PARTE ACTORA: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

1. Presentación de la demanda. El diez de enero de dos mil veinticuatro, la Presidenta de la CNDH, María del Rosario Piedra Ibarra, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 44, fracción II y 45, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Calpulalpan; 41, fracción II y 42, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa; 36, fracción II y 37, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Papalotla de Xicohténcatl; 28, fracción II y 29, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pablo del Monte; 46, fracción II y 47, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Apolonia Teacalco; 35, fracción II y 36, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Catarina Ayometla; 63, fracción II y 65, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tocatlán; 35, fracción II y 36, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacatelco; 33, fracción II y 34, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Españita; 34, fracción II y 35, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Lucas Tecopilco; 38, fracción II y 39, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Hueyotlipan; 58, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Contla de Juan Cuamatzi; 38, fracción II y 39, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Lorenzo Axocomanitla, para el ejercicio fiscal 2024; 32, fracción II y 35, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Panotla; 39, fracción II y 40, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Emiliano Zapata; todas del estado de Tlaxcala y para el ejercicio fiscal 2024, publicadas en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el doce de diciembre de dos mil veintitrés.
2. En su escrito inicial, la parte accionante hizo valer sustancialmente los siguientes conceptos de invalidez:

PRIMERO. Los preceptos impugnados de las leyes de ingresos municipales de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2024, enlistados en el inciso a) del apartado III de la presente demanda, prevén cobros injustificados y desproporcionados por la expedición de copias certificadas (no relacionadas con el derecho de acceso a la información pública), que no atienden a los costos reales del servicio proporcionado por el ente estatal, por tanto, vulneran el principio de proporcionalidad tributaria, reconocido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

A. Naturaleza de los derechos por servicios y principio de proporcionalidad tributaria que los rigen

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En el presente concepto de invalidez se argumentará que los preceptos tildados de inconstitucionales transgreden el principio de proporcionalidad tributaria, toda vez que prevén cuotas que no atienden al costo real del servicio prestado por los municipios.

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En otras palabras, los derechos son las contribuciones que se pagan al Estado como contraprestación de los servicios administrativos prestados, sin embargo, la palabra ‘contraprestación’ no debe entenderse en el sentido del derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos que realiza el Estado se organizan en función del interés general y secundariamente en el de los particulares.

Lo anterior supone que, en el establecimiento de las contribuciones denominadas derechos, la liquidación y cobro se rigen por los principios de justicia tributaria, garantizados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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En conclusión, para analizar la proporcionalidad de una disposición normativa que establece un derecho, debe tomarse en cuenta la actividad del Estado que genera su pago , que permitirá decidir si el parámetro de medición seleccionado para cuantificar la respectiva base gravable, resulta congruente con el costo que representa para la autoridad el servicio relativo, en la que la cuota no puede contener elementos ajenos al servicio prestado, porque daría lugar a que por un mismo servicio se contribuya en cantidades diversas.

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Lo anterior, pues el Congreso local debió establecer en las leyes tarifas acordes a las erogaciones que realmente le representa a los ayuntamientos la prestación del servicio consistente en la expedición de copias certificadas.

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En ese contexto, este Organismo Nacional advierte que las normas impugnadas vulneran el principio de proporcionalidad tributaria que rige a las contribuciones, pues las tarifas no guardan relación directa con los gastos que representa la prestación de tales servicios a los municipios tlaxcaltecas precisados.

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De ahí que no es justificable ni proporcional cobrar por la expedición de copias certificadas de documentos si la cuota no responde al costo que le representa al Estado su prestación, pues si bien es cierto el servicio que se proporciona no se limita a reproducir el documento original del que se pretende obtener una certificación, pues también implica la certificación respectiva de la persona funcionaria pública autorizada, la relación entablada entre las partes no es ni puede ser de derecho privado, de modo que no puede existir un lucro o ganancia para éste, sino que debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado.

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Tal como lo ha sustentado ese Máximo Tribunal Constitucional del país, el cobro por los servicios de reproducción de información debe atender a los costos que le causó al Estado el citado servicio, pues suponer que la cantidad extra que recibe el Estado por la certificación de una hoja corresponde al costo de la firma del funcionario público, sería tanto reconocer un precio a ese signo que no es más que el cumplimiento de la obligación que la ley impone al servidor que la emite.

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Bajo esa línea argumentativa, las cuotas previstas en los preceptos impugnados de las quince leyes de ingresos municipales de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal del año 2024, resultan desproporcionadas, pues no guardan una relación razonable con el costo de los materiales utilizados para la prestación del servicio, ni con el que implica certificar un documento.

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SEGUNDO. Las disposiciones normativas de las leyes de ingresos de catorce municipios de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2024, señalada en el inciso b) del apartado III de la presente demanda, establecen cuotas injustificadas por la certificación de información pública solicitada.

Por tanto, vulneran el derecho de acceso a la información, así como el principio de gratuidad que lo rige, reconocidos en los artículos 6º, apartado A, fracción III, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

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A. Marco constitucional y convencional del derecho de acceso a la información

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Ahora bien, el principio de gratuidad contemplado en el multicitado artículo 6º de la Constitución Federal que, como sea indicado, rige la materia de acceso a la información pública, implica que el ejercicio de esta prerrogativa debe realizarse sin entregar a cambio contraprestación alguna, salvo el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción, cuando – en su caso- sea procedente, justificado y proporcional.

Precisamente, en las discusiones que dieron origen a la reforma y adiciones al artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas mediante decreto en el Diario Oficial de la Federación del 20 de julio de 2007, se advierte que el Constituyente Permanente determinó consagrar la gratuidad en el derecho de acceso a la información en la fracción III del referido numeral como una garantía indispensable para el ejercicio del derecho de acceso a la información, lo que significa que el hecho de proporcionar información a los particulares no generará costo alguno para éstos.

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En conclusión, lo que sí puede cobrarse al solicitante de la información son los costos de los materiales utilizados en la reproducción, el costo de envío y la certificación de documentos, siempre que dichas cuotas se fijen de acuerdo con una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y de sus costos.

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En efecto, de un ejercicio de contraste entre lo dispuesto por la Constitución Federal, en relación con el principio que rige el derecho de acceso a la información y lo que se infiere los artículos impugnados, se colige que su contenido normativo se aleja del principio de gratuidad que rige el ejercicio de este derecho.

Ello, pues como se explicó previamente, a diferencia de otros servicios prestados por el Estado, tratándose del ejercicio del derecho de acceso a la información, impera el principio de gratuidad, conforme al cual únicamente puede recuperarse el costo derivado del material de entrega, el del envío, en su caso, y el de su certificación; por ende, cualquier cobro debe justificarse por el legislador, a efecto de demostrar que no está gravando la información.

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Adicionalmente, debe mencionarse que tal como lo ha sustentado ese Alto Tribunal Constitucional, al tratarse de la aplicación del principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, se requiere una motivación reforzada por parte del legislador en la cual explique o razone el costo de los materiales de reproducción de un documento o, en su caso, de su certificación, así como la metodología que utilizó para llegar a los mismos.

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Por ende, para que la cuota prevista en las normas impugnadas sea acorde con el parámetro de constitucionalidad expuesto anteriormente, el Congreso local debió puntualizar en el dictamen correspondiente y de forma explícita los costos y, en general, la metodología que le permitió arribar a la misma, como pudiera ser – por ejemplo- señalando el valor comercial de las hojas de papel, de la tinta, entre otros, circunstancia que, como ya se señaló, no aconteció.

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En ese tenor, recaía en la legislatura local la carga de demostrar que el cobro previsto en las normