Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTRADICCIÓN DE TESIS 315/2021

Fecha: 10-Ago-2022

ANTECEDENTES DEL ASUNTO

Denuncia de la contradicción. El Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Comisión Reguladora de Energía (“CRE”) denunció la posible contradicción entre los criterios sustentados por los tribunales enunciados, y señaló como posible tema de contradicción determinar si las infracciones cometidas respecto a los permisos otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica deben sancionarse respecto de la misma a pesar de estar abrogada, o bien, conforme a la Ley de la Industria Eléctrica, al ser la vigente al momento en que se cometió la conducta sancionable .
Trámite de la denuncia. El Presidente de la Suprema Corte admitió la denuncia de contradicción de tesis y la registró con el número 315/2021. Consideró que se surtía la competencia de esta Sala, por lo que turnó el asunto al Ministro Javier Laynez Potisek para su estudio . Una vez que el expediente fue integrado, la Presidenta de la Sala envió los autos al ponente para la elaboración del proyecto .
Competencia.
Esta Sala es parcialmente competente para conocer y resolver la presente denuncia, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Punto Segundo, fracción VII, del Acuerdo Plenario 5/2013, toda vez que algunos de los criterios contendientes han sido sustentados por tribunales colegiados de distintos circuitos. Concretamente, esta Sala es competente para resolver respecto de la contradicción de criterios sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Decimonoveno Circuito al fallar el amparo en revisión administrativo 59/2019; el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito al resolver el amparo en revisión administrativa 282/2018; Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito al resolver el amparo en revisión 403/2018, y por el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito al fallar el amparo en revisión administrativo 489/2019.
No obstante, esta Sala es incompetente para pronunciarse respecto de los criterios sustentados por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 321/2018; el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 87/2019, y el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 358/2018. Tales tribunales pertenecen al mismo circuito y, en términos del artículo 226, fracción III, de la Ley de Amparo, el competente para resolver sobre la contradicción entre ellos es el pleno de la región a la que pertenecen .
Legitimación
La denuncia proviene de parte legitimada, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por la CRE, quien fue parte como autoridad responsable en los asuntos que dieron origen a esta contradicción de tesis.
Criterios denunciados.
Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito al resolver el amparo en revisión administrativo 59/2019. Ese asunto derivó de los siguientes antecedentes:
1. La CRE multó a una empresa titular de un permiso para el autoabastecimiento de energía (obtenido durante la vigencia de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica) por no presentar los reportes estadísticos de operación eléctrica correspondientes a los cuatro trimestres de dos mil dieciséis y el primero de dos mil diecisiete. La multa se fundamentó en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica, en tanto infringió la condición decimocuarta de su permiso, en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
2. La quejosa promovió juicio de amparo. Sostuvo que el artículo 165 referido era inconstitucional porque contiene una multa excesiva. Además, que la resolución carecía de fundamentación, pues su permiso de autoabastecimiento se rige por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las disposiciones que de ella emanen, en términos del artículo transitorio segundo, párrafo tercero, de la Ley de la Industria Eléctrica.
3. El juez negó el amparo respecto de la inconstitucionalidad del artículo, pero lo concedió porque consideró incongruente la aplicación de la Ley de la Industria Eléctrica cuando el incumplimiento de la obligación se fundamentó en el artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
4. La CRE interpuso recurso de revisión. El tribunal colegiado modificó la sentencia y negó el amparo por las siguientes razones:
5. El principio de irretroactividad (artículo 14 constitucional) protege contra la aplicación de una norma cuya vigencia hubiere iniciado después de los hechos que pretende regular. El problema se relaciona con la aplicación retroactiva de la ley. Debe definirse si el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica se aplicó a un hecho acontecido durante su vigencia sin afectar derechos adquiridos.
6. Los artículos 40, fracción VII, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción VI, de su Reglamento establecían la obligación de los permisionarios de autoabastecimiento de notificar el tipo y volumen del combustible utilizado y la cantidad de energía eléctrica generada; de omitirse serían acreedores a la multa correspondiente. Asimismo, el permiso contiene cláusulas con obligaciones para sus titulares; entre ellas, informar trimestralmente a la CRE la cantidad de energía generada, así como la necesitada para el autoabastecimiento.
7. El régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica reconoció la preexistencia de los permisos y contratos de autoabastecimiento y determinó que debían continuar rigiéndose bajo esa legislación y las disposiciones que de ella emanen. No modificó las cláusulas regulatorias fundamento de tales permisos y, por ende, deben seguirse adoptando. Sin embargo, ello no implica que su inobservancia deba sancionarse conforme al apartado de infracciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su Reglamento, dado que fueron abrogados por el artículo Segundo Transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica. El régimen transitorio sólo buscó respetar las cláusulas pactadas en el permiso que constituyen prerrogativas a favor de los permisionarios.
8. La quejosa no detenta un derecho adquirido sobre las cláusulas regulatorias que, en el caso, contienen obligaciones impuestas en los permisos de autogeneración; menos sobre la infracción respectiva, pues ésta es una facultad regulatoria del Estado que puede modificar en función del interés de la colectividad, sin que puedan sobreponerse los intereses del permisionario. A pesar de que la obligación de cumplir con los informes estuviera pactada en el permiso y los titulares de éstos se rigieran conforme a una ley abrogada, la aplicación del artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica no fue retroactiva pues el hecho sancionado ocurrió después de su entrada en vigor .
9. Los permisos que pactan cláusulas regulatorias no crean derechos adquiridos porque: 1) se encuentran vinculadas a la legislación relativa que codifica los términos generales de las concesiones; 2) dicha normatividad se encuentra sujeta a reformas y modificaciones, según lo exija el interés público, y 3) esos derechos no pueden entrar al patrimonio del concesionario. Citó las tesis aisladas “ CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES ” ; “ TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY ” , y “ INSTITUCIONES DE ASISTENCIA PRIVADA PARA EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DE DICHA ENTIDAD EL 14 DE DICIEMBRE DE 1998, NO ES RETROACTIVA ” .
Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito al resolver el amparo en revisión administrativa 282/2018. Este asunto tuvo los siguientes antecedentes:
1. La CRE sancionó al titular de un permiso para generar electricidad en la modalidad de autoabastecimiento (otorgado conforme a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica) porque no entregó tres reportes trimestrales en dos mil dieciséis y dos mil diecisiete. La multa se impuso con fundamento en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica por incumplir la condición decimocuarta del permiso, en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
2. La empresa promovió juicio de amparo en contra de la multa, porque la consideró desproporcionada y porque debió fundamentarse en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su Reglamento, y no en la Ley de la Industria Eléctrica. Además, argumentó una aplicación retroactiva en su perjuicio porque la sanción prevista en la Ley abrogada le resultaba más benéfica. El juez de distrito negó el amparo porque consideró que no hubo aplicación retroactiva. La quejosa interpuso recurso de revisión.
3. El tribunal colegiado confirmó la negativa de amparo por las siguientes consideraciones:
4. La multa del artículo 165, fracción II, de la Ley de la Industria Eléctrica no es desproporcionada y guarda relación con el bien jurídico tutelado: garantizar la transmisión y distribución bajo una estrategia preventiva.
5. Dado que en la demanda se argumentó que se debía aplicar la sanción prevista en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y la jueza estimó que esa sanción sería más grave (revocación) que la prevista por la Ley de la Industria Eléctrica (multa), los agravios giraron en torno a explicar que la sanción aplicable era la prevista en el artículo 40, fracción VII, de la Ley abrogada (multa de cincuenta a cien salarios mínimos). El Tribunal declaró infundado ese argumento, pues lo que dio lugar a la multa fue el incumplimiento de una obligación prevista en el permiso y no una establecida en el Reglamento.
6. El Tribunal Colegiado consideró infundado el agravio relacionado con la supuesta omisión de estudiar que la multa no aplicable a su caso, puesto que debió utilizarse la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. El Tribunal consideró que la sentencia revisada sí contestó dicho argumento al referirse a la aplicación retroactiva de la ley. Por tal razón, no existía la omisión reclamada.
Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito al resolver el amparo en revisión 403/2018. Los antecedentes que dieron lugar a este asunto son los siguientes:
1. La CRE sancionó a una empresa que contaba con un permiso de autoabastecimiento de energía (obtenido bajo la vigencia de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica). La multa se fundamentó en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica y se impuso por incumplir la condición decimotercera del permiso en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley abrogada (omitió presentar ciertos reportes trimestrales de dos mil dieciséis y dos mil diecisiete).
2. La empresa promovió juicio de amparo. Sostuvo que la sanción era inconstitucional porque no resultaba aplicable la Ley de la Industria Eléctrica sino la del Servicio Público de Energía Eléctrica, pues era la vigente cuando le otorgaron su permiso. El juez le concedió el amparo al considerar que la autoridad aplicó de manera retroactiva la Ley de la Industria Eléctrica, ya que con el régimen transitorio se dio ultraactividad a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
3. La CRE interpuso recurso de revisión. Consideró que la Ley de la Industria Eléctrica sí resultaba aplicable dado que los actos se cometieron durante su vigencia.
4. El tribunal colegiado confirmó el amparo y concluyó que la ley aplicable era la del Servicio Público de Energía Eléctrica, porque:
5. Aunque las conductas sancionadas se llevaron a cabo después de que entró en vigor la nueva ley, su régimen transitorio prorrogó la vigencia de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en determinados supuestos. Los artículos transitorios Segundo y Décimo del decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica disponen que: 1) los permisos y contratos de autoabastecimiento (entre otros) otorgados y tramitados al amparo de la ley que se abrogaba continuarían rigiéndose por la misma y las demás disposiciones que de ella emanen, y en lo que no se oponga a lo anterior, por la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios, y 2) los permisos otorgados conforme a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica se respetarán en sus términos, conservarán su vigencia y las actividades relacionadas con aquéllos se realizarán en términos de dicha ley.
