CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 246/2023

1. La reforma en materia de simplificación orgánica que modificó el artículo 28 constitucional y ordenó la extinción del Instituto Federal de Telecomunicaciones, creó en su lugar un nuevo órgano dependiente del Poder Ejecutivo Federal encargado de elaborar, conducir y garantizar el desarrollo eficiente de las políticas en materia de telecomunicaciones y radiodifusión.

Artículo 28.

El Ejecutivo Federal, a través de la dependencia encargada de elaborar y conducir las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión garantizará el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución. La ley establecerá los principios, las acciones de coordinación y distribuirá competencias entre las autoridades de los tres niveles de gobierno a fin de homologar los trámites para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión en todo el país.

Corresponde al Ejecutivo Federal a través de la dependencia encargada de elaborar y conducir las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión, el otorgamiento, la revocación, así como la autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones. Las concesiones podrán ser para uso comercial, público, privado y social que incluyen las comunitarias y las indígenas, las que se sujetarán, de acuerdo con sus fines, a los principios establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de esta Constitución. El Ejecutivo Federal fijará el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios vinculados a éstas.

1. Para ello, el veintiocho de noviembre de dos mil veinticuatro se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal , el cual establece la creación de la nueva Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones, ya no como un organismo constitucional autónomo, sino como una Secretaría del Poder Ejecutivo Federal.

Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes Secretarías:

XXII. Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones.

1. Al haber sido incorporada como Secretaría, la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones es una dependencia centralizada de la Administración Pública Federal. Esto se fundamenta en el artículo 90 de la Constitución Federal , que establece que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal, de acuerdo con la Ley Orgánica que expida el Congreso de la Unión. En desarrollo de este mandato, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en sus artículos 1, 2 y 26 , dispone que las Secretarías de Estado son órganos administrativos que auxilian directamente a la Presidencia de la República en el despacho de los asuntos de su competencia.
2. En el marco de la nueva estructura institucional, la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión prevé la creación de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones como un órgano administrativo desconcentrado de la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones. De conformidad con el artículo 7 de dicha Ley, la Comisión cuenta con independencia técnica, operativa y de gestión para ejercer sus atribuciones. Su función principal es garantizar el desarrollo eficiente de telecomunicaciones y radiodifusión conforme a los principios y objetivos establecidos en la Constitución y en la legislación aplicable, contribuyendo así a la consolidación de una política pública integral en la materia, bajo la conducción del Poder Ejecutivo Federal. No obstante, la Comisión se encuentra adscrita a la Agencia, carece de personalidad jurídica y patrimonio propios, y sus actos se consideran realizados en el ámbito de competencia de la Secretaría .
3. Conforme al artículo 105 de la Constitución Federal, tanto las Secretarías de Estado como los órganos desconcentrados de éstas, carecen de legitimación procesal para apersonarse como actoras en las controversias constitucionales, ya que su calidad es de dependencias de la administración pública centralizada. Las controversias constitucionales son un medio de control constitucional de carácter objetivo, diseñado para resolver conflictos de competencias constitucionales. Los únicos poderes originarios que tienen legitimación para actuar como parte actora en este tipo de juicio son quienes están expresamente mencionados en el artículo 105 de la Constitución Federal.
4. La controversia constitucional es el medio de control diseñado para mantener el equilibrio y la distribución de competencias constitucionales entre los distintos poderes originarios del Estado, así como proteger la vigencia del pacto federal y la autonomía de los sujetos involucrados. Por ello, las dependencias centralizadas como órganos auxiliares de la Presidencia de la República, ni los órganos descentralizados que derivan de ellas, pueden actuar por su cuenta en este medio de control constitucional.
5. En este contexto, el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución General faculta a los órganos constitucionales autónomos para acudir a este medio de control constitucional. Sin embargo, dado que el Instituto Federal de Telecomunicaciones como órgano constitucional autónomo dejará de existir, la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones es una dependencia del Poder Ejecutivo Federal y la Comisión es un desconcentrado de ésta, las disposiciones que legitimaban al Instituto para presentar una controversia constitucional no son aplicables para los nuevos órganos administrativos que lo sustituirán.
6. No pasa desapercibido que el transitorio décimo octavo del Decreto que expide la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones, y se abroga la anterior establece que, a partir de su entrada en vigor, la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones se sustituirá en los derechos, obligaciones y facultades del Instituto respecto de cualquier procedimiento en curso del que sea parte . Sin embargo, dicha disposición debe interpretarse conforme a los límites que impone la Constitución Federal. En materia de controversias constitucionales, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales que se susciten entre los entes públicos enlistados en sus incisos. Entre los que se encuentran los órganos constitucionales autónomos, como lo era el Instituto Federal de Telecomunicaciones, pero no las dependencias centralizadas del Ejecutivo Federal, como es la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones ni los órganos desconcentrados de las Secretarías del Estado Mexicano, como la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones.
7. Además, este Tribunal Pleno ha sostenido que los “órganos de gobierno derivados”, es decir, aquéllos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una Ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales. Pues no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional . Cabe aclarar que el artículo 28 de la Constitución Federal es claro en señalar que la competencia para elaborar y conducir las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá a través de la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones.
8. Así quedó reflejado en la jurisprudencia P./J. 109/2001 :

1. En este sentido, la sustitución procesal prevista en el transitorio décimo octavo de la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión no puede tener el efecto de conferir a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones una legitimación procesal activa que la Constitución Federal no le reconoce. La naturaleza y finalidad de la controversia constitucional exigen que sólo los poderes originarios del Estado puedan accionar este medio de control, precisamente para salvaguardar el equilibrio de la distribución de competencias establecida en la Constitución Federal. Permitir que un órgano desconcentrado de una dependencia centralizada del Ejecutivo Federal sustituya a un órgano constitucional autónomo en una controversia constitucional implicaría desnaturalizar este medio de control y vulnerar el principio de supremacía constitucional, conforme al cual ninguna disposición legal, ni siquiera de carácter transitorio, puede modificar el alcance de lo previsto en la Constitución Federal.
2. El transitorio décimo octavo del decreto por el que se expide la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión es claro en establecer que a partir de su entrada en vigor la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones se sustituirá en todos los derechos, obligaciones y facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones respecto de cualquier procedimiento en curso del que sea parte. Sin embargo, como se explicó la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones no puede ser parte actora en esta controversia constitucional por la simple razón de que no se encuentra prevista en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal. Consecuentemente, no es posible aplicar el transitorio décimo octavo de la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión porque la Constitución Federal es de mayor jerarquía y todo lo que sea contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es derecho vigente en México.
3. Por tanto, ni la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones ni la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones podrán sustituir al Instituto Federal de Telecomunicaciones como parte actora en las controversias constitucionales, pues carecen de la legitimación activa que la Constitución General reserva exclusivamente a los poderes originarios señalados en el artículo 105 de la Constitución Federal.
4. Adicionalmente, la reforma al artículo 28 constitucional dispone que la nueva ley establecerá los principios, las acciones de coordinación y distribuirá competencias entre las autoridades de los tres niveles de gobierno, con el propósito de homologar los trámites para el despliegue de infraestructura en todo el país . Esta redacción evidencia que la solución de eventuales discrepancias sobre permisos, licencias o trámites municipales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión se encuentra ahora supeditada a un marco normativo de coordinación y distribución de competencias definido por el legislador. En este sentido, como la controversia constitucional se basa en un conflicto de competencias que existía antes de la reforma y el marco competencial se modificó desde la Constitución, entonces carece de sentido estudiar el fondo del conflicto competencial.
5. Cabe mencionar que el artículo 126 de la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión prevé que la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones expedirá los lineamientos para el reordenamiento, retiro o soterramiento de infraestructura de telecomunicaciones, a los que deberán sujetarse los concesionarios y, en su caso, autorizados, así como proveedores de infraestructura pasiva. Cuestión legal que tiene implicaciones en la litis de esta controversia constitucional
6. En este sentido, aunque el transitorio tercero de la Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión establece que el Instituto Federal de Telecomunicaciones continuará en funciones hasta que se integre el Pleno de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones, lo cierto es que la Constitución marca un límite claro. El transitorio décimo del decreto de reforma Constitucional en materia de simplificación orgánica especifica que la entrada en vigor de las reformas a los párrafos décimo quinto a vigésimo del artículo 28 constitucional deberá ocurrir dentro de un plazo de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor de la legislación secundaria. Así, la permanencia del Instituto no puede ir más allá de ese plazo, sin importar que el Pleno de la Comisión aún no se haya integrado. De lo contrario, se estaría desobedeciendo lo ordenado desde la Constitución General de México.
7. Por tanto, al cumplirse ese periodo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones dejará de existir en el sistema jurídico mexicano y sus competencias en materia de radiodifusión y telecomunicaciones pasarán al Ejecutivo Federal quien las ejercerá a través de la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones y su órgano administrativo desconcentrado la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones. Esto significa que, aunque al momento de resolver este asunto el Instituto esté operando, su extinción es inevitable y está determinada por la Constitución General. En consecuencia, no es posible continuar con el juicio, ya que el órgano que promovió la controversia dejará de existir y la protección a sus competencias constitucionales carecería de sentido.
8. Como esta reconfiguración proviene de disposiciones constitucionales, no se vulnera la seguridad jurídica porque se trata del documento político y jurídico origen de todo el sistema que ocupa la posición suprema en la estructura jerárquica de instrumentos jurídicos. El procedimiento de reforma constitucional no prevé límites materiales y, por tanto, puede repercutir en hechos o situaciones ocurridas anteriormente . Esto sucede en el caso porque la reforma al artículo 28 constitucional redefinió el diseño institucional en materia de telecomunicaciones y competencia económica. En consecuencia, es posible aplicar las normas constitucionales vigentes respecto a los hechos ocurridos al momento de presentar la demanda.
9. La inminente extinción del Instituto Federal de Telecomunicaciones como órgano constitucional autónomo, sumada a la creación de una secretaría de estado y un órgano administrativo desconcentrado de ésta con competencias legales distintas, actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción IX, en relación con el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal y el artículo 10, fracción I de la Ley Reglamentaria . Por lo tanto, lo procedente es decretar el sobreseimiento de la controversia constitucional.

1. Por lo antes expuesto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

ÚNICO. Se sobresee la controversia constitucional.

Notifíquese; mediante oficio a las partes, devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Alberto Pérez Dayán y Presidente Javier Laynez Potisek (ponente). Votó en contra la Ministra Lenia Batres Guadarrama.