INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 3/2015. 12 DE FEBRERO DE 2015. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: ARMANDO CRUZ ESPINOSA. PONENTE: JUAN CARLOS CRUZ RAZO. SECRETARIO: CARLOS GREGORIO GARCÍA RIVERA.

En un primer aspecto, el requisito a que se refiere el inciso a) se satisface, pues como lo resolvió el Juez de Distrito, y así se advierte de autos, es cierto el acto consistente en la inscripción de la sanción que se le impuso al quejoso en el Registro de Servidores Públicos Sancionados, tal como se desprende del informe previo rendido por el titular del Órgano Interno de Control en la Procuraduría Federal del Consumidor (fojas 63 a 89 del cuaderno incidental); en relación con el inciso b), toda vez que el acto -respecto del cual se solicita la suspensión- tiene efectos de tracto sucesivo, también es posible que en su contra proceda la medida cautelar -siempre y cuando se cumpla lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley de Amparo-.(2)

En relación con el requisito a que se refiere la fracción I del artículo 128 de la Ley de Amparo, de las manifestaciones vertidas por el quejoso en su demanda se advierte que solicitó la medida cautelar sobre la inscripción que se llevó a cabo en el Registro de Servidores Públicos Sancionados, de la sanción que le fue impuesta en el expediente administrativo **********.

Ahora bien, para estar en aptitud de analizar si en el caso también se cumple la hipótesis normativa prevista en la fracción II del artículo 128 de la ley de la materia, es preciso señalar lo siguiente:

De acuerdo con dicha porción normativa, la suspensión solicitada por la parte quejosa en un juicio de amparo, sólo puede concederse cuando al hacerlo no se contravengan disposiciones de orden público ni se cause perjuicio al interés social.

En ese sentido, el orden público y el interés social, según lo han sostenido diversos tribunales de la Federación, no constituyen nociones que puedan configurarse a partir de la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado. Por el contrario, ha sido criterio constante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que corresponde al Juez examinar la presencia de tales factores en cada caso concreto.

Así, el orden público y el interés social se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados, de difícil definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración. En todo caso, para darles significado, el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social, a modo de evitar que con la suspensión se causen perjuicios mayores que los que se pretenden evitar con esta institución, en el entendido de que la decisión a tomar, en cada caso concreto, no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de una sociedad.

Lo anterior adquiere firmeza, si se toma en cuenta que la fracción X del artículo 107 de la Norma Fundamental establece que en los casos en que la naturaleza del acto lo permita, los Jueces decidirán sobre la suspensión con base en un análisis ponderado sobre la apariencia del buen derecho y el interés social; así, dicha norma constituye un mandato de optimización de un fin perseguido constitucionalmente, consistente en dar eficacia a la suspensión como instrumento de preservación de derechos humanos y de la materia del amparo, pero sin que se lastime el interés social, cuya preservación igualmente se encomienda al Juez, en uso de su discrecionalidad, por lo que a éste corresponde adoptar la decisión que considere más óptima a la luz de las circunstancias de cada caso concreto para maximizar ese fin, sin que la norma constitucional referida otorgue libertad en sentido amplio o permiso en el sentido negativo para la toma de la decisión sobre suspender un acto, sino que responsabiliza al juzgador de seleccionar el medio más efectivo para la consecución del objetivo constitucional perseguido; de ahí que al resolver sobre cada situación, el juzgador debe exponer premisas valorativas que lleven a considerar que la decisión adoptada es la mejor disponible para la consecución del fin constitucionalmente relevante, además de ajustar la referida ponderación a los elementos normativos y de control previstos por el legislador en la Ley de Amparo.

En el caso, el artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establece que la autoridad deberá llevar un registro de funcionarios que tendrá el carácter de público, en el que se inscribirá, entre otra información, los procedimientos administrativos instaurados, las sanciones impuestas a aquéllos y, en su caso, las resoluciones por las que se dejen sin efectos estas últimas; en la inteligencia de que las dependencias y entidades gubernamentales podrán obtener la constancia de no inhabilitación de quienes pretendan ingresar al servicio público, previo al nombramiento o contratación respectivos. El dispositivo legal en comento prevé:

"Artículo 40. La secretaría llevará un registro de servidores públicos, el cual tendrá el carácter de público.

"En el registro se inscribirán los datos curriculares de los servidores públicos obligados a presentar declaración de situación patrimonial, sus funciones, ingresos y reconocimientos con motivo de sus empleos, cargos o comisiones; la información relativa a su situación patrimonial, en lo referente a sus ingresos del último año, bienes muebles e inmuebles, inversiones financieras y adeudos, así como en su caso los procedimientos administrativos instaurados, las sanciones impuestas a aquellos y en su caso las resoluciones por las que se dejen sin efectos estas últimas.

"La publicitación de la información relativa a la situación patrimonial, se hará siempre y cuando se cuente con la autorización previa y específica del servidor público de que se trate.

