Suprema Corte de Justicia de la Nación

recurso de QUEJA 8/2022-CC, deRIVADO del INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 217/2021

Fecha: 05-Jul-2023

b) Análisis del caso concreto

En el auto de trece de diciembre de dos mil veintiuno por el que se otorgó la suspensión dentro de la controversia constitucional 217/2021 se dispuso, esencialmente, lo que enseguida se sintetiza:

Competencia constitucional del Instituto actor . El INAI tiene competencia para conocer todos los asuntos relacionados con el acceso a la información pública de cualquier autoridad. Esto, porque el Instituto actor es responsable directo de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información, para lo cual rige su actuación bajo los principios de legalidad, transparencia y máxima publicidad.
Además, la Constitución establece que será el legislador quien determine qué información es reservada o confidencial.
Posible impacto del acuerdo impugnado en el derecho de acceso a la información y en las atribuciones constitucionales del Instituto actor. Si bien el acuerdo impugnado está dirigido a dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, lo cierto es que clasifica proyectos y obras del gobierno como de interés público y seguridad nacional.
En efecto, al considerarse con esas calificativas los proyectos y obras del Gobierno de México, entonces la información relacionada con las mismas puede ser clasificada de la misma manera, lo cual trasciende al ejercicio de acceso a la información.
En términos del artículo 6, apartado A, fracción I, Constitucional, toda la información en posesión de cualquier autoridad es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes.
El artículo 97 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública prevé que los sujetos obligados no podrán emitir acuerdos de carácter general ni particular que clasifiquen documentos o expedientes como reservados, porque esa clasificación se hace al momento en que se realice una solicitud, se determine mediante resolución o se generen versiones públicas.
Entre la información que puede clasificarse como reservada está aquella que comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable, según lo dispone el artículo 110, fracción I, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
La clasificación de seguridad nacional en modo alguno es arbitraria, porque al respecto la Ley de Seguridad Nacional señala expresamente qué comprende esos aspectos.
De un análisis preliminar y sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, se desprende que el acuerdo impugnado sí tiene una trascendencia en el ámbito de atribuciones del Instituto actor, porque considera como de seguridad nacional a los proyectos y obras del Gobierno federal, lo cual podría implicar una limitación en el acceso a la información vinculada con esas obras y proyectos.
Determinación sobre la medida cautelar (suspensión). Procede otorgar la suspensión, porque la clasificación de las obras y proyectos del Gobierno federal como de interés público y seguridad nacional puede tener como consecuencia una restricción en el acceso a la información relacionada con esas obras, lo cual puede restringir el ámbito de atribuciones constitucionales del Instituto actor y, por supuesto, de su responsabilidad de garantizar a la ciudadanía el ejercicio de ese derecho.
Esto, porque al considerar como de seguridad nacional los proyectos y obras del Gobierno federal, entonces la información relacionada con los mismos puede considerarse de la misma manera y, en consecuencia, estar reservada sin cumplir el principio de legalidad (que sea una ley, y no un acuerdo general, la que determine qué información es reservada), sin seguir el procedimiento ordinario, es decir, analizar si dicha información cumple con los supuestos para actualizar la hipótesis respectiva, así como realizar la prueba de daño.
La suspensión vincula a todas las autoridades en el ámbito de su competencia, con independencia de que tengan o no el carácter de autoridades demandadas; por lo que deberán abstenerse de materializar el acuerdo impugnado en relación con las calificativas expuestas, hasta en tanto se resuelva el fondo del presente asunto.
Con lo anterior, no se afectan la economía nacional, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, puesto que la concesión de la suspensión traerá como efecto que se sigan aplicando las disposiciones que prevalecían con anterioridad a la emisión del acuerdo impugnado. Tampoco se afecta la seguridad nacional, porque no se advierte cómo la suspensión otorgada puede constituir una amenaza para la misma, en los términos del artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional.
Además, con el otorgamiento de la suspensión, no se causa un daño mayor a la sociedad, en relación con los beneficios que pudiera obtener el solicitante de la medida, puesto que, precisamente, se garantiza que no quede sin materia el asunto.
Es improcedente la medida cautelar solicitada para que se suspendan las acciones que se indican en el acuerdo impugnado en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México. Respecto a la solicitud del promovente en el sentido de que se suspenda el acatamiento de las instrucciones administrativas determinadas en el acuerdo impugnado para la consecución de los proyectos u obras y aquellos considerados estratégicos y prioritarios para el Gobierno de México; no se advierte, ni siquiera de manera indiciaria, el interés suspensional que tiene el Instituto actor con dicha medida cautelar.
Por tanto, se acordó conceder la medida cautelar para que se suspendan todos los efectos y las consecuencias del “Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional”, que deriven de catalogar la información detallada en este como de interés público y seguridad nacional, sin cumplir con los supuestos que las leyes respectivas prevén para ese efecto, hasta en tanto se resuelva el fondo del asunto.

Por su parte, en su escrito de queja , el INAI aduce que el Consejo de Seguridad Nacional desacató la medida cautelar impuesta mediante auto de trece de diciembre de dos mil veintiuno, al haber clasificado la construcción del Tren Maya como una obra de seguridad nacional. Lo anterior, afirma, comprende una clasificación generalizada y anticipada de información, por lo que quebranta precisamente el propósito de la medida cautelar otorgada al clasificar de seguridad nacional una obra de infraestructura del Gobierno Federal, con lo cual se pone en riesgo la preservación de la materia del juicio.
Una vez expuesto lo anterior, esta Primera Sala considera que no existió violación al auto de suspensión denunciada por el Instituto recurrente , por lo que el recurso deviene infundado , esto, por las razones que se explican a continuación.
En primer lugar, el auto de trece de diciembre de dos mil veintiuno tuvo como resultado suspender los efectos y consecuencias del “Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional”, que deriven de catalogar la información detallada en éste como de interés público y seguridad nacional, sin cumplir con los supuestos que las leyes respectivas prevén para ese efecto.
De las consideraciones que componen el auto de suspensión, se advierte que la medida cautelar está orientada a proteger las competencias y facultades del Instituto recurrente, como órgano constitucionalmente autónomo, a quien compete conocer todos los asuntos relacionados con el acceso a la información pública de cualquier sujeto obligado.
Lo anterior es así, porque desde un análisis preliminar, se advirtió que la calificativa de obras como de interés público y seguridad nacional, podría generar la posibilidad de que la información relacionada con estas se considere de la misma manera, se clasifique de igual forma y se reserve sin la justificación debida. Por ello, y al tratarse de sede cautelar, la medida se dirige de forma directa a evitar que la información sea indebidamente catalogada como reservada y no así, a prohibir que las autoridades puedan definir alguna obra como de seguridad nacional, como lo afirma el Instituto recurrente.
En otras palabras, el objetivo de la medida cautelar es detener o impedir que la información de las entidades públicas sea clasificada como de interés público y seguridad nacional, con base en el acuerdo impugnado, sin que se siga el procedimiento legal correspondiente ante la autoridad competente. Es decir, la medida cautelar impone que la información no se clasifique con esas características, utilizando como fundamento el acuerdo impugnado, ya que si alguna autoridad desea llevar a cabo esa clasificación debe observar las disposiciones que la regulan.
Es importante mencionar que el pleno de este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 66/2019 , ya ha interpretado que el derecho de acceso a la información contenido en el artículo 6o. de la Constitución Federal, no es absoluto, ya que su ejercicio se encuentra delimitado a ciertas causas e intereses que revistan algún interés relevante, por lo que la clasificación de “información reservada” atiende en gran medida a la protección del interés público y la seguridad nacional.
En esa medida, se observa que el artículo 110, fracción I de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que podrá clasificarse como reservada la información que comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional, y que cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable.
Así, en su artículo 98, la referida legislación dispone que esa clasificación de información sucede cuando se recibe una solicitud de acceso de información, cuando una autoridad lo determine mediante resolución o cuando estas generen versiones públicas para dar cumplimiento a las obligaciones de transparencia previstas en las leyes.
A su vez, la clasificación debe realizarse conforme a la prueba de daño, prevista en el artículo 104 de la citada Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, entendido esto como el estándar que implica ponderar la divulgación de la información frente a la actualización de un posible daño al interés o principio que se busca proteger, lo cual implica que la autoridad justifique tres cosas: a) que la divulgación de la información represente un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional; b) que el riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supere el interés público general de que se difunda, y c) que esta limitación se adecue al principio de proporcionalidad y represente el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio.
Conforme a ello, este Tribunal Constitucional también ha reconocido que, si bien la seguridad pública constituye un criterio objetivo de reserva de información; también lo es que de conformidad con el artículo 6°. de la Constitución Federal, no resulta válido establecer reservas de información “ ex ante ” de carácter absoluto, sino que, atendiendo al principio de máxima publicidad, la reserva será válida, siempre y cuando atienda a las finalidades previstas en la Constitución y sea proporcional y congruente con los principios que se intentan proteger.
Acorde a ello, se ha establecido que la actualización de una reserva por comprometer la seguridad pública, como supuesto válido para limitar el acceso a la información, debe hacerse atendiendo al daño que se pueda generar, sin olvidar que esta debe ser debidamente fundada, motivada y en ella debe establecerse el nexo probable, presente o específico entre la revelación de la información y el menoscabo de un derecho o riesgo que representa.
Tomando en consideración lo anterior, para determinar que la orden de suspensión se ha desobedecido, debemos estar frente a un acto que constituya o contenga los efectos y consecuencias de aplicar el acuerdo impugnado para clasificar la información contenida en este como de interés público y seguridad nacional, sin cumplir con los supuestos legales para ello, que se han descrito en párrafos previos.
En el caso, en términos de los informes presentados por las autoridades de la administración pública federal, estas manifestaron lo siguiente:
- En la Primera Sesión Ordinaria, celebrada el once de julio de dos mi veintidós, el Consejo de Seguridad Nacional acordó declarar como infraestructura estratégica de seguridad nacional y de interés público la construcción y mantenimiento del Tren Maya, al constituir una obra a cargo del Gobierno de México relativo al desarrollo de infraestructura de los sectores de comunicación, medio ambiente, turístico, vías férreas y ferrocarriles en todas sus modalidades.
- La declaratoria no implica que la información derivada de dicha obra esté catalogada como reservada en términos generales, ya que corresponde a cada sujeto obligado atender las solicitudes de acceso a la información, de conformidad con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
- Ni el Consejo de Seguridad Nacional, ni ninguna de las autoridades que lo componen en lo individual, han emitido acuerdo alguno por el que se pretenda catalogar la información detallada en el acuerdo impugnado como de interés público y/o seguridad nacional, sin cumplir con los supuestos legales respectivos.
- La declaratoria de mérito tuvo como fundamento los artículos 25, 26 y 27 de la Constitución Federal; 3, fracción VI y 5, fracción XII, de la Ley de Seguridad Nacional, en relación con el capítulo de “Proyectos Regionales” que establece el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.
Del análisis de los informes rendidos, se obtiene, por un lado, que las autoridades reconocen la existencia del acto manifestado por el INAI, consistente en la declaratoria por parte del Consejo de Seguridad Nacional, relativa a que la obra del Tren Maya se considerará como infraestructura estratégica de interés público y seguridad nacional, sin que sea dable su publicación, como lo señala el recurrente, al tratarse de información reservada, en términos del artículo 17 de la Ley de Seguridad Nacional .
Sin embargo, por otro lado, esta Primera Sala no advierte, como lo afirma el Instituto, que con dicho acto el Consejo de Seguridad Nacional, o alguna de las autoridades que lo integra, haya violado la suspensión decretada por el Ministro instructor.
Como se dijo, el efecto de la medida cautelar consiste en que se suspendan todos los efectos y consecuencias del acuerdo impugnado que deriven en catalogar la información detallada en este como de interés público y seguridad nacional, sin cumplir con los supuestos que las leyes respectivas prevén para ese efecto.
Conforme a lo expuesto por la parte quejosa y por las autoridades responsables, no se observa que el Consejo de Seguridad Nacional o alguna otra dependencia en lo individual haya catalogado información como de interés público y seguridad nacional, y que esto se haya hecho sin cumplir con el procedimiento previsto en la legislación de la materia.
La declaratoria de la obra del Tren Maya como infraestructura estratégica de seguridad nacional y de interés público no implicó, en este caso, la catalogación automática de la información pública como reservada, con base en el acuerdo impugnado, pues de lo informado por las autoridades que componen el Consejo de Seguridad Nacional no se advierte algún acto o manifestación en ese sentido.
Incluso, resulta ilustrativo que la Secretaría de Relaciones Exteriores aportó como pruebas las solicitudes de acceso a la información relacionadas con la obra pública del Tren Maya, respecto de las cuales determinó ser incompetente o no contar con la información solicitada.
En efecto, en lo que es relevante para el caso, se presentaron dos solicitudes de información ante la Unidad de Transparencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, el nueve de septiembre de dos mil veintidós, es decir, de forma posterior a la emisión de la declaratoria sobre el Tren Maya.
En ambas peticiones de acceso a la información , se solicitaron “ documentos que contengan: 1) Toda la información presentada por el gobierno mexicano en junio de 2020 ante la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), al Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS) y a la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUNC). Desagregar por: 1. Autoridades que intervinieron en su elaboración. 2. Todos los documentos relacionados con la Reserva de la Biósfera de Calakmul y el proyecto denominado Tren Maya; Desagregar por: 1. Autoridades que intervinieron en su elaboración. Adjuntar los documentos en los que consten dicha información en formato abierto”.
Al respecto, la Unidad de Transparencia determinó turnar las peticiones a la Dirección General para Temas Globales, a la Misión Permanente de México ante la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO y a la Dirección General para la Organización de las Naciones Unidas, atendiendo lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública .
Asimismo, en cuanto a la información solicitada en el numeral “1)”, la referida unidad señaló que las autoridades responsables de su cumplimiento e implementación eran la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Secretaría de Cultura; siendo dichas instancias quienes elaboran, en el ámbito de sus respectivas competencias, la información presentada a la UNESCO, sin que la Secretaría de Relaciones Exteriores participe en ello.
Finalmente, por lo que hace a la información del numeral “2.”, la unidad sostuvo que la antes citada Misión Permanente informó que no ha participado en la elaboración de los documentos sobre la Reserva de la Biósfera de Calakmul, ni tampoco aquellos relacionados con el proyecto Tren Maya. No obstante, en aras de privilegiar el acceso a la información, la Dirección General para la Organización de las Naciones Unidas señaló que la información presentada por México, relativa a la Reserva de la Biósfera de Calakmul puede ser consultada en internet, para lo que se proporcionó el enlace electrónico correspondiente.
Derivado de lo anterior, la Unidad de Transparencia señaló a los solicitantes que en caso de requerir mayor información, podían dirigir su consulta a la SEMARNAT y a la Secretaría de Cultura, a través de la Plataforma Nacional de Transparencia o bien, en sus Unidades de Transparencia, para lo cual, les proporcionó los datos de contacto.
Como puede advertirse, la Secretaría de Relaciones Exteriores, como sujeto obligado, al atender consultas de acceso a la información relacionadas con la obra pública del Tren Maya, en ningún momento determinó o refirió que los datos solicitados constituyeran información reservada, por verse comprometida la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional. Ello deja ver que la declaratoria del Consejo de Seguridad Nacional no implicó la catalogación de la información como de interés público y seguridad nacional y su consecuente reserva, como aduce el Instituto quejoso.
Teniendo esto en cuenta, es posible sostener que no existe prueba o indicio que demuestre que se ha clasificado información como de interés público y seguridad nacional, sin cumplir con los supuestos que las leyes respectivas prevén para ese efecto.
Lo anterior, sin que este análisis signifique convalidar o confirmar la respuesta dada a las peticiones de referencia, sino que únicamente se relacionan para denotar que no se ha acreditado que las autoridades demandadas hayan emitido un acto en contravención al acuerdo de suspensión de trece de diciembre de dos mil veintiuno.
Así pues, contrario a lo alegado por el Instituto actor, la declaratoria realizada por el Consejo de Seguridad Nacional de once de julio de dos mil veintidós no realiza una clasificación anticipada, generalizada y definitiva de la información relacionada con el Tren Maya como de interés público y seguridad nacional, basándose o fundamentándose en la aplicación del acuerdo impugnado, sin cumplir con los supuestos que las leyes respectivas prevén para ese efecto, por lo que no existe la trasgresión alegada a la medida cautelar otorgada.
En estas condiciones, lo conducente es declarar procedente pero infundado el presente recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 217/2021, al no acreditarse alguna violación a la medida cautelar, pues no se observa que se haya clasificado alguna información como reservada.
DECISIÓN
Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

ÚNICO. Es procedente pero infundado el presente recurso de queja, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 217/2021.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y en su oportunidad, archívese el expediente como concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora Ministra y los señores Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Juan Luis González Alcántara Carrancá (Ponente), Ana Margarita Ríos Farjat, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Ministro Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien está con el sentido, pero se separa de los párrafos treinta y ocho al cuarenta y tres.