INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA 5/2020. 17 DE NOVIEMBRE DE 2021. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y ANA MARGARITA RÍOS FARJAT, Y LOS MINISTROS JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO Y ALFREDO G

45. PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente incidente de inejecución de sentencia. Lo anterior, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción XVI, de la Constitución Política del país, previo a la reforma de siete de junio de dos mil veintiuno, 198, primer párrafo, de la Ley de Amparo; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación –abrogada–, en relación con el punto Tercero del Acuerdo General Número 5/2013, así como con el punto cuarto del Acuerdo General Número 10/2013, ambos del Pleno de este Alto Tribunal, toda vez que se refiere a una sentencia dictada en un juicio de amparo indirecto que se promovió y causó ejecutoria con posterioridad al tres de abril de dos mil trece, fecha en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos del mismo mes y año. Además, se trata de un incidente de inejecución de sentencia en el que no procede aplicar las sanciones previstas en el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política del país.

46. SEGUNDO.—Estudio. Con el propósito de justificar el tratamiento que debe darse a la presente incidencia, es necesario verificar el origen y el objetivo de un incidente de inejecución de sentencia.

47. Procedimiento del incidente de inejecución de sentencia. De acuerdo con la Ley de Amparo, el cumplimiento y ejecución de sentencia inicia cuando la misma causa ejecutoria. El órgano jurisdiccional debe notificar tal decisión a las partes y requerir a la autoridad responsable que acredite su cumplimiento dentro del plazo de tres días hábiles siguientes, con el apercibimiento que de no hacerlo sin causa justificada, se impondrá a su titular una multa y se remitirá el expediente al Tribunal Colegiado o a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se trate de amparo indirecto o directo. El procedimiento puede culminar con la separación del cargo de la responsable o la autoridad vinculada al cumplimiento de la sentencia y su posterior consignación.

48. También el órgano jurisdiccional debe requerir a la persona superiora jerárquica de la autoridad responsable para que ordene cumplir con la ejecutoria, bajo el apercibimiento que de no demostrarlo se le impondrá una multa. Además, de que podrá considerar que incurrió en las mismas responsabilidades que la autoridad responsable.

49. Cuando la autoridad responsable remite el informe relativo de cumplimiento al órgano judicial, éste debe dar vista a la parte quejosa y, en su caso, a la parte tercera interesada, para que manifiesten lo que a su derecho convenga. En esta etapa es posible alegar exceso o defecto en el cumplimiento. Una vez que hubiere transcurrido el plazo, con desahogo de la vista o sin ella, el órgano jurisdiccional debe dictar resolución en la que declare si la sentencia está cumplida o no, si la autoridad responsable incurrió en exceso o defecto, o si hay imposibilidad para cumplirla. La ejecutoria se debe considerar cumplida cuando lo sea en su totalidad, sin excesos ni defectos.

50. En caso de que el órgano jurisdiccional emita resolución en el sentido de que la ejecutoria de amparo está cumplida, debe ordenar el archivo del expediente. En sentido opuesto, si determina que no se ha cumplido total y correctamente con la sentencia, hará efectivo el apercibimiento de multa a la autoridad responsable, así como, en su caso, a la persona superiora jerárquica. El no cumplimiento total y correcto, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Amparo, es el retraso por medio de evasivas o procedimientos ilegales de la autoridad responsable, o de cualquier otra que intervenga en el trámite relativo.

51. En este último supuesto el órgano jurisdiccional debe remitir los autos a un Tribunal Colegiado (en el caso de amparos indirectos) o a esta Suprema Corte (casos de amparos directos), y formar un expedientillo con las copias certificadas necesarias para seguir procurando el cumplimiento de la ejecutoria.

52. Recibidos los autos en el Tribunal Colegiado, su presidencia debe notificar a las partes la radicación del incidente de inejecución de sentencia, debe revisar el trámite del Juzgado de Distrito y, finalmente, se debe dictar la resolución que corresponda.

53. Si el procedimiento de ejecución se llevó a cabo de manera incorrecta, el Tribunal Colegiado de Circuito debe devolver los autos al órgano jurisdiccional para que reponga el procedimiento de ejecución.(1) En cambio, si el procedimiento de ejecución se llevó a cabo de manera correcta y reitera que hay incumplimiento, el órgano colegiado debe remitir los autos a la Suprema Corte de Justicia con un proyecto de separación del cargo de la persona titular de la autoridad responsable y, en su caso, de su superiora jerárquica, lo que debe notificárseles.

