CONTRADICCIÓN DE TESIS 320/2021

1. Denuncia de la contradicción . Los Magistrados integrantes del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito denunciaron una posible contradicción de tesis con motivo del criterio sustentado al resolver el recurso de queja 253/2021 , en el que determinaron que los notarios públicos no tienen el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo cuando se les reclama la protocolización de una escritura pública, ya que la fe pública notarial sólo debe considerarse como un servicio que otorga autenticidad al acto de que se trata, sin que lo anterior signifique que a través de la función notarial se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los particulares.
2. La denuncia fue presentada en contra del criterio emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito al resolver el amparo en revisión 166/2018, del que derivó la tesis aislada II.2o.C.9 K (10a.), de rubro: “ NOTARIO PÚBLICO. ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO OMITE ENTREGAR LA ESCRITURA CORRESPONDIENTE A LA PARTE INTERESADA DEBIDAMENTE INSCRITA EN EL INSTITUTO DE LA FUNCIÓN REGISTRAL .”
3. Trámite de la denuncia . El entonces Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite la denuncia de la contradicción de tesis . En virtud de tratarse de un asunto estrechamente vinculado con las contradicciones de tesis 402/2019 , 172/2020 y 24/2021 , las cuales se encuentran bajo la ponencia del Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y ordenó pasar el expediente a la misma, para realizar el estudio correspondiente .
4. Luego, el entonces Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, informó que el asunto se encontraba debidamente integrado con los criterios que motivaron la posible contradicción de tesis, por lo que se ordenó remitir el asunto al Ministro Ponente .
5. Dictamen . El Ministro Ponente formuló dictamen a la presidencia de este Alto Tribunal, para el efecto de que el asunto se remitiera a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debido a que era innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para su resolución .
6. Luego, en atención al dictamen formulado, el entonces Ministro Presidente de este Alto Tribunal ordenó remitir el presente asunto a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación .
7. Seguido el trámite correspondiente, la entonces Ministra Presidenta de esta Primera Sala determinó el avocamiento del presente asunto y, en su oportunidad, el envío de los autos a la ponencia del Ministro Ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente .
8. COMPETENCIA
9. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto , debido a que se trata de una posible contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de distintos circuitos, en los cuales no se requiere la intervención del Tribunal Pleno para su resolución .
10. LEGITIMACIÓN
11. La denuncia de contradicción de tesis fue formulada por parte legitimada , al ser realizada por los Magistrados integrantes del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, órgano jurisdiccional que resolvió uno de los criterios contendientes en el presente asunto.
12. CRITERIOS DE LOS TRIBUNALES CONTENDIENTES
13. Con el objetivo de determinar si la denuncia de contradicción de tesis es existente, así como verificar que su estudio es procedente, conviene hacer alusión a los casos resueltos por los tribunales contendientes, los cuales se exponen a continuación.

A. Criterio del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito al resolver el recurso de queja 253/2021 .

1. Antecedentes. El asunto deriva de un juicio de amparo promovido en contra de un notario público en Guadalajara, Jalisco, de quien se reclamó las omisiones consistentes en realizar: i) el pago de impuesto de transmisiones patrimoniales municipal, ii) el registro público de la escritura correspondiente a una compraventa de un inmueble; y, iii) la entrega al quejoso del testimonio correspondiente .
2. Seguidos los trámites correspondientes, la Jueza de Distrito del conocimiento desechó de plano la demanda de conformidad con lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley de Amparo, consideró que se actualizaba de manera manifiesta e indudable el motivo de improcedencia referido en la fracción XXIII, del artículo 61 , en relación con los artículos 1 y 5, fracción II , de la referida ley.
3. La Jueza de Distrito consideró que se reclamaban actos que no provenían de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues el notario público no reviste el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo en los actos que se le reclamaron (la omisión de pagar el impuesto municipal de trasmisiones patrimoniales, de realizar el registro y la entrega de la escritura respectiva ), es decir, actúa desprovisto de las características de autoridad.
4. Inconforme, el quejoso interpuso recurso de queja . En esencia, el justiciable adujo que fue incorrecto desechar la demanda porque los actos del notario público reclamados sí deben considerarse como de autoridad para los efectos del juicio de amparo. Luego, el Tribunal Colegiado declaró infundado el recurso de queja y formuló la denuncia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por la posible contradicción de tesis.
5. Consideraciones . Las consideraciones que sustentan la sentencia por la que el Tribunal Colegiado declaró infundado el recurso de queja son las siguientes:

I) Agravios relacionados con el desechamiento de la demanda, en cuanto no se consideró al notario público autoridad para efectos del juicio de amparo respecto de las omisiones reclamadas . Las manifestaciones relacionadas con el desechamiento de la demanda resultaron infundadas , pues el Tribunal Colegiado ha sostenido de manera reiterada el criterio de que un auto inicial, por regla general, no es la actuación procesal oportuna para determinar si el acto reclamado proviene de una autoridad para efectos del juicio constitucional, salvo que esta cuestión se advierta en forma patente y absolutamente clara .