"La secretaría expedirá las normas para la operación del registro y las constancias de sanciones, en todo caso la de inhabilitación, así como de no existencia de estas sanciones, que acrediten la situación específica de las personas que, en su caso, las requieran.

"Las dependencias y entidades invariablemente obtendrán la constancia de no inhabilitación de quienes pretendan ingresar al servicio público, previo al nombramiento o contratación respectivos. Dichas constancias podrán obtenerse del sistema electrónico que establezca la secretaría.

"La información relativa a la situación patrimonial estará disponible hasta por un plazo de tres años posteriores a que el servidor público concluya su empleo, cargo o comisión.

"La información relacionada con las declaraciones de situación patrimonial de los servidores públicos, tendrá valor probatorio cuando lo solicite a la secretaría el Ministerio Público o la autoridad judicial, en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, el servidor público interesado o bien cuando la propia secretaría lo requiera con motivo de la sustanciación de procedimientos administrativos de responsabilidades."

Ahora bien, es un hecho que el Estado y la sociedad están interesados en que todos los empleados de gobierno cumplan con las obligaciones establecidas en las normas que regulan su actividad, las cuales son de orden público, pues tienden a salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia que deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, por lo que la ejecución de sanciones administrativas impuestas a los servidores públicos también es de interés social.

Por tanto, si el precepto legal transcrito prevé la existencia de un registro en el que se asiente memoria de los procedimientos administrativos y, en su caso, de las sanciones que se impongan a los servidores públicos, entonces, la concesión de la medida cautelar en contra de dicha anotación ya ejecutada podría parecer, en primera instancia, que haría nugatoria tal sanción, pues el sancionado podría, por ejemplo, ejercer inmediatamente otro cargo público en diversa dependencia gubernativa, al no poder verificarse en los registros la existencia de su inhabilitación, contraviniéndose, por tanto, disposiciones de orden público e interés social, pues se permitiría a una persona desempeñar una función pública, aun cuando se hubiese determinado previamente que no cumple con los principios que rigen el servicio público.

Sin embargo, en el otro extremo está el derecho que tiene toda persona a su propia imagen, tanto en el ámbito personal como en el profesional, misma que en ciertos casos y bajo determinadas circunstancias puede llegar a desprestigiarse por la información divulgada acerca de la conducta profesional o laboral, haciéndolo, incluso, desmerecedor a ocupar un cargo o empleo.

Esto es así, porque la actividad profesional suele ser una de las formas más destacadas de manifestación externa de la personalidad y de la relación del individuo con el resto de la colectividad, de modo que la descalificación de ese comportamiento tiene un especial e intenso efecto sobre dicha relación y sobre lo que los demás llegasen a pensar de una persona, pudiendo repercutir tanto en los resultados patrimoniales de su actividad, como en la imagen personal que de ella se tenga.

Por tanto, cuando una persona ocurre en amparo impugnando una inscripción realizada en el Registro de Servidores Públicos Sancionados, derivada de un procedimiento que afirma -bajo protesta de decir verdad- desconocer, por no haber sido oído y vencido en el procedimiento relativo, es innegable que la marca o registro en los expedientes de las autoridades administrativas sobre la imposición de una sanción de inhabilitación temporal, afecta el derecho del gobernado a su propia imagen (tanto en el ámbito personal como en el profesional), pues con motivo de esa anotación el gobernado podría estar impedido, o en el menor de los casos limitado, para obtener un nombramiento diverso con el objeto de prestar sus servicios en alguna otra dependencia o entidad de la administración pública; llegando, incluso, a irrogarle tanto al solicitante como a quien le otorgue el nombramiento alguna causa de responsabilidad; de ahí que el hecho de estar inscrita una sanción en el Registro de Servidores Públicos Sancionados, por sí, explica las dificultades que ese servidor público pueda tener para lograr un acomodo laboral tanto en el servicio público como particular.

De lo expuesto se advierte la existencia de dos posturas con la fuerza jurídica suficiente para negar o conceder la suspensión solicitada por el quejoso, en términos del artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo; por lo que el punto a dilucidar es si, efectivamente, hay una colisión entre el derecho que tiene la colectividad de que con la suspensión en el juicio de amparo no se contravengan disposiciones de orden público ni se afecte el interés social, y el derecho del impetrante a su imagen, tanto en el ámbito personal como en el profesional, y de que éste no se vea afectado por la inscripción de una sanción en el Registro de Servidores Públicos Sancionados -cuando afirma que es ilegal, pues nunca fue llamado al procedimiento a defender sus derechos-.

Ahora bien, para resolver los conflictos de derechos tradicionalmente se utilizan dos métodos, el de jerarquización y el de ponderación, llamado también balancing. En el primero, el conflicto se resuelve sacrificando un derecho en beneficio de otro; cuando entran en conflicto dos derechos el intérprete no busca armonizarlos, sino que sacrifica el de menor rango en aras de mantener el que se considere de mayor nivel, pero como no todos los derechos tienen la misma jerarquía, en caso de conflicto prevalece el de mayor rango, pues para ello se tiene que determinar la jerarquía de cada valor.

En el método de ponderación se contrapesan los distintos elementos y se decide cuál de las regulaciones contrapuestas resulta más necesaria o justificada para proteger el respectivo derecho; o bien, consiste en contrapesar los bienes jurídicos en pugna, valorar las circunstancias del caso, determinar cuál es de mayor peso y cuál debe excluirse; el peso de los derechos constitucionales en pugna casi siempre decanta en beneficio de intereses generales.

No obstante, existe una vía de solución para resolver el conflicto de derechos fundamentales que parte de considerar que éstos no están en pugna sino que deben armonizarse; para ello, el problema se aborda desde el punto de vista de la unidad de los derechos, el conflicto -si es que existe- se desplaza a las pretensiones, es decir, a los intereses individuales de cada una de las partes. En relación con esto último, Serna y Toller señalan que los derechos son armónicos, los intereses de las personas no, la pretensión exige, precisamente, que el interés del otro se subordine al propio.(3)

Al respecto, los autores consideran que la pauta para la interpretación de los derechos fundamentales debe ser la unidad armónica del derecho; para ello se debe superar la interpretación lingüística literal de la norma fundamental y orientarla al fundamento, hacer una interpretación teleológica y sistemática, para determinar el contenido esencial del derecho, el cual, una vez obtenido, va a permitir encontrar los puntos de compatibilidad de los derechos, en que respetando el núcleo esencial de cada uno de ellos, se ajuste la controversia de tal forma que sea posible la solución sin que se sacrifique ningún derecho. Por tanto, armonizar los derechos es pensarlos desde su contenido esencial, es mirar hacia los límites internos de los derechos en litigio, hacia su naturaleza, el bien que protegen, la finalidad, su ejercicio, perfiles y esferas de funcionamiento razonable.

Por tanto, Serna y Toller consideran que la interpretación del precepto constitucional del derecho de que se trate, implica examinar su contenido, teniendo en cuenta que éste se fundamenta en valores individuales y sociales que le otorgan un alcance amplio, delimitar desde el bien protegido por el derecho, desde la finalidad del mismo, su núcleo constitucional; de tal forma que su ejercicio razonable, en una sociedad democrática, conlleva que el mínimo de ese derecho fundamental debe quedar salvaguardado, para no llegar a la anulación de alguno de los derechos en pugna.

En su obra "La interpretación de los derechos fundamentales. Una alternativa a los conflictos de derechos", también sostienen que tratándose de derechos fundamentales no es aconsejable establecer jerarquizaciones, ponderaciones o límites que den prioridad a un derecho fundamental sobre otro para resolver el conflicto, porque los bienes humanos de los derechos son todos compatibles entre sí, en ese sentido armonizables; en la resolución de los conflictos de derechos, al analizar el caso concreto, es aconsejable optar por la armonización y el ajustamiento de los mismos, a fin de que no resulte ninguno de los derechos anulados o degradados. En la teoría jurídica de los derechos humanos se permite jerarquizar y ponderar pero con un criterio de equilibrio, de considerar prudencialmente el conjunto de bienes, con el fin de alcanzar una solución justa, sin sacrificar o postergar a ningún titular del derecho.

Asimismo, señalan que los derechos fundamentales nacen ajustados entre sí y en armonía con los elementos que integran el bien de la comunidad política, dado que las disposiciones constitucionales no deben ser interpretadas de modo que se establezcan conflictos entre unas y otras, y se destruyan recíprocamente, sino de manera tal que se les armonice. Empero, esa labor no es fácil, apuntan Serna y Toller, por lo que los Jueces deben buscar la compatibilidad y la armonía entre los derechos antes que la oposición, hasta donde sea posible, y proponen un enfoque de solución desde la teoría política que podría resumirse en la oración siguiente: "la idea de equilibrio, de razonabilidad, de inclusión se tornan centrales en un cuadro global marcado por (una) creciente complejidad, cuando en cuya gestión las ideologías pueden aportar ciertos principios, pero en el cual han dejado de servir ya los modelos de análisis dualistas, excesivamente simplificados".(4)

Sentado lo anterior, este Tribunal Colegiado estima que en la solución del conflicto que nos ocupa se acudirá al método de los derechos armonizados, previamente explicado.

En el caso, es preciso recordar que en la demanda de amparo, ********** solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de los actos siguientes:

"a) En relación con la Secretaría de la Función Pública y la Procuraduría Federal del Consumidor, reclamo la resolución del expediente **********, que declara una responsabilidad administrativa en mi contra.

"b) Derivado de lo anterior, se reclama también la ilegal inscripción que se realizó en el Registro de Servidores Públicos Sancionados, y que obra de la siguiente manera:

"...

"c) El irregular procedimiento que llevaron a cabo las autoridades señaladas como responsables, que derivó en dicha inscripción, incluyendo, por supuesto, notificaciones, acuerdos, determinaciones y, en general, cualquier acto intraprocesal que desembocó en dicha resolución.