RECURSO DE RECLAMACIÓN 5/2024-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 507/2023

1. La cuestión jurídica por resolver en este asunto consiste en examinar la legalidad del acuerdo de trece de diciembre de dos mil veintitrés por el que el Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena admitió a trámite la controversia constitucional 507/2023 promovida por la alcaldía Benito Juárez de la Ciudad de México mediante la cual demanda del Poder Ejecutivo de la Ciudad de México la expedición del “Aviso por el que se dan a conocer los lineamientos de operación y coordinación para instrumentar la actividad institucional ‘Muévete en Bici’ en la Ciudad de México” publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el veintisiete de septiembre de dos mil veintitrés, a la luz de los agravios expuestos por la parte recurrente.
2. La materia del recurso de reclamación consiste únicamente en examinar la legalidad del acuerdo que admitió la demanda de la controversia constitucional de origen. Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 10/2007 , sustentada por el Tribunal Pleno de esta SCJN, de rubro: RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU MATERIA CONSISTE EN ANALIZAR LA LEGALIDAD DEL ACUERDO RECLAMADO .
3. En la síntesis de agravios expuesta en páginas anteriores, se puede apreciar sustancialmente que la parte recurrente considera que le causa perjuicio el acuerdo por el que se admitió la Controversia Constitucional 507/2023 , dictado por el Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena , pues estableció que lo que constituía una causa indudable y manifiesta de improcedencia es que la alcaldía actora no había planteado en su demanda alguna violación directa a una competencia que tuviera reconocida expresamente en la CPEUM y que la presunta violación a la esfera de competencias de la alcaldía se hacía depender de violaciones indirectas relacionadas con previsiones contenidas en la CPCDMX.
4. Además, planteó que la controversia constitucional es improcedente porque se actualiza la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria, porque no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del supuesto conflicto.

1. Esta Segunda Sala estima que el primer agravio esgrimido por el Poder Ejecutivo de la Ciudad de México es sustancialmente fundado y suficiente para revocar el acuerdo impugnado, en virtud de que se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria.
2. Previo a resolver lo conducente y para poder estudiar la legalidad o ilegalidad del acuerdo recurrido que admitió la demanda, se debe destacar lo que establece la Ley Reglamentaria y diversos precedentes de la materia respecto a los requisitos generales de admisibilidad de las controversias constitucionales.
3. Conforme al artículo 25 de la Ley Reglamentaria, el Ministro Instructor cuenta con facultades para acordar lo relativo a la admisión y en su caso desechamiento de la controversia constitucional.
4. Ahora bien, esta SCJN ha señalado en forma reiterada que la controversia constitucional deberá ser desechada de plano por el Ministro instructor cuando se trate de un motivo manifiesto e indudable. Se ha sostenido que por manifiesto debe entenderse todo aquello que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la simple lectura de la demanda, los escritos aclaratorios o de ampliación y en su caso de los documentos que se anexen a dichas promociones.
5. Lo indudable se configura cuando se tiene la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia efectivamente se actualiza en el caso, de manera tal que la admisión de la demanda y la substanciación del procedimiento no darían lugar a la obtención de una convicción diversa. Tal criterio se encuentra plasmado en la jurisprudencia P./J. 128/2001 de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN “MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA” PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA.
6. En los términos planteados, manifiesto e indudable constituyen dos elementos fundamentales a considerar por la o el Ministro instructor al proveer sobre la admisión o desechamiento de la demanda y acotan el estudio de la procedencia a efecto de que no imperen criterios discrecionales en el momento procesal que se dicta el acuerdo de admisión.
7. La naturaleza de este acuerdo es que corresponde a las actuaciones de mero trámite, sin que en esta acción el Ministro instructor esté obligado a hacer un estudio exhaustivo o a pronunciarse sobre el fondo del asunto, con la finalidad de determinar o no la procedencia del medio de control constitucional. Sirva de apoyo la jurisprudencia P./J. 42/2003 , de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN EL ACUERDO QUE ADMITE O DESECHA LA DEMANDA, POR SER DE MERO TRÁMITE, NO ES POSIBLE DETERMINAR CUESTIONES RELATIVAS AL FONDO DEL ASUNTO .
8. Ahora bien, se analizará porqué se considera fundado el recurso .
9. La controversia constitucional es un medio de regularidad constitucional disponible para los poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales, sin embargo, atento a su teleología, esta SCJN ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional.
10. En la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este alto tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la CPEUM, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales.
11. No obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad .
12. De lo anterior se desprende que la controversia constitucional es un medio que sirve para mantener la regularidad constitucional cuando exista la invasión competencial y la afectación a cualquier ámbito que incida en la esfera competencial de los órganos del estado regulada directamente desde la CPEUM.

1. En la demanda de origen, la alcaldía actora fundamenta su pretensión sobre una supuesta invasión a sus competencias en lo previsto por los artículos 1o., 122 apartado A, base sexta, inciso c), 124 y 133 de la CPEUM, así como el artículo transitorio Décimo Séptimo de la Reforma Constitucional en Materia Política de la Ciudad de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el veintinueve de enero de dos mil dieciséis. A continuación, se trascriben los artículos mencionados:
2. El artículo 1o. constitucional establece:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

1. El artículo 122 apartado A, base VI, inciso c), establece:

La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.

A. El gobierno de la Ciudad de México está a cargo de sus poderes locales, en los términos establecidos en la Constitución Política de la Ciudad de México, la cual se ajustará a lo dispuesto en la presente Constitución y a las bases siguientes:

I. a V. …

VI. La división territorial de la Ciudad de México para efectos de su organización político-administrativa, así como el número, la denominación y los límites de sus demarcaciones territoriales, serán definidos con lo dispuesto en la Constitución Política local. El gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México estará a cargo de las Alcaldías. Sujeto a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México, la Legislatura aprobará el presupuesto de las Alcaldías, las cuales lo ejercerán de manera autónoma en los supuestos y términos que establezca la Constitución Política local.

La integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías se establecerán en la Constitución Política y leyes locales, las que se sujetarán a los principios siguientes:

C). La administración pública de las demarcaciones territoriales corresponde a los alcaldes.

La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá la competencia de las Alcaldías, dentro de sus respectivas jurisdicciones.

1. Por su parte, el articulo Décimo Séptimo transitorio del Decreto por el que se declaran reformadas y derogadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de la reforma política de la Ciudad de México , publicado en el DOF el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, dispone que:

Dentro de las funciones que correspondan a las Alcaldías, la Constitución Política de la Ciudad de México y las leyes locales contemplarán, al menos, aquéllas que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal vigente a la entrada en vigor del presente Decreto, señala para los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con base en lo establecido por el artículo 122 constitucional.

1. El artículo 124 constitucional señala que:

Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.

1. El artículo 133 constitucional establece que:

Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas.

1. Fundado en los preceptos constitucionales anteriores, la alcaldía actora impugnó en la demanda de origen que el Poder Ejecutivo de la Ciudad de México invadió su esfera competencial al haber emitido los “Lineamientos de operación y coordinación para instrumentar la actividad institucional ‘Muévete en bici’ en la Ciudad de México y su publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México”.
2. De la lectura integral de los agravios y artículos citados, no se advierte de forma manifiesta que exista una competencia de la alcaldía actora regulada por la CPEUM relacionada con la facultad de expedir los lineamientos impugnados. Si bien si se establecen planteamientos sobre la integración y organización administrativa de la Ciudad de México, no hay expresamente establecida una facultad relacionada con el caso que se estudia.
3. Es necesario precisar que la Segunda Sala al resolver los recursos de reclamación 149/2022-CA, 150/2022-CA y 151/2022-CA , en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil veintidós , ratificó el criterio de que el estudio en controversias constitucionales debe darse desde un plano de constitucionalidad, lo que se traduce en que es necesario que el actor aduzca una violación directa a una atribución o derecho que le reconozca la CPEUM . Por lo tanto, es insuficiente que se aleguen violaciones de carácter indirecto o relacionadas con un plano de legalidad. Debe añadirse que para hacer valer la jerarquía normativa local existen medios locales de control que son evidentemente diversos a la controversia constitucional competencia de esta SCJN.
4. En el recurso de reclamación 149/2022-CA, la alcaldía Coyoacán promovió controversia constitucional contra el Poder Ejecutivo y Legislativo de la Ciudad de México por la expedición del decreto por el que se abroga la Ley de Publicidad Exterior del Distrito Federal y se expide la Ley de Publicidad Exterior de la Ciudad de México.
5. En el recurso de reclamación 150/2022-CA , la alcaldía Cuajimalpa promovió controversia constitucional contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, solicitando la invalidez de la aprobación del decreto por el que se expide la Ley de Publicidad Exterior y su consecuente promulgación y publicación.
6. En el recurso de revisión 151/2022-CA , la alcaldía Azcapotzalco promovió controversia constitucional contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Ciudad de México, solicitando la invalidez del decreto por el que se abroga la Ley de Publicidad Exterior del Distrito Federal y se expide la Ley de Publicidad Exterior de la Ciudad de México.
7. También en los recursos de reclamación 121/2021-CA y 123/2021-CA , resueltos en sesión de veintiséis de enero de dos mil veintidós, derivados de las controversias constitucionales promovidas por la alcaldía Benito Juárez de la Ciudad de México, en contra, respectivamente, del “Acuerdo de facilidades administrativas para la realización de proyectos de construcción en vías primarias y de acceso controlado en la Ciudad de México” y del “Acuerdo de facilidades administrativas para la ejecución inmediata de Proyectos inmobiliarios para la construcción de vivienda, espacios para la salud y escuelas en todos sus niveles”; esta Segunda Sala observó que la Alcaldía actora carecía de interés legítimo por no sustentar sus demandas iniciales en la violación de una atribución expresamente reconocida por la CPEUM.
8. En todos los anteriores recursos de reclamación, se revocó el acuerdo que admitió a trámite la demanda de controversia constitucional derivado de que era manifiesto e indudable que hacían valer competencias indirectas a la CPEUM. No plantearon propiamente la afectación a una atribución o principio expresamente reconocido en la CPEUM.
9. Como ya se demostró, ha sido criterio de esta Segunda Sala que este alto tribunal ha exigido para la procedencia de la controversia constitucional que se configure cuando menos un principio de agravio o afectación que sea susceptible de analizarse a través de ese medio de control, pues sólo así se considerará la existencia de un interés legítimo en favor del promovente que, en caso de no configurarse, llevará a la improcedencia de este medio de control constitucional.
10. En el presente caso es notorio e indudable que la alcaldía actora defiende competencias accesorias contenidas en instrumentos legales ajenos a la CPEUM, pues los artículos constitucionales en los que funda su pretensión solo reconocen que la administración pública de las demarcaciones territoriales corresponde a los alcaldes y que la CPCDMX establecerá las competencias de las Alcaldías, dentro de sus respectivas jurisdicciones.
11. La actora pretende fundamentar su acción en competencias que se encuentran en ordenamientos diversos a la CPEUM. Estamos pues ante una demanda que no impugna la invasión a una competencia directa establecida en la CPEUM –lo que se advierte de la simple lectura de la demanda— como veremos a continuación:
12. La alcaldía actora en su demanda de origen realizó el siguiente planteamiento:

Al ser facultad de la alcaldía el otorgamiento de permisos para el uso de la vía pública, el Gobierno de la Ciudad de México excede sus atribuciones al invadir la esfera de competencias de este Órgano Político Administrativo, contraviniendo directamente lo previsto en los artículos 122 primer párrafo, apartado A) base sexta, inciso c), de la Constitución Federal, y el artículo transitorio Décimo Séptimo de la reforma constitucional en materia política de la ciudad de México, publicada den (sic) el Diario Oficial de la Federación, el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en relación con lo establecido en el artículo 39 en la fracción VI, de la Ley Orgánica del Distrito Federal, 53, apartado b, numerales 1 y 3, inciso a), fracciones I y III, XVI, XXVI y XXVII, de la Constitución Política de la Ciudad de México; 31 fracciones, I y III, 32 fracción I y 34 fracciones III y IV de la Ley de Alcaldías de la Ciudad de México.

1. El planteamiento de la actora debería evidenciar una relación entre el acto impugnado y una afectación al ejercicio directo e inmediato a una competencia que le reconozca expresamente la CPEUM, lo que en el caso no acontece, y aun cuando el actor hace referencia a varios artículos de la CPEUM, ello es insuficiente para hacer procedente la controversia intentada, pues dicho precepto como se evidenció, no otorga una competencia exclusiva en favor de las Alcaldías a que alude en la demanda, sino en todo caso, contiene cláusulas sustantivas las cuales remiten a disposiciones de carácter secundario para la respectiva distribución de competencias, en concreto, la CPCDMX y leyes locales.
2. Ahora bien, de los artículos en que basa su acción que son parte de la CPEUM, no se advierte ninguna competencia expresa de la alcaldía actora relacionada con el caso en estudio, como ya se evidenció. De lo que se infiere que, al no haber facultad expresa de la alcaldía actora relacionada con la emisión de los lineamientos que expidió el Ejecutivo de la Ciudad de México, resulta inexistente la violación directa a una competencia de carácter constitucional por parte de la autoridad demandada.
3. La CPEUM es muy clara al establecer en el último párrafo de la fracción I de su artículo 105 que en las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a la CPEUM, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
4. Por lo que en el caso en estudio no se actualiza ninguna violación a la esfera competencial de la alcaldía actora, pues no tiene reconocidas atribuciones dentro del ámbito de su competencia que fundamenten tener interés legítimo para promover controversia constitucional sobre la expedición de los ya citados lineamientos impugnados.
5. Las causales de improcedencia de la controversia constitucional se encuentran reguladas en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria. En el caso en estudio, como lo manifiesta la parte recurrente, se actualiza el supuesto previsto en la fracción VIII, relativo a " cuando de la demanda se advierta que no se hacen valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ", lo que tiene como efecto la ausencia de interés legítimo de la alcaldía actora en la medida en que no aduce un principio de afectación susceptible de estudio a través de este medio de defensa constitucional.
6. Por todo lo anterior podemos deducir que, del análisis de los planteamientos vertidos por la alcaldía actora y la autoridad recurrente, no corresponde a esta SCJN conocer de la controversia constitucional planteada pues no se reclaman facultades reconocidas expresamente en la CPEUM. Por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria.
7. En similares consideraciones y mismo sentido, esta Segunda Sala falló los recursos de reclamación 121/2021-CA, 123/2021-CA, 149/2022-CA, 150/2022-CA y 151/2022-CA , en cuyas sentencias se resolvió revocar los autos que admitieron a trámite las controversias constitucionales.
8. Es necesario precisar que el primer agravio propuesto por la recurrente resultó fundado al actualizarse la causal de improcedencia prevista el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria, por lo que resulta innecesario el análisis de los restantes agravios hechos valer, ya que el estudio de estos no generaría un beneficio mayor al ya obtenido por la autoridad recurrente.
9. En virtud de lo anterior, esta Segunda Sala considera que es fundado el recurso de reclamación y, por tanto, lo conducente es revocar el acuerdo de admisión recurrido.
10. Estas consideraciones no son obligatorias al haberse aprobado por por mayoría de tres votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Lenia Batres Guadarrama (ponente) y Presidente Alberto Pérez Dayán. Los Ministros Luis María Aguilar Morales y Javier Laynez Potisek emiten su voto en contra y manifestaron que formularán voto de minoría.