1. En el caso particular se actualiza la salvedad que permite determinar en el auto inicial que el acto reclamado no proviene de una autoridad para efectos del juicio de amparo, dado que esta cuestión se advierte en forma patente y absolutamente clara del contenido de los artículos 1o. y 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.
2. Dichos artículos establecen que el juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia suscitada por normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución y por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, y que el amparo protege a las personas frente a normas generales, actos u omisiones por parte de los poderes públicos o de particulares en los casos señalados por la misma ley de la materia.
3. Asimismo, que es parte en el juicio la autoridad responsable y tiene tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trate de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas; y que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad que afecten derechos y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.
4. Tales preceptos han sido interpretados por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación , en el sentido de que las características que deben ostentar los actos realizados por particulares con calidad de autoridad son las siguientes:

1. Que realice actos equivalentes a los de autoridad, esto es, que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar algún acto en forma unilateral y obligatoria, o bien, que omita actuar en determinado sentido.

2. Que afecte derechos creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas.

3. Que sus funciones estén determinadas en una norma general que le confiera las atribuciones para actuar como una autoridad del Estado, cuyo ejercicio, por lo general, tenga un margen de discrecionalidad.

1. Teniendo en cuenta la evolución del concepto de “autoridad responsable”, tal concepto se encuentra íntimamente vinculado al de acto reclamado. Así, para determinar quién puede ser autoridad para efectos del juicio de amparo es preciso que se reúnan los elementos que distinguen a un acto de autoridad. Por lo tanto, determinar el concepto de autoridad, es una labor compleja en la cual hay que atender las particularidades de cada caso concreto y a la naturaleza del acto mismo.
2. El notario público es un delegatario del poder público del Estado dotado de autoridad para dar fe pública de los actos celebrados ante él, y de aquellos en los cuales intervenga de acuerdo con lo que le está permitido por la ley, a fin de darles autenticidad. Es un profesional del derecho investido de fe pública por el Estado y que tiene a su cargo recibir, interpretar, redactar y dar forma legal a la voluntad de las personas que ante él acuden, así como conferir autenticidad y certeza jurídica a los actos y hechos pasados ante su fe, mediante la consignación de los mismos en instrumentos públicos de su autoría, de conformidad con los artículos 3 y 4 de la Ley del Notariado del Estado de Jalisco .
3. De las constancias que integran el juicio de amparo de origen, se advierte que la Jueza de Distrito determinó tener por actualizada de manera manifiesta e indudable el motivo de improcedencia contenido en la fracción XXIII, del artículo 61, en relación con los artículos 1° y 5° fracción II de la Ley de Amparo, porque los actos reclamados no provienen de autoridad para efectos del juicio de amparo, debido a que las omisiones reclamadas al notario público se encuentran desprovistas de actos de autoridad .
4. Concluyó que, al notario público de Guadalajara, Jalisco, no le reviste el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo con respecto a los actos que se le reclaman (la omisión de realizar los respectivos pagos del impuesto de transmisión patrimonial, así como el registro de la compraventa ante el Registro Público de la Propiedad y de Comercio del Estado, a fin de registrar e inscribir ).
5. No asiste razón al recurrente cuando señala que el notario público es autoridad para efectos del juicio de amparo, pues, aunque el artículo 5º, fracción II, de la Ley de Amparo, establece que, para los efectos de la propia Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad que afecten derechos –en los términos de la citada fracción– y cuyas funciones estén determinadas por una norma general. Además, el notario no se encuentra en ese supuesto con respecto a las omisiones que se le reclamaron.
6. Que un ordenamiento describa una función pública a cargo de un particular no implica que los actos u omisiones que de éste emanan sean de autoridad, para ello se requiere que en la actuación de ese funcionario se den ciertos requisitos, y si realiza actos que no tienen carácter de autoridad, no puede atribuírsele tal calidad para efectos del juicio de amparo.
7. El hecho de que, en ocasiones por determinación de la ley, como requisito formal se requiera de la intervención del notario para dar fe de un acto o hecho jurídico, de ninguna manera puede entenderse como un acto de autoridad, pues, dicha intervención sólo tiene como efecto brindar autenticidad, certeza y seguridad jurídica respecto de esos actos o hechos. En ese sentido, la fe pública notarial sólo debe considerarse como un servicio que otorga autenticidad al acto de que se trata, sin que ello signifique que a través de la función notarial se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los particulares. Por ello, las omisiones reclamadas del notario no pueden ser consideradas de autoridad para los efectos del amparo, como correctamente lo estimó la jueza federal .
8. En nada beneficia al recurrente la existencia de la contradicción de tesis 24/2021, pendiente de resolución por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre el tema en estudio (determinar si el notario público es o no autoridad para los efectos del juicio de amparo), y no procede en el caso la aplicación del principio pro homine , como lo solicita, con relación a los criterios contendientes en esa contradicción de tesis para que se considere que su demanda de amparo en contra del notario público es admisible.
9. Resulta improcedente que a la luz del principio pro homine o pro persona se decida qué criterio adoptar de los contendientes en una contradicción de tesis, como pretende el recurrente . En ese orden de ideas, ante lo inoperante e infundado de los agravios, sin advertir queja deficiente que suplir, se determinó confirmar el acuerdo recurrido.

II) Denuncia de contradicción de criterio . Por último, se denunció la posible contradicción de tesis, entre las sustentadas en el recurso de queja 253/2021 y el amparo en revisión 166/2018, del cual derivó la tesis de rubro: “NOTARIO PÚBLICO. ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO OMITE ENTREGAR LA ESCRITURA CORRESPONDIENTE A LA PARTE INTERESADA DEBIDAMENTE INSCRITA EN EL INSTITUTO DE LA FUNCIÓN REGISTRAL”, este último, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito , en cuanto a tener o no al notario público como autoridad responsable para efectos de la procedencia del juicio de amparo, así como determinar si dicha improcedencia es notoria y manifiesta que permita el desechamiento de la demanda de amparo cuando se le reclama al fedatario público la omisión de entregar el testimonio debidamente registrado.

B. Criterio del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito al resolver el amparo en revisión 166/2018.

1. Antecedentes . La quejosa y recurrente promovió juicio de amparo indirecto contra la omisión de un notario público del Estado de México de entregarle la escritura pública que contiene el contrato de compraventa que celebró como compradora . Asimismo, amplió la demanda de amparo contra la negativa de la Oficina Registral de Tlalnepantla de Baz, del Instituto de la Función Registral del Estado de México de inscribir esa escritura pública .
2. El Juez de Distrito consideró que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con los artículos 1, y 5, fracción II, todos de la Ley de Amparo, ya que el notario público no tenía el carácter de autoridad responsable. En consecuencia, sobreseyó en el juicio de amparo.
3. Consideraciones. El Tribunal Colegiado levantó el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito y estimó que el notario público jurídicamente sí puede ser considerado como autoridad responsable para los efectos del juicio de amparo, bajo los siguientes razonamientos:
4. Conforme al artículo 5º, fracción II, de la Ley de Amparo, se establece que son partes en el juicio de amparo, entre otras, la autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas; y, asimismo indica que, para efectos de la propia Ley de Amparo, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción y cuyas funciones están determinadas por una norma general.
5. Para que un particular tenga la calidad de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, sus actos deben ser equivalentes a los de autoridad; esto es, pueden ser acciones (dictar, ordenar, ejecutar o tratar de ejecutar actos) o incurrir en omisiones de actos, siempre y cuando esos actos u omisiones creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas y esta acción u omisión se efectúe en ejercicio de funciones determinadas por una norma general.
6. En la obra colectiva Elementos para el estudio del juicio de amparo , publicado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se destaca la evolución del concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo. En la primera etapa, el dato fundamental era la coercitividad o la disponibilidad autónoma de la fuerza pública como elemento central; en la segunda, el elemento determinante para definir el acto de autoridad lo fue la imperatividad; en un tercer momento el elemento central, que implicó el abandono parcial del criterio de fuerza pública, fue la unilateralidad y, en un cuarto momento, el concepto definitorio del acto de autoridad para efectos del juicio de amparo lo fue el concepto de “relación de supra a subordinación”.
7. Luego, conforme al momento histórico y acorde con la nueva Ley de Amparo, el concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo se basa en un criterio material (opuesto al criterio organicista) que ocurre, por ejemplo, cuando el particular realiza o ejercita una función o un servicio público que en principio debería corresponderle al Estado, quien lo delega al particular por alguna razón de hecho o de derecho a través de algún medio formal o de una conexión o implicación estatal significativa o de relevancia pública, en el que se advierte que detrás del acto del particular el Estado lo induce o lo avala de cierta forma o, incluso, a través de una ley, reglamento o permisión, apoyo o tolerancia, permite estos actos que inciden en la esfera jurídica, en los derechos fundamentales de otro particular y que deben ser considerados actos de autoridad para efectos del amparo.
