QUEJA 7/2022. ANA TERESA CARRIÓN CHAVARRÍA. 6 DE ENERO DE 2022. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: ROGELIO CEPEDA TREVIÑO. PONENTE: SERGIO EDUARDO ALVARADO PUENTE. SECRETARIA: ANA MARÍA DE LA ROSA GALINDO.

"Artículo 150. En los casos en que la suspensión sea procedente, se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, hasta dictarse resolución firme en él; a no ser que la continuación de dicho procedimiento deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso."

De los anteriores preceptos se desprenden los términos en que, en caso de reclamarse un acto emitido dentro de un procedimiento o el propio procedimiento, se deberá proveer sobre la medida cautelar en caso de que la misma sea procedente, la cual se concederá en forma tal que no impida la continuación de éste en el asunto que haya motivado el acto reclamado, hasta dictarse resolución firme en el procedimiento; sin embargo, en dicha regla general también opera una excepción, consistente en que si la continuación de dicho procedimiento deja irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso, en tal caso será procedente su suspensión.

Sobre tal aspecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en sesión de seis de junio de dos mil doce la contradicción de tesis 95/2012, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo Octavo y Décimo Sexto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que la reforma al segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se enmarca en prohibir categóricamente que los miembros de las instituciones policiacas que hayan sido separados de su cargo sean reincorporados, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio.

Luego –dijo– es evidente que de concluir el procedimiento de separación de uno de tales sujetos, acorde con las previsiones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con una resolución en que se determine tal separación, se generaría un daño irreparable al agraviado, consistente en la imposibilidad absoluta de ser reincorporado, aun cuando la autoridad jurisdiccional posteriormente resolviera que la resolución de separación fue injustificada pues, en este caso, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que proceda su reincorporación al servicio, razón por la que se actualiza la excepción a la regla general contenida en el artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo (abrogada), en el sentido de que si el daño o perjuicio es irreparable, la suspensión tendrá el efecto de impedir la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado.

Agregó que esto no significa que se siga perjuicio al interés social o que se contravengan disposiciones de orden público, en la medida en que, por un lado, en el supuesto de que se trata, el propio procedimiento de separación prevé la posibilidad de que se suspenda al policía en su función o servicio, hasta tanto se resuelva lo conducente, de forma que no se pone en riesgo el interés general por el combate a la corrupción y la inseguridad y, por otro, la suspensión en el juicio de amparo no se otorga para paralizar toda la continuación del procedimiento administrativo de separación, sino exclusivamente su etapa final, esto es, para el único efecto de que no se dicte la resolución en el procedimiento administrativo mientras se decide el juicio de amparo en el fondo.

El criterio en comento se encuentra contenido en la jurisprudencia 2a./J. 76/2012 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, Tomo 1, agosto de 2012, página 921, con número de registro digital: 2001513, que dice:

"SUSPENSIÓN DEFINITIVA. TRATÁNDOSE DEL PROCEDIMIENTO DE SEPARACIÓN DE UN POLICÍA DE SU CARGO PREVISTO EN LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, PROCEDE CONCEDERLA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 138, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY DE AMPARO. Atento a que la intención de la reforma al segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se enmarca en prohibir categóricamente que los miembros de las instituciones policiacas que hayan sido separados de su cargo sean reincorporados, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, es claro que, de concluir el procedimiento de separación de uno de ellos, acorde con las previsiones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con una resolución en que se determine tal separación, se generaría un daño irreparable al agraviado, consistente en la imposibilidad absoluta de ser reincorporado, aun cuando la autoridad jurisdiccional posteriormente resolviera que la resolución de separación fue injustificada, pues en este caso, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que proceda su reincorporación al servicio, razón por la que se actualiza la excepción a la regla general contenida en el artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo, en el sentido de que si el daño o perjuicio es irreparable, la suspensión tendrá el efecto de impedir la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, sin que ello signifique que se siga perjuicio al interés social o que se contravengan disposiciones de orden público, en la medida en que, por un lado, en el supuesto de que se trata el propio procedimiento de separación prevé la posibilidad de que se suspenda al policía en su función o servicio, hasta en tanto el Consejo de Profesionalización resuelva lo conducente, de forma que no se pone en riesgo el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad; y, por otro, la suspensión en el juicio de amparo no se otorga para paralizar toda la continuación del procedimiento administrativo de separación, sino exclusivamente su etapa final, esto es, para el único efecto de que no se dicte la resolución en el procedimiento administrativo mientras se decide el juicio de amparo en el fondo. Cabe precisar que la concesión de la suspensión definitiva en el juicio de amparo no implica la inobservancia del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, debido a que la prohibición de que se reinstale a uno de los elementos de los cuerpos de seguridad que ahí se mencionan, opera en un momento posterior al supuesto que se analiza, esto es, hasta que se dicte efectivamente la resolución en el procedimiento administrativo separando al elemento del cargo, pues de haberse emitido esa resolución, aun cuando se advierta la ilegalidad del procedimiento o de la actuación procesal correspondiente, operaría la proscripción aludida en el sentido de no reinstalarlo."