54. Recibidos los autos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se debe dictar a la brevedad posible la resolución que corresponda, la cual podrá ser en los siguientes términos:(2)

a. Devolución de autos. La Suprema Corte debe devolver los autos al órgano judicial de amparo si es necesario precisar, definir o concretar la forma o términos del cumplimiento de la ejecutoria, a efecto de que dé trámite al incidente ya referido.

b. Incumplimiento justificado. Si la Suprema Corte considera justificado el incumplimiento, debe otorgar un plazo adecuado a la autoridad responsable para que cumpla; el mismo puede ampliarse a solicitud fundada de la autoridad. Vencido el plazo, si no se ha dado cumplimiento a la sentencia, el Tribunal Pleno de esta Corte debe separar de su cargo a la autoridad responsable o vinculada, así como consignarla ante el Juzgado de Distrito y, en su caso, a su superiora jerárquica. Asimismo, es posible que se advierta imposibilidad jurídica o material, con lo que se podrá ordenar el cumplimiento sustituto de la sentencia.

c. Incumplimiento injustificado. Si la Suprema Corte considera injustificado el incumplimiento, el Tribunal Pleno debe dictar resolución –tomando en cuenta la resolución del Tribunal Colegiado– en la que separe a las autoridades responsables o vinculadas y, en su caso, a su superiora jerárquica. A su vez, debe consignarles ante el Juzgado de Distrito de procesos penales federales de la entidad de que se trate, por el delito de incumplimiento de las sentencias de amparo. Finalmente, debe ordenar la devolución de los autos al órgano jurisdiccional de amparo, a efecto de que continúe el trámite de cumplimiento ante las nuevas personas titulares, sin perjuicio de la consignación que proceda en contra de las anteriores responsables del incumplimiento.

55. Caso concreto. Expuesto lo anterior, debe hacerse referencia al caso concreto y a las razones por las que resulta infundado el presente incidente y procede la devolución de los autos del juicio de amparo indirecto 1168/2017, al Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, para que su titular actúe en los términos ordenados en esta determinación.

56. Este asunto inicialmente se circunscribía en determinar si procede la aplicación de las sanciones establecidas en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a la autoridad responsable, su superior jerárquico y la diversa vinculada al cumplimiento, ante la falta de cumplimiento sin defectos del fallo protector.

57. Sin embargo, por el momento, no puede pronunciarse en relación con las sanciones establecidas en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos respecto al incumplimiento de los deberes impuestos en el fallo protector por parte de la autoridad responsable, autoridad vinculada al cumplimiento, así como su superior jerárquico.

58. Lo anterior es así, porque en principio ni el Juez de Distrito, ni el Tribunal Colegiado de Circuito han identificado a las personas físicas que integran a la autoridad responsable denominada Consejo de Publicidad Exterior de la Ciudad de México; tampoco se ha identificado a las personas que durante la fase de cumplimiento de la sentencia de amparo se desempeñaron titular de la coordinación de Servicios Jurídicos y de Transparencia de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México (autoridad vinculada al cumplimiento), y titular de la indicada Secretaría como superior jerárquico de las autoridades, responsable y vinculada.

59. Lo anterior implica que, en principio, no se considere adecuadamente integrado el procedimiento de cumplimiento de la sentencia de amparo, en razón de que es indispensable que el juzgador de amparo, al requerir el cumplimiento identifique de manera clara a la persona que le corresponde actuar en consecuencia.

60. En torno a la identificación de las personas que integran un cuerpo colegiado que le reviste la autoridad obligada al cumplimiento de una sentencia de amparo es oportuno destacar la importancia de ello.

61. En los asuntos, que como en el caso, la autoridad obligada al cumplimiento es un cuerpo colegiado, es insuficiente que se le requiera de manera genérica a su conjunto y aún menos idóneo que se imponga multa al cuerpo colegiado y no a las personas físicas que lo integran.

62. Ello es así, porque el artículo 267 de la Ley de Amparo prevé la imposición de pena de prisión, multa y en su caso destitución e inhabilitación a la persona que incurra en los supuestos descritos en las fracciones que lo integran;(3) en tanto que el diverso artículo 269 de la misma ley,(4) precisa que la pérdida de la calidad de autoridad no extingue la responsabilidad penal por los actos u omisiones realizados para no cumplir o eludir el cumplimiento de la sentencia de amparo cuando la ley le exija su acatamiento.

63. En ese orden de ideas, es claro que la responsabilidad en torno al cumplimiento y las consecuencias de su inobservancia recae en personas físicas y no en entes de gobierno, ya que no es lógico sancionar a un ente por la conducta de las personas que lo integran pues de ser así no se lograría vencer la renuencia que se actualice.

64. Por tanto, cuando el cumplimiento recae en un ente colegiado, es indispensable identificar a las personas físicas que lo integran para que el requerimiento y consecuencias recaigan sobre éstas.

65. En ese sentido, no debe perderse de vista que en el caso, en el proveído de trece de agosto de dos mil diecinueve, el Juez de Distrito requirió el cumplimiento del fallo protector de manera genérica al Consejo de Publicidad Exterior de la Ciudad de México, sin individualizarse ni requerirse a las personas físicas que lo integran, pese a que la eventual contumacia podría conducir a una responsabilidad personal en términos de los artículos 267 y 269 de la Ley de Amparo.

66. Luego, en el auto de treinta de agosto de dos mil diecinueve, se proveyó un escrito presentado por el apoderado general para la defensa jurídica de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México, en representación del Consejo de Publicidad Exterior, de la Secretaría y del coordinador de Servicios Jurídicos y de Transparencia, ambos de la citada Secretaría, se determinó imponer "a la citada autoridad" una multa; ello, sin especificar de manera clara, en principio, a cuál o cuáles autoridades se sancionó, pero además, sin clarificar las personas físicas sobre quienes recayó la sanción, a pesar de que como se señaló previamente, la responsabilidad en torno al cumplimiento y las consecuencias de su inobservancia recae en personas físicas y no en entes de gobierno, ya que no es lógico sancionar a un ente por la conducta de las personas que lo integran pues de ser así no se lograría vencer la renuencia que se actualice.

67. La misma indefinición se advierte en el proveído de siete de octubre de dos mil diecinueve mediante el que el Juzgado de Distrito resolvió iniciar el incidente de inejecución de sentencia, así como en las determinaciones adoptadas por el Tribunal Colegiado de Circuito que conoció del asunto.

68. En torno a lo desarrollado es de capital importancia establecer que la identificación de las personas físicas integrantes de un ente de gobierno y con mayor razón, cuando se trata de un cuerpo colegiado, no corresponde a esta Suprema Corte, ni aún mediante la solicitud de información al Juzgado de Distrito, pues no es únicamente para individualizar, en su caso, a quién o quiénes debe sancionarse; sino que esa precisión, que debió efectuarse en el requerimiento y consecuente imposición de sanción, tiene por objeto vencer la eventual renuencia, ya que no debe perderse de vista que el objetivo primordial del procedimiento previsto en el título tercero de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es garantizar que el juicio de amparo sea un medio judicial eficaz para la protección de los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política del País y por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte y no la estéril sanción de autoridades.

69. Máxime que si en el caso, el Tribunal Colegiado de Circuito consideró procedente la imposición de las graves sanciones que implican el desacato de la ejecutoria de amparo y remitir el asunto a esta Suprema Corte, pone de manifiesto la necesidad de que se individualizara a la o las personas que incurrieron en ello, puesto que la materia de examen en esta instancia es verificar si se incurrió las conductas reprochadas, pero ello no puede determinarse si no hay claridad de qué debía de realizarse y quién o quiénes no lo hicieron o lo evadieron.

70. Lo anterior, pues no debe perderse de vista que conforme a lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley de Amparo, si la autoridad es omisa en el cumplimiento de una sentencia de amparo, ello conduciría de manera automática a la imposición de la sanción pecuniaria, y en caso de que aun impuesta la multa el cumplimiento no se acredite, ello dará lugar a continuar con el procedimiento de ejecución que, eventualmente, podría conducir a la separación del titular de la autoridad responsable y a su consignación ante el Juez penal.(5) 71. En este escenario, resulta de especial relevancia que el juzgador de amparo requiera el cumplimiento del fallo protector con la precisión necesaria en cuanto a las autoridades competentes para acatarlo y respecto de los actos que les corresponde realizar, ya que si el debido acatamiento de la sentencia concesoria está sujeto a que diversas autoridades emitan en el ámbito de su respectiva competencia, regulado en una ley o un reglamento, diferentes actos cuya emisión jurídicamente constituye una condición indispensable para el dictado de los demás, será necesario que en el requerimiento respectivo se vincule a cada una de las autoridades competentes a emitir los actos que jurídicamente les correspondan; incluso, los apercibimientos respectivos deberán tomar en cuenta esas particularidades.

72. En tal virtud, cuando el cumplimiento del fallo protector implique la emisión de actos de diferentes autoridades que den lugar al desarrollo de un procedimiento en el cual la falta de emisión de alguno de ellos impida la de los siguientes, antes de imponer una multa de las previstas en el párrafo segundo del artículo 192 de la Ley de Amparo deberá identificarse a la autoridad contumaz, es decir, a la responsable del incumplimiento, dado que las diversas autoridades que no ejerzan poder de mando sobre ésta, de encontrarse impedidas legalmente para emitir el acto que les corresponde, tendrán una causa justificada para no haber cumplido el fallo protector.

73. Ante ello, si el juzgador de amparo tiene la duda fundada sobre cuáles son las autoridades que gozan de las atribuciones para realizar los actos necesarios para el cumplimiento del fallo protector atendiendo a lo previsto en el artículo 197 de la Ley de Amparo, en el primer acuerdo que dicte en el procedimiento de ejecución de la sentencia, además de requerir a la autoridad o a las autoridades responsables el cumplimiento de la sentencia concesoria deberá requerirlas para que en el plazo de tres días hábiles se pronuncien fundada y motivadamente sobre cuáles son las autoridades que cuentan con las atribuciones para acatar dicho fallo.

74. Lo anterior, con la finalidad de que, con base en lo manifestado por las referidas autoridades y en el análisis del marco jurídico aplicable, determine si es el caso de vincular al cumplimiento de la sentencia a diversas autoridades; pronunciamiento que deberá contener las consideraciones y los fundamentos legales que sirvan de base para vincular a las autoridades respectivas, atendiendo a lo previsto en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, el cual contiene un principio aplicable a toda resolución emitida dentro de un juicio de amparo.

75. A lo anteriormente expuesto, se añade que otro motivo para considerar inexacto el procedimiento seguido por el Juzgado de Distrito se actualiza con motivo de que al establecerse como autoridad vinculada al cumplimiento de la ejecutoria de amparo a la coordinadora de Servicios Jurídicos y de Transparencia de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, se omitió justificar porqué se consideró así, es decir, no se precisó qué le corresponde o de qué manera, según sus facultades debe participar para emitir la nueva determinación que se ordenó emitiera el Consejo de Publicidad Exterior de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México.

76. Asimismo, debe sumarse que de la consulta al expediente electrónico del juicio de amparo por medio del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes, se logra conocer que mediante oficio presentado ante el Juzgado de Distrito el treinta de agosto de dos mil veintiuno, la apoderada general para la defensa jurídica de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México, en representación del titular de la indicada Secretaría, actuando por sí y en su calidad de presidente del Consejo de Publicidad Exterior de la Ciudad de México, adujo la existencia de imposibilidad jurídica provisional para cumplir la sentencia de amparo.

77. Lo anterior, al considerar que el indicado consejo solamente podía operar y dar cumplimiento en periodo hábil, que mediante el acuerdo publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el doce de febrero de dos mil veintiuno, se suspendieron los términos y plazos para la práctica de actuaciones y diligencias en los procedimientos administrativos que se gestionan en la administración pública de la Ciudad de México, y que tal suspensión se ha prolongado; que entre las actividades exceptuadas del régimen de suspensión no se encuentra la materia o rubro de publicidad exterior; por lo que no era dable suponer la viabilidad de realizar actuaciones o diligencias de manera física o presencial, como por medios remotos tecnológicos en materias no esenciales como el aspecto de la publicidad, pues dijo, a ningún fin práctico conduciría cumplir una ejecutoria mediante un acto viciado de origen, como sería la sesión de un órgano colegiado en día inhábil. Finalmente, informó el cambio de titular en la Secretaría de Desarrollo Urbano y de Vivienda, lo que dijo, implicaba la necesidad de un mayor plazo razonable con motivo de la transferencia documental en el proceso de cambio de titular.

78. En torno a tales manifestaciones, el Juzgado de Distrito concretó pronunciarse en torno a la intervención del director general de Ordenamiento Urbano de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México en el cumplimiento del fallo protector, empero, se omitió resolver la cuestión toral alegada por la responsable como un impedimento jurídico temporal para la ejecución requerida.

79. Por el contrario, el Juzgado de Distrito debió resolver, con toda claridad los argumentos expresados por la responsable en torno al pretendido impedimento jurídico temporal para cumplir lo requerido; ello, en razón de que al margen de que la responsable considere como actividad no esencial lo relativo a los temas de publicidad, lo cierto es que el cumplimiento de las ejecutorias de amparo sí tienen el carácter de actuación esencial, de atención prioritaria y si la responsable se encuentra en periodo de suspensión de días hábiles, entonces deberá tomar las medidas necesarias para superar ese obstáculo, como bien podría ser habilitar excepcionalmente días hábiles para atender con la importancia que corresponde el cumplimiento de una ejecutoria de amparo; aspectos que debió ponderar el Juez de Distrito para resolver lo argumentado por la responsable y no resolver parcialmente lo esgrimido, pues como se apuntó, se concretó pronunciarse en torno a la intervención del director general de Ordenamiento Urbano de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México en el cumplimiento del fallo protector, empero, se omitió resolver la cuestión toral alegada por la responsable como un impedimento jurídico temporal para la ejecución requerida.

80. Lo anterior, máxime si se toma en cuenta que el aspecto cuyo cumplimiento queda pendiente de verificar es la emisión de una determinación por parte del Consejo de Publicidad Exterior de la Ciudad de México, que bien puede sesionar de manera presencial observando medidas de salubridad o en su caso de manera remota por los medios tecnológicos correspondientes.

81. Con base en la reseña de hechos procesales, se considera que contrario a lo señalado por el Tribunal Colegiado de Circuito, la autoridad responsable, la vinculada al cumplimiento de la ejecutoria y su superior jerárquico, han realizado diversos actos tendientes a acatar el fallo, de forma que no se ubica en el supuesto de total inejecución.

82. Asimismo, como se pone de relieve en el relato de antecedentes de este fallo, las autoridades no han sido omisas en atender los requerimientos efectuados por el Juzgado de Distrito, toda vez que existe una presunción de que han realizado diversos actos en vía de cumplimiento, vinculados con los efectos de la ejecutoria de amparo, según las referidas actuaciones que se advirtieron de los oficios exhibidos y acordados ante el Juzgado de Distrito del conocimiento.

83. Máxime que ha sido la propia autoridad responsable quien ha expresado que considera que existe imposibilidad jurídica temporal para cumplir con motivo de la situación sanitaria del país y no debe perderse de vista que en efecto, la autoridad responsable, la vinculada al cumplimiento y su superior jerárquico, suspendieron sus labores por algunos meses con motivo de la emergencia sanitaria por la que atraviesa el país y el mundo, derivado de la pandemia por COVID-19.

84. Aunado a que tampoco se desprende una actitud evasiva o contumaz, o bien la práctica de procedimientos ilegales que generen su retraso; por el contrario, con las constancias reseñadas se advierten, como se indicó, diversos actos en vía de cumplimiento.

85. En este contexto, los datos aportados al sumario se consideran suficientes para sostener que existen actos encaminados al cumplimiento de la sentencia de amparo, por lo que debe declarase infundado y deberán devolverse los autos al Juez para que continué con el trámite correspondiente, dado que la finalidad del incidente de inejecución de sentencia es analizar y determinar si existe desacato a la ejecutoria y si éste es justificable, de lo cual dependerá el enjuiciamiento a las autoridades responsables, las autoridades vinculadas al cumplimiento así como sus superiores jerárquicos, en los términos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política del país. Lo cual, por las razones apuntadas, por el momento, no es posible verificar.

86. Esto es, el juzgador federal como rector del procedimiento de ejecución deberá conminar a la autoridad responsable, a las autoridades vinculadas al cumplimiento así como a sus superiores jerárquicos, para que realicen los actos necesarios para cumplir la ejecutoria de amparo dando un término prudente para su realización, en el entendido que como autoridades vinculadas,(6) están obligadas a realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para su eficaz cumplimiento y estarán sujetos a las mismas responsabilidades a que alude la Ley de Amparo.

87. En esas condiciones, procede declarar infundado el presente incidente de inejecución de sentencia y devolver los autos al Juzgado de Distrito para que se pronuncie en torno a las actuaciones realizadas por las autoridades en acatamiento al fallo protector, lo cual deberá informar a esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y continúe con el procedimiento de ejecución conforme lo previsto en los artículos 192, 193 y 194 de la Ley de Amparo.

88. Por lo anterior, esta Primera Sala considera que, por el momento, no se deben aplicar las sanciones a las autoridades responsables y, en consecuencia, debe quedar sin efectos la resolución emitida por el Tribunal Colegiado en los autos del incidente de inejecución de sentencia, en el que consideró procedente la aplicación de las medidas contenidas en el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política del País. Lo anterior, debido a las cuestiones previamente destacadas en torno a la integración del procedimiento de cumplimiento y ejecución de la sentencia de amparo.

89. Al tenor de las consideraciones precedentes, procede devolver el asunto al Juzgado de Distrito para que observe el cumplimiento de la sentencia de amparo, atenta a las precisiones señaladas.