8. Bajo ese contexto, es indudable que un organismo descentralizado forma parte de la estructura del Estado y, por ende, sus actos u omisiones cuando crean, modifican o extinguen una situación jurídica que afecta a un particular, sustentándose en una norma general, y actuando de forma unilateral y obligatoria, está realizando un acto o incurriendo en una omisión que conduce a considerarlo como autoridad para efectos del juicio de amparo.
9. La Ley del Notariado del Estado de México vigente, señala en su artículo 4o, que notario es el profesional del derecho a quien el Gobernador del Estado ha otorgado nombramiento para ejercer las funciones propias del notariado, investido de fe pública; en su artículo 5º indica que el Notario tiene a su cargo, en los casos en que no estén encomendadas expresa y exclusivamente a las autoridades, las funciones de orden público que le solicitan los interesados y que se relacionan con dar formalidad a los actos jurídicos, dar fe de los hechos que le consten, tramitar procedimientos no contenciosos en los términos de la propia ley y tramitar procedimientos de arbitraje o mediación.
10. De la regulación integral de la Ley del Notariado del Estado de México, se advierte que, primero debe tener el carácter de aspirante a la función notarial, luego obtener el nombramiento de notario y se regula su colegiación obligatoria y para realizar sus funciones, entre otros requisitos, debe rendir protesta de ley, otorgar depósito en efectivo ante el Colegio, proveerse a su costa del protocolo y sello de autorizar y su firma.
11. La unilateralidad del acto del notario se manifiesta, precisamente cuando coloca su sello y su firma autorizando o no autorizando, con la razón de “no pasó”, en las actas y escrituras correspondientes de su protocolo y que significa la aprobación por el notario del acto o hecho jurídico pasado ante su fe, lo que es independiente de la relación de coordinación a través de la cual los particulares solicitan su actuación, en virtud de que, el autorizar o no un instrumento notarial, es un acto de supra subordinación, de carácter obligatorio y sustentado en una norma general, como es la Ley del Notariado y que puede crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en beneficio o perjuicio de los gobernados.
12. El acto impugnado es equivalente a un acto de autoridad, porque el notario, aunque en un principio es contratado por el particular para dar fe de un acto o hecho jurídico, su actuación central es autorizar o no, con su sello y firma, el instrumento notarial respectivo, para lo cual no incide en modo alguno la voluntad del particular, pues no obstante que el notario fue contratado, puede no autorizar la escritura o el acta correspondiente y, desde esa óptica, es claro que está actuando frente al particular en un plano de supra a subordinación, dado que este último tiene que acatar la decisión unilateral del notario de autorizar o no el instrumento, lo que efectúa apoyado en una normativa general (Ley del Notariado y legislación aplicable al caso concreto), por sí y ante sí, sin necesidad de que alguna autoridad homologue su determinación, con un efecto de imperium , porque su decisión está investida de fe pública (que originariamente corresponde al Estado, quien se la delega) y con la consecuencia de que esa autorización de la escritura o del acta, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a favor o en detrimento de un particular.
13. Estas notas distintivas se actualizan en la especie, porque el notario autorizó la escritura y, la consecuencia jurídica era inscribirla y entregar al comprador el testimonio correspondiente y, si no lo hace, es una omisión equivalente a un acto de una autoridad y, por ende, impugnable a través del juicio de amparo.
14. El notario es un particular investido de fe pública y si se parte de la premisa que la fe pública corresponde originariamente al Estado y éste la delega a dicho particular por virtud de una autorización, que es la patente de notario, entonces no hay duda de que se está frente a un organismo descentralizado por colaboración y que, no obstante que es contratado por un particular para que actúe, de forma unilateral y obligatoria, con sustento en una norma general, realiza actos o incurre en omisiones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas a favor o en contra de los particulares, motivos por los cuales debe considerarse como autoridad para efectos del juicio de amparo.
15. Del asunto derivó la tesis II.2o.C.9 K (10a.) , de rubro y texto :