Mismo que resulta aplicable por analogía al asunto, ya que aun cuando analiza el contenido y alcance del artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo abrogada, dicho dispositivo es de similar contenido con el diverso numeral 150 de la ley de la materia vigente, y si bien en el caso no se trata de un procedimiento administrativo que podría culminar con el cese o baja de la quejosa como elemento de tránsito, puesto que la quejosa no se desempeñaba como miembro de seguridad y, además, indicó que ya no se desempeña en el puesto que tenía a su cargo, cierto es también que dicho criterio resulta aplicable por analogía, pues en los mismos términos que en los casos analizados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de emitirse la resolución en el procedimiento administrativo seguido a la quejosa, podría causarse un daño irreparable, al emitirse un pronunciamiento definitivo en materia de responsabilidad, por parte de una autoridad que se aduce es incompetente, además de que se emitiría una resolución respecto de un procedimiento que no se siguió con las formalidades de la ley; de ahí que opere la excepción contenida en el artículo 150 de la Ley de Amparo y, por ello, la medida suspensional resulte procedente.

Además, porque de no concederse la medida cautelar para que las autoridades se abstengan de dictar alguna resolución que culmine con el procedimiento, se provocaría un perjuicio a la dignidad humana de la quejosa, puesto que podría ser declarada culpable de las acciones que se le imputan sin serlo, o bajo un procedimiento que no se siguió con las formalidades de la ley y bajo una autoridad que se aduce ser incompetente.

En efecto, el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea Parte, que éstas no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y condiciones que la misma establece, así como que "Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

En relación con lo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. LXV/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 8, con número de registro digital: 165813, reconoció que del concepto de dignidad humana se desprenden todos los demás derechos, en cuanto son necesarios para que el hombre desarrolle integralmente su personalidad, ya que tal tesis dice:

"DIGNIDAD HUMANA. EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO LA RECONOCE COMO CONDICIÓN Y BASE DE LOS DEMÁS DERECHOS FUNDAMENTALES. El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las personas son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razones étnicas o de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social que atente contra la dignidad humana y que, junto con los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos suscritos por México, reconocen el valor superior de la dignidad humana, es decir, que en el ser humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso, constituyéndose como un derecho absolutamente fundamental, base y condición de todos los demás, el derecho a ser reconocido y a vivir en y con la dignidad de la persona humana, y del cual se desprenden todos los demás derechos, en cuanto son necesarios para que los individuos desarrollen integralmente su personalidad, dentro de los que se encuentran, entre otros, el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, al honor, a la privacidad, al nombre, a la propia imagen, al libre desarrollo de la personalidad, al estado civil y el propio derecho a la dignidad personal. Además, aun cuando estos derechos personalísimos no se enuncian expresamente en la Constitución General de la República, están implícitos en los tratados internacionales suscritos por México y, en todo caso, deben entenderse como derechos derivados del reconocimiento al derecho a la dignidad humana, pues sólo a través de su pleno respeto podrá hablarse de un ser humano en toda su dignidad."

De igual forma, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 37/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 33, Tomo II, agosto de 2016, página 633, sostuvo que la dignidad humana no es una simple declaración ética, sino que se trata de una norma jurídica que consagra un derecho fundamental a favor de la persona y por el cual se establece el mandato constitucional a todas las autoridades e, incluso particulares, de respetar y proteger la dignidad de todo individuo, pues al respecto estableció:

"DIGNIDAD HUMANA. CONSTITUYE UNA NORMA JURÍDICA QUE CONSAGRA UN DERECHO FUNDAMENTAL A FAVOR DE LAS PERSONAS Y NO UNA SIMPLE DECLARACIÓN ÉTICA. La dignidad humana no se identifica ni se confunde con un precepto meramente moral, sino que se proyecta en nuestro ordenamiento como un bien jurídico circunstancial al ser humano, merecedor de la más amplia protección jurídica, reconocido actualmente en los artículos 1o., último párrafo; 2o., apartado A, fracción II; 3o., fracción II, inciso c); y 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, el Pleno de esta Suprema Corte ha sostenido que la dignidad humana funge como un principio jurídico que permea en todo el ordenamiento, pero también como un derecho fundamental que debe ser respetado en todo caso, cuya importancia resalta al ser la base y condición para el disfrute de los demás derechos y el desarrollo integral de la personalidad. Así las cosas, la dignidad humana no es una simple declaración ética, sino que se trata de una norma jurídica que consagra un derecho fundamental a favor de la persona y por el cual se establece el mandato constitucional a todas las autoridades, e incluso particulares, de respetar y proteger la dignidad de todo individuo, entendida ésta –en su núcleo más esencial– como el interés inherente a toda persona, por el mero hecho de serlo, a ser tratada como tal y no como un objeto, a no ser humillada, degradada, envilecida o cosificada."

Por su parte, el numeral 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege la honra y la dignidad de las personas, pues al respecto establece que toda persona tiene derecho a que se le respeten tales derechos, mientras que la Corte Interamericana refiere al concepto de la dignidad humana, básicamente cuando se ocupa del daño inmaterial en la etapa de reparaciones y así ha considerado que los efectos nocivos de los hechos que no tienen carácter económico o patrimonial y que no puedan ser tasados.

Por ello, se insiste, de negarse la suspensión se atentaría contra la dignidad humana de la quejosa, que no es más que un bien jurídico consustancial al ser humano, merecedor de la más amplia protección jurídica, reconocido actualmente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que de emitirse la resolución en el procedimiento administrativo se corre el riesgo de que se emita una resolución por una autoridad que se reprocha incompetente y, por ende, se establecería como válida una imputación de gravedad, no obstante que, posteriormente, se pudiera decretar la inconstitucionalidad del acto, lo que de suyo le generaría un daño de difícil reparación a la quejosa, pues aun cuando en el fondo se le llegara a conceder el amparo, ya no podrá restituirse a la quejosa en su dignidad humana, al tenerse como cierta una conducta grave atribuida por las autoridades responsables, violando con ello su derecho inherente a toda persona, por el mero hecho de serlo, lo que actualiza la excepción que establece el artículo 150 de la Ley de Amparo, consistente en que si la emisión de la resolución de dicho procedimiento deja irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse a la quejosa, lo que hace procedente la suspensión.

Además, porque de negarse la suspensión se causaría daño a la imagen de la quejosa, pues de dictase esa resolución y resultar culpable ante la sociedad, se ostentaría como una persona con falta de profesionalismo, desatenta de su trabajo, entre muchas otras cuestiones.

En relación con el derecho a la propia imagen, se tiene que es concebido como un derecho esencial de la persona que se encuentra implícito en nuestra Constitución, el cual garantiza un ámbito de libertad respecto de sus atributos más característicos y propios de las personas.

Ahora, si bien es cierto que el derecho a la propia imagen protege frente a la captación, reproducción y publicación de la imagen en forma reconocible y visible, también lo es que el derecho a la propia imagen protege el patrimonio moral de la persona que protege un ámbito propio de la persona que es necesario para el libre desarrollo de la personalidad, a fin de mantener un mínimo de calidad de vida, evitando la captación, reproducción o publicación incondicionada de su imagen.

Bajo esta perspectiva, de emitirse una resolución de responsabilidad en el procedimiento administrativo que se sigue a la quejosa que, incluso, podría conllevar una sanción o a la imposición de una multa, así como la imposibilidad de desempeñar nuevamente un cargo como el que venía desempeñando, por una autoridad cuya competencia impugna, aun cuando la autoridad jurisdiccional posteriormente resolviera que el inicio o el procedimiento en sí es ilegal, se establecería como válida una imputación de gravedad, lo que genera un daño de difícil reparación a la quejosa.

Lo anterior, pues al formar parte la quejosa del servicio público del Municipio demandado su imagen en sí representa a la propia administración para la cual laboró, así como su relación directa con la sociedad, la que se encuentra determinada en su respectivo estatuto jurídico; de ahí que la vulneración a la imagen pública de la quejosa tiene relevancia pública, por lo que aun cuando el amparo se concediera, no podría restituírsele plenamente el derecho a la dignidad humana mencionado.

Dicho de otra forma, dado que, en el caso, el procedimiento administrativo no ha concluido y a la fecha de la presentación de la demanda la quejosa ya no se desempeñaba como coordinadora jurídica adscrita a la entonces Secretaría de Obras Públicas del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, es decir, ya se encuentra separada del empleo, y tampoco existe certeza de que los actos u omisiones sean constitutivos de falta administrativa grave por parte de la presunta responsable quejosa, la concesión no se traduce en un perjuicio al interés social y al orden público, ya que el hecho de reservar la decisión definitiva en ese procedimiento administrativo hasta tanto se resuelva la suspensión definitiva no genera una mayor afectación a la sociedad que el perjuicio irreparable que pudiera resentir la quejosa.

Por tanto, procede conceder la medida cautelar para el único efecto de que la autoridad responsable se abstenga de emitir resolución definitiva en el procedimiento administrativo instaurado en contra de la quejosa. En el entendido de que se podrá seguir con el trámite del referido procedimiento en todas sus etapas, salvo la final; ello mientras se resuelve el incidente de suspensión.

En esa tesitura, ante lo resuelto, lo procedente es confirmar la negativa de suspensión provisional de los actos reclamados, consistentes en la suspensión del procedimiento administrativo seguido a la quejosa, y se concede la suspensión provisional para el único efecto de que no se dicte la resolución en el procedimiento administrativo mientras se resuelve sobre la definitiva.