6. El régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica contempló la aplicación ultraactiva de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para los permisos y contratos de autoabastecimiento otorgados conforme a esta ley. Por lo tanto, fue incorrecto que se sancionara a la quejosa con fundamento en la Ley de la Industria Eléctrica, ya que debía aplicarse el artículo 40, fracción VII, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en relación con el 90 de su Reglamento.
7. La aplicación de la norma menos lesiva para la quejosa es la ley abrogada, pues establece como sanción por la conducta imputada una multa de cincuenta a cien veces el importe del salario mínimo, mientras que la vigente prevé una sanción de cincuenta mil a doscientos mil salarios mínimos. De ahí que, en términos del artículo 14 constitucional y del principio de ultraactividad, debió aplicarse la primera .
Criterio del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito al fallar el amparo en revisión administrativo 489/2019. Los antecedentes que dieron lugar a este asunto son los siguientes:
1. La CRE multó a una empresa que contaba con un permiso de autoabastecimiento de energía (obtenido conforme a la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica) debido a que no entregó ciertos informes trimestrales. La multa se impuso con fundamento en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica por incumplir la condición decimotercera de su permiso, en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
2. La empresa promovió juicio de amparo al considerar que no era aplicable la Ley de la Industria Eléctrica y el juez de distrito le dio la razón. La CRE interpuso recurso de revisión. Argumentó que sí fue correcta la aplicación de la Ley de la Industria Eléctrica, pues la condición décima tercera del permiso establece la obligación de presentar los informes estadísticos, y la referencia al artículo 90 del Reglamento de la Ley abrogada fue para contextualizar el marco jurídico aplicable. Sin embargo, la sanción prevista en el artículo 165 de la Ley de la Industria Eléctrica es la aplicable por estar vigente al momento en que se actualizaron las conductas que dieron lugar a la sanción (omisión de entregar informes).
3. El Tribunal colegiado declaró infundados los agravios conforme a lo siguiente:
4. El principio de no retroactividad, previsto en el artículo 14 constitucional, protege a los ciudadanos al prohibir que se afecten hechos o situaciones hacia el pasado, es decir, que acontecieron antes de la vigencia de la norma que se pretende aplicar, sobre todo cuando les causa perjuicio.
5. Los parámetros que la SCJN ha fijado para aplicar normas de manera retroactiva son: 1) la teoría de los componentes de la norma, y 2) la de los derechos adquiridos y las expectativas de derechos.
6. Lo correcto era aplicar la legislación vigente al momento de la emisión del permiso que autorizó a la quejosa para generar energía bajo la modalidad de autoabastecimiento, por ser el fundamento de su permiso.
7. La sanción no es un acto desvinculado sino derivado del permiso. A partir de dicho procedimiento la autoridad verifica que el permisionario cumpla las obligaciones derivadas de aquél. El permiso de autoabastecimiento tiene ciertas condiciones pactadas y cualquier conflicto debe resolverse conforme a la normativa abrogada. El procedimiento administrativo que inició la CRE busca únicamente determinar si el permisionario cumplió las obligaciones correspondientes, por lo que está directamente relacionado con el permiso. De ahí que el procedimiento sancionatorio no sea independiente del permiso.
8. Aunque las leyes son obligatorias a partir de su entrada en vigor, no es posible aplicar leyes expedidas con posterioridad a la emisión del permiso, pues sería darle efectos retroactivos lo que está prohibido por el artículo 14 constitucional. De ahí que la ley aplicable sea la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, ya que los permisos se otorgaron durante su vigencia.
9. La CRE no tiene razón en que por derivar de un procedimiento administrativo, las sanciones deben emitirse a la luz de la ley vigente al momento en que se realizó la conducta ilícita. Dichos actos son independientes del permiso otorgado en términos de la normativa abrogada. Tampoco tiene razón en que en la condición segunda del permiso se fijó que serían aplicables “las demás disposiciones jurídicas”, y que por ende resultaba aplicable la Ley de la Industria Eléctrica, ya que de su lectura no se desprende que se refiriera a disposiciones futuras.
10. No es justificación que la imposición de la multa conforme a la Ley de la Industria Eléctrica sea más favorable que la abrogada (que prevé revocación de permiso) para la quejosa, pues ello es una situación futura sobre la que se pronunciará la autoridad al cumplir la ejecutoria.
Existencia de la contradicción.
La mecánica para analizar la existencia de una contradicción de tesis tiene que abordarse desde la necesidad de unificar criterios jurídicos, pues su objetivo es otorgar seguridad jurídica a los jueces y justiciables. Dado que lo que se pretende es preservar la unidad en la interpretación de las normas jurídicas, el Tribunal Pleno ha reconocido que para que exista una contradicción de tesis basta con identificar una discrepancia interpretativa entre dos o más órganos jurisdiccionales terminales, con independencia de que exista identidad en las situaciones fácticas que los precedieron. Sirven de sustento los siguientes criterios del Tribunal Pleno: