y D) anteriores, los Tribunales Colegiados de Circuito resolverán, incluso, sobre la totalidad de las cuestiones de procedencia del respectivo juicio de amparo.

1. La disposición transcrita señala que corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito los asuntos de competencia originaria de esta Suprema Corte, cuando se actualice alguna de las hipótesis de delegación de facultades ahí precisadas.
2. Entre los asuntos delegados destaca el supuesto contenido en el inciso C), el cual establece que compete a los Tribunales Colegiados resolver los amparos en revisión en los que, habiéndose planteado la inconstitucionalidad de cualquier disposición de carácter general exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
3. Es relevante señalar que mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno, se modificó el artículo 94 constitucional en los términos siguientes:

Artículo 94. (…)

Las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, y por las Salas, por mayoría de cuatro votos, serán obligatorias para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas.

1. En el artículo Sexto Transitorio del Decreto de reforma mencionado, se precisó que el sistema de precedentes entraría en vigor cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitiera el Acuerdo General respectivo.
2. El Pleno de este Alto Tribunal emitió el Acuerdo General 1/2021, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de abril de dos mil veintiuno, que en su punto Segundo dispone:

SEGUNDO. Las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias dictadas a partir de la entrada en vigor de este Acuerdo General, por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, y por las Salas, por mayoría de cuatro votos, en la totalidad de los asuntos de su competencia, serán obligatorias para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas, en los términos precisados en el Punto Noveno del presente Acuerdo General.

1. Además, mediante decreto de reformas a la Ley de Amparo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, se reformaron, entre otros, los artículos 215, 216 y 223, para quedar de la manera siguiente:

Artículo 215. La jurisprudencia se establece por precedentes obligatorios, por reiteración y por contradicción.

Artículo 216. La jurisprudencia por precedentes obligatorios se establece por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno o en Salas.

(…).

Artículo 223. Las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias que dicten las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, constituyen precedentes obligatorios para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas cuando sean tomadas por mayoría de cuatro votos. Las cuestiones de hecho o de derecho que no sean necesarias para justificar la decisión no serán obligatorias.

1. Es importante señalar que en el artículo transitorio Décimo Primero del mencionado Decreto se estableció que sólo las sentencias emitidas con posterioridad a su entrada en vigor, esto es, después del ocho de junio de dos mil veintiuno, podrían constituir jurisprudencia por precedente.
2. Como se puede advertir, actualmente se encuentra en vigor el sistema de jurisprudencia por precedentes, que consiste en que las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias de las Salas de la Suprema Corte constituyen precedentes obligatorios para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas, siempre que sean aprobadas por mayoría de cuatro votos.
3. Precisado lo anterior, se advierte que, en el caso se planteó la inconstitucionalidad del artículo Séptimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, al restringir el derecho de seguridad social, pues limita el cambio de régimen de pensión elegido por considerar irrevocable la elección.
4. Al respecto, el Juez de Distrito en suplencia de la queja realizó un control difuso de constitucionalidad al estimar que la parte quejosa planteó violaciones directas al artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal.
5. Así, concluyó que la restricción contenida en el citado artículo Séptimo Transitorio, párrafo tercero, relativa a que la opción adoptada por el trabajador respecto al régimen pensionario elegido será definitiva, irrevocable y no podrá modificarse, es violatoria de los derechos humanos de igualdad, no discriminación, seguridad social y salud (en la faceta social), reconocidos en los artículos 1°, 4° y 123, apartado B, fracción XI, inciso d), de la Constitución Federal.
6. Por lo que el Juez de Distrito concedió el amparo para el efecto de que la autoridad responsable dictara un nuevo oficio en el que prescindiera de aplicar las normas declaradas inaplicables con motivo del control difuso y resolviera con libertad de jurisdicción.
7. Al respecto, la autoridad recurrente en el recurso de revisión controvierte la concesión del amparo y considera, entre otras cuestiones, que el Juez Federal modificó la litis, que realizó una exhaustiva fundamentación para acreditar el control de constitucionalidad y que el acto de aplicación fue consentido.
8. No obstante, los planteamientos de constitucionalidad ya fueron abordados por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 292/2024, en cuya ejecutoria se determinó que el artículo Séptimo Transitorio, párrafo tercero, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete -que prohíbe el cambio de régimen pensionario una vez que los gobernados lo han elegido o les ha sido asignado por el referido Instituto- no transgrede el derecho a la seguridad social .
9. En efecto, en dicho asunto se hizo referencia a las sentencias de los Amparos en Revisión 218/2008, 219/2008, 220/2008, 221/2008 y 229/2008, resueltos por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de junio de dos mil ocho, en las que se analizó, entre otros temas, el proceso legislativo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, determinando que la misma no violaba el principio de irretroactividad, ni derechos adquiridos.
10. Aunado a que el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal sólo fijaba las garantías mínimas de seguridad social en favor de los trabajadores al servicio del Estado, y dejaba a la ley secundaria su regulación.
11. Así, en dicho precedente se determinó que la restricción establecida en el artículo Séptimo Transitorio, tercer párrafo, de la Ley citada, relativa a que una vez hecha la elección de régimen pensionario ésta no puede modificarse, no transgrede el derecho a la seguridad social previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal, pues este último precepto constitucional otorga un amplio margen de configuración al legislador para reglamentar por medio de una ley los procedimientos, requisitos y modalidades necesarias para hacer efectivos los derechos sociales ahí contenidos, máxime que no impone una manera determinada o un lineamiento para ejercer dicha facultad.
12. Además, se consideró que el esquema de financiamiento para dar sustentabilidad al régimen pensionario de “reparto” conocido como “de beneficios definidos” es diferente e incluso incompatible con el previsto en la Ley citada vigente, cuyo financiamiento se realiza en un esquema de cuentas individuales, lo cual fue señalado en la exposición de motivos y los dictámenes legislativos de los que derivó dicho ordenamiento.
13. Asimismo, que tomando en cuenta la diversa naturaleza y esquemas de financiamiento entre los regímenes pensionarios, resultaba inviable que los trabajadores al servicio del Estado puedan modificar la elección o asignación de régimen pensionario fuera de los plazos establecidos por el legislador en el citado artículo Séptimo Transitorio.
14. Y finalmente, que el hecho de que los derechos pensionarios sean imprescriptibles una vez generados no significa que la posibilidad de elección de un determinado régimen deba permanecer indefinidamente o realizarse en diversas ocasiones, pues dicha imprescriptibilidad no tiene el alcance que pretende la parte quejosa.
15. En consecuencia, al existir un criterio obligatorio que resulta exactamente aplicable al planteamiento de constitucionalidad que subsiste en el presente recurso, lo procedente es devolver el asunto al Tribunal Colegiado del conocimiento, ya que cuenta con elementos suficientes para resolverlo.
16. Sin que sea obstáculo a lo anterior que en acuerdo de presidencia se hubiese admitido a trámite el recurso de revisión, pues dicho proveído no causa estado, de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 222/2007, de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO. LA ADMISIÓN DEL RECURSO NO CAUSA ESTADO” .