RECURSO DE APELACIÓN 3/2025, DERIVADO DE LA SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN 1/2025, PREVISTA EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

(…)

De la lectura de la porción normativa del artículo 28, fracción VII que se propone reformar en la Minuta que nos ocupa, se desprenden dos supuestos:

1. El reconocimiento del juicio de amparo indirecto como recurso idóneo para impugnar las normas generales, actos u omisiones de las autoridades en cuestión y,

2. La excepción absoluta a la procedencia de la suspensión en dichos amparos.

(…)

A. El reconocimiento del juicio de amparo indirecto como recurso idóneo para impugnar las normas generales, actos u omisiones de las autoridades en cuestión: Así pues, respecto del reconocimiento expreso del amparo indirecto como la vía idónea para impugnar los actos de las autoridades en materia de competencia económica y telecomunicaciones, atiende la protección constitucional de los agentes económicos como los principales destinatarios de los actos y demás disposiciones regulatorias emitidas por las autoridades en la materia, de tal forma que se respete su derecho humano al acceso a la justicia y al debido proceso. Lo anterior, es así debido a que se estipula el recurso mediante el cual podrán ejercer su garantía de audiencia y de defensa, respetando el debido proceso ante las autoridades competentes.

(…)

Así, el reconocimiento que hace la Minuta que nos ocupa, respecto de que los destinatarios de los actos emitidos por la Comisión Federal de Competencia Económica y por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, podrán ser recurridos a través del amparo indirecto, resulta compatible con el respeto a los derechos humanos de acceso a la justicia y debido proceso a favor del interés particular de los agentes económicos, reconocido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Convención Americana de Derechos Humanos, ya que se determina recurso específico de revisión judicial para los actos de las citadas autoridades que pudieran vulnerar derechos humanos, ante autoridad competente, con el respeto a las formalidades legales del juicio que estipulan la oportunidad de presentar su defensa y pruebas, al tiempo que no se establecen limitaciones para acceder a dicho recurso. Máxime, cuando tras las reformas a la Ley de Amparo, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el pasado 2 de abril de 2013, se amplió el ámbito de protección de dicho recurso a todos los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Tratados Internacionales firmados y ratificados por nuestro país.

B. La excepción absoluta a la procedencia de la suspensión en el amparo indirecto mediante el cual se impugnen los actos de las autoridades competentes en materia de telecomunicaciones y competencia económica .

(…)

Así pues, estas Comisiones Dictaminadoras advierten la necesidad de modificar la redacción de la fracción VII del artículo 28 que se estudia, de tal forma que se prevea que la ley contemplará los supuestos de excepción en los que la ejecución de las resoluciones de la COFECO será hasta que se resuelva el juicio de amparo que en su caso se promueva a los casos donde se impongan multas y/o desincorporación de activos, a fin de ser consistentes en la protección equilibrada el interés social y el interés particular de los agentes económicos.

Sobre el particular, y como ya quedó ampliamente expuesto en las consideraciones de la Colegisladora, la intención del Constituyente es que no se vuelva a usar más la figura de la suspensión para detener, dilatar o de plano, nulificar las resoluciones de los órganos reguladores en materia de telecomunicaciones y en materia de competencia económica. Asimismo, también volver a resaltar que este tema de la suspensión fue objeto de una amplia discusión recientemente con motivo de la aprobación de la nueva Ley de Amparo.

Por lo anterior, sólo cabe concluir que estas Comisiones Dictaminadoras del Senado de la República retoman los considerandos expuestos por la Cámara de Diputados y resuelven modificar la fracción VII del artículo 28, para reconocer la posibilidad de determinar supuestos en los que la ejecución de las determinaciones de la COFECO (imposición de multas y/o desincorporación de activos), se actualice hasta en tanto se resuelva el juicio de amparo que en su caso se promueva, por los razonamientos y en los casos que se exponen a continuación.

1. Por lo que una vez agotado el proceso parlamentario, el once de junio de dos mil trece se publicó el siguiente texto del artículo 28, fracción VII, de la Constitución General de la República, en el que expresamente se estableció que las normas generales, actos u omisiones de la COFECE, únicamente podrían ser impugnados mediante el juicio de amparo indirecto y no serían objeto de suspensión. Asimismo, que en ningún caso se admitirían recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales, en los términos siguientes:

Artículo 28. (…)

VII. Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva. Cuando se trate de resoluciones de dichos organismos emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida. Los juicios de amparo serán sustanciados por jueces y tribunales especializados en los términos del artículo 94 de esta Constitución. En ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales;

1. Porción normativa constitucional, que cabe mencionar, estuvo vigente a la fecha en que la COFECE emitió la resolución administrativa el dos de agosto de dos mil veintiuno y el Juzgado de Distrito, dictó el acuerdo impugnado el quince de noviembre de dos mil veinticuatro.
2. El contenido de la regla procesal definida en sede constitucional, se reprodujo en la LFCE que rige a la resolución administrativa, en cuyo texto no se previó algún recurso ordinario y únicamente en su artículo segundo transitorio, se estableció que las resoluciones que hubieren recaído en los procedimientos administrativos substanciados conforme la anterior ley, sólo podrían ser impugnadas mediante el juicio de amparo .
3. En ese mismo sentido, destaca la reforma realizada a la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce, en la que se adicionó en el artículo 107, fracción IX, que el juicio de amparo indirecto es procedente contra normas generales, actos u omisiones de la COFECE .
4. Incluso, al respecto cabe destacar que en la reciente reforma constitucional del artículo 28, publicado el veinte de diciembre de dos mil veinticuatro, de manera coincidente se otorgaron las referidas atribuciones de competencia económica a un órgano del Poder Ejecutivo, sin que se hubiere contemplado algún recurso ordinario a través del cual se pudieran impugnar las decisiones de dicha instancia.
5. Ahora bien, del proceso legislativo expuesto de la reforma constitucional de once de junio de dos mil trece que creó a la COFECE, se advierte:
6. Que una motivación sustancial de la iniciativa fue dar efectividad a las resoluciones administrativas emitidas por la COFECE, como una manera de establecer una política judicial procesal que redujera al mínimo el nivel de impugnación por los agentes económicos sancionados, bajo el argumento de que la sanción que se impusiera a éstos con motivo de la acreditación de responsabilidad de una práctica monopólica o concentraciones, requiere una aplicación eficaz para detener éstas, antes de que se eliminen a los competidores, en perjuicio final de los consumidores.
7. Regla procesal que se reprodujo tanto en la LFCE, como en el artículo 107, fracción IX de la Ley de Amparo, ya que la recurribilidad de las normas generales, actos u omisiones de la COFECE, se limitó únicamente mediante el juicio de amparo indirecto, como medio de control constitucional extraordinario.
8. Con la precisión de que la ejecución de aquellas decisiones de la COFECE, que impongan multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, se efectuará hasta que se resuelva el juicio de amparo que en su caso se promueva.
9. Lo anterior se relaciona con la consideración de la COFECE, como autoridad especializada para velar por la libre concurrencia y competencia económica. En ese sentido, se trae a colación el criterio jurídico definido por esta Segunda Sala al resolver el recurso de revisión 171/2020 , en el que entre otras consideraciones, estableció los siguientes argumentos en lo que interesa:

La lectura relacionada de los artículos 28 constitucional, 10 y 12 de la referida Ley Federal demuestra que la Comisión Federal de Competencia Económica es la autoridad especializada para velar por la libre concurrencia y competencia económica.

(…)

En efecto, la atribución de la Comisión Federal de Competencia Económica tiene fundamento en el artículo 28 de la Constitución Federal, lo que explica que en la Ley Federal de Competencia Económica se desarrollen esas atribuciones constitucionales, entre ellas, la de investigar la probable realización de prácticas anticompetitivas. Sobre esa base es dable apuntar que la facultad para requerir informes y documentos no se traduce en una violación a derechos fundamentales, en virtud de que ésta tiene sustento constitucional; es decir, una finalidad muy clara, la de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y demás actos que afecten el funcionamiento eficiente de los mercados, lo que se lleva a cabo con investigaciones y, en estas, con requerimientos que observen desde luego, el principio de legalidad.

1. Conforme a lo señalado, cae por su base lo considerado en el acuerdo impugnado de que la resolución emitida por la COFECE, causa firmeza hasta en tanto se resuelvan los diversos juicios de amparo indirecto promovidos por los agentes económicos sancionados, pues contrario a dicho argumento, ese instrumento se previó por el Poder Reformador y el legislador ordinario, como un medio de impugnación extraordinario de control constitucional, y no como un medio ordinario de defensa. De lo que se obtiene que las resoluciones administrativas que hubiere emitido la anterior COFECE, en las que se acredita la responsabilidad de algún agente económico de prácticas monopólicas o concentraciones, sí constituyen una resolución administrativa firme, en términos del artículo 134, primer párrafo, de la LFCE, en relación con el diverso numeral 356, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles, ya que ni la Constitución, ni la LFCE que la rige establecen algún recurso ordinario de agotamiento obligatorio.
2. Lo anterior, encuentra apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Pleno número P./J. 10/2004 , que se considera aplicable por analogía en cuanto a su contenido, de título: “ COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA .”
3. Segunda razón, la resolución administrativa emitida por la COFECE, sí tiene la calidad de firmeza, en términos del artículo 134, primer párrafo de la LFCE, a pesar de que en su contra proceda la presentación de un juicio de amparo indirecto, pues debe recordarse que acorde a la concepción formal de la cosa juzgada, dichas determinaciones tienen la calidad de firmeza, aun cuando no sean cosa juzgada material.
4. Al respecto, la Primera Sala en la contradicción de tesis 14/2005-PS analizó dicha cuestión, en cuya ejecutoria estableció las siguientes razones:

a) De acuerdo con las legislaciones que se analizan, una sentencia causa ejecutoria cuando ya no puede ser impugnada por recurso ordinario alguno y, en consecuencia, constituye la cosa juzgada, pero tal circunstancia, debe entenderse en el sentido de que esas sentencias no admiten ningún recurso o medio de defensa establecido en la legislación ordinaria; no así en relación a un medio extraordinario de defensa como lo es el juicio de amparo, que deriva de lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal y, que a su vez el numeral 133 de la propia Carta Magna consagra el principio de supremacía constitucional, que establece que tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como sus leyes reglamentarias, están supraordenadas a las otras leyes, de manera tal, que aun cuando conforme al texto expreso de los numerales secundarios, las referidas sentencias de segunda instancia causan ejecutoria, constituyendo cosa juzgada, atendiendo a dicho principio, contra tales sentencias existe el medio extraordinario de impugnación constitucional.

b) Esta última apreciación se basa en que el juicio de amparo que se encuentra previsto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, y que se rige por la Ley de Amparo, que es reglamentaria de esos preceptos constitucionales, constituye un procedimiento federal extraordinario de control constitucional.

c) En efecto, para la procedencia del juicio de amparo directo competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito y del juicio de amparo indirecto competencia de los Juzgados de Distrito, el acto reclamado puede consistir de acuerdo al tema de la contradicción en una sentencia definitiva o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, o bien, sentencias dictadas en segunda instancia que deriven de diligencias emanadas de actos dictados en juicio, fuera de juicio o después de concluido y respecto de las cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, conforme a las disposiciones estudiadas por los Tribunales contendientes.

d) En ese contexto, si las sentencias de segunda instancia, respecto de las cuales las leyes comunes, esto es, las que rigen en la jurisdicción local, o dicho de otra manera, las normas procesales que aplican los tribunales judiciales en juicios ordinarios (en oposición al juicio extraordinario en que se ventilan violaciones a las garantías individuales de los gobernados), no conceden ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser confirmadas, modificadas o revocadas dichas sentencias de segunda instancia, causan ejecutoria y por lo tanto, tienen la calidad de cosa juzgada, no obstante que en su contra se hubiere promovido juicio de garantías, toda vez que no existe en la Constitución Federal, en la Ley de Amparo, ni en los códigos procedimentales que citaron los órganos contendientes, disposición alguna de la que se desprenda que tales resoluciones no causan ejecutoria, o que desaparece la autoridad de la cosa juzgada, incluso cuando se promueva el juicio constitucional en su contra .

e) Es decir, que existe disposición legal que les otorga esa calidad y no hay norma de la que se desprenda que pierdan esa calidad, al interponer un medio extraordinario para salvaguardar los derechos públicos subjetivos de los gobernados, sino que, en todo caso, ello será en vía de consecuencia cuando eventualmente se conceda la protección federal, en cuyo supuesto deberá dejarse sin efectos la resolución impugnada, que dejará de existir jurídicamente, una vez que el fallo protector de la Justicia Federal quede firme.

f) Por lo que una sentencia de segunda instancia no pierde su calidad de ejecutoria, ni la fuerza de la cosa juzgada, mientras está pendiente de dictarse la sentencia que concluya en definitiva el juicio de amparo; sin embargo, esta circunstancia no le resta la calidad de que sea ejecutable, en virtud de que es la consecuencia lógica jurídica de una sentencia ejecutoria que permite hacer efectivo lo logrado por el vencedor en esa instancia.

1. De dicha contradicción de tesis resultó la jurisprudencia número 1a./J. 51/2006 , previamente citada.
2. Tercera razón , la regla de interpretación que rige en los procedimientos colectivos, prevista en el artículo 583 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria de la LFCE.
3. El artículo 583 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria de la LFCE, y en el que se regula el juicio de acción colectiva que se declaró improcedente, establece de manera expresa la siguiente regla de interpretación:

Artículo 583 . El juez interpretará las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos.

1. De la mera interpretación literal de dicho precepto legal se desprende que las personas juzgadoras al tramitar y resolver los juicios de acción colectiva, se encuentran obligados a analizar las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos.
2. La Primera Sala de este Alto Tribunal, en el amparo directo 28/2013 , analizó el citado artículo 583 del Código Federal de Procedimientos Civiles, a la luz precisamente de un desechamiento de plano de una acción colectiva, de cuya sentencia destacan los siguientes argumentos:
3. Debido a la novedad de las acciones y procedimientos colectivos en nuestro ordenamiento jurídico y a las particularidades que los diferencian de los procesos ordinarios civiles, los juzgadores tienen la obligación de procurar que los principios de interpretación para estos procedimientos sean compatibles con su espíritu y con la protección de los derechos e intereses de los individuos, grupos o colectividades. Ya que los paradigmas procesales actuales son insuficientes e incluso contrarios al espíritu de las acciones colectivas.
4. En consecuencia, los juzgadores deben interpretar las normas que rigen dichos procedimientos tomando en consideración que su objetivo último es la protección de los derechos colectivos. Su labor consiste en la elaboración de estándares y guías de interpretación que conlleven el perfeccionamiento de los procedimientos colectivos para que sean cada vez más ágiles, sencillos y flexibles en aras de que las pretensiones de la colectividad gocen de un efectivo acceso a la justicia. Los objetivos de las acciones colectivas son: I) proporcionar economía procesal; II) garantizar el acceso a la justicia y brindar seguridad jurídica, y III) generar en la sociedad un efecto disuasivo ante abusos.
5. Proporcionar economía procesal . Las acciones colectivas proporcionan eficiencia al sistema jurídico y permiten que diversas acciones individuales destinadas a hacer exigibles los mismos tipos de derechos en una controversia, sean sustituidas por una acción única. De igual forma, este tipo de acciones promueven el ahorro de tiempo y recursos materiales en general, no sólo para la colectividad afectada y su contraparte, sino también para las instituciones encargadas de la impartición de justicia.
6. Garantizar el acceso a la justicia y brindar seguridad jurídica. Las acciones colectivas son una vía para el acceso efectivo a la justicia a pretensiones que, individualmente, apenas podrían ser tuteladas por los órganos jurisdiccionales. Las acciones colectivas por un lado garantizan un acceso más efectivo a la justicia respecto de reclamos de bajo valor económico, cuya cuantía hace incosteable su litigio individual y, por otro, permiten a los particulares enfrentar de mejor forma el desproporcionado poder económico de los grandes consorcios comerciales. La acción colectiva sitúa a ambas partes del litigio en una posición de igualdad. Asimismo, proporcionan protección a los intereses de personas que no tienen los medios necesarios para hacer valer sus derechos en juicio, sea por falta de conocimiento, iniciativa, independencia u organización.
7. Asimismo, el ejercicio de acciones colectivas brinda seguridad jurídica a la colectividad, ya que estos mecanismos jurídicos determinan los derechos de un grupo de individuos de manera uniforme. La sentencia que concluye los procedimientos colectivos brinda estatus al grupo frente a un hecho, situación que no hubiera podido suceder si el litigio lo hubiera llevado un solo individuo o cada uno de los miembros del grupo por separado.
8. Generar en la sociedad un efecto disuasivo ante abusos. Las sentencias favorables a los grupos de afectados, que pongan fin al procedimiento colectivo desincentivan prácticas masivas ilícitas de agentes económicos, ya que si éstas son combatidas colectivamente, el monto de dicha reclamación puede ser mayor al beneficio obtenido ilícitamente.
9. A partir de estas consideraciones, la Primera Sala emitió la tesis aislada número 1a. LXXXIV/2014 (10a.), que para el presente caso esta Segunda Sala comparte, de título y texto siguiente:

ACCIONES COLECTIVAS. OBLIGACIÓN DE LOS JUZGADORES AL INTERPRETAR LAS NORMAS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO COLECTIVO . El artículo 583 del Código Federal de Procedimientos Civiles establece la obligación para el juez de interpretar las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos. La racionalidad detrás de la norma es proporcionar economía procesal, garantizar acceso a la justicia y brindar seguridad a la sociedad mediante el trámite de una acción que englobe las pretensiones de una colectividad afectada. De una interpretación sistemática del referido precepto y de los objetivos de dichas acciones se colige que debido a las particularidades que diferencian los procesos colectivos de los individuales, los juzgadores deben propiciar que estos procedimientos sean cada vez más ágiles, sencillos y flexibles en aras de que las pretensiones de la colectividad gocen de un efectivo acceso a la justicia. Lo anterior implica que los juzgadores sean proclives a dar trámite a dichas acciones y se abstengan de adoptar los modelos hermenéuticos tradicionales empleados para los procedimientos individuales.

1. Al respecto, cabe precisar que esta directriz de interpretación establecida de manera expresa por el legislador ordinario en cuanto a los juicios de acción colectiva, se ajusta al contenido del artículo 17 constitucional, tercer párrafo, que expresamente dispone:

Artículo 17. (…)

Siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales.

1. Porción normativa constitucional que ha sido interpretada por esta Segunda Sala, en la jurisprudencia número 2a./J. 16/2021 (11a.) , de título: “ DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA (PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO). A PARTIR DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA ADICIÓN AL ARTÍCULO 17, TERCER PÁRRAFO, CONSTITUCIONAL, TODAS LAS AUTORIDADES JUDICIALES Y AQUELLAS CON FUNCIONES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES DEBEN PRIVILEGIAR LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO SOBRE LOS FORMALISMOS PROCEDIMENTALES, SIEMPRE Y CUANDO NO SE AFECTE LA IGUALDAD ENTRE LAS PARTES (DOF DE 15 DE SEPTIEMBRE DE 2017). ”
2. En virtud de las razones expuestas, de las que resulta fundado el agravio formulado por la recurrente, esta Segunda Sala determina revocar el acuerdo impugnado de fecha quince de noviembre de dos mil veinticuatro, dictado por Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, en la parte conducente que declaró la improcedencia de la acción colectiva difusa presentada por la entonces Comisionada Presidenta de la Comisión Federal de Competencia Económica.
3. Atento a la naturaleza del auto impugnado, esta Segunda Sala estima que en el presente caso, no opera la figura de la reasunción jurisdiccional; puesto que, tratándose del proveído que resuelve sobre la admisión del juicio de acción colectiva difusa, es el juez de primer grado quien debe examinar la demanda en todos sus demás aspectos, y decidir lo conducente respecto de la procedencia; ello, en virtud de que, tales cuestiones son ajenas a la materia de la presente apelación y, a ese respecto, no han sido agotadas las facultades del juzgador de primer grado; en consecuencia, se instruye a la Juez de Distrito de origen, para que, en uso de las atribuciones que le confiere la ley, provea respecto de la demanda en sus demás partes, excepción hecha de lo aquí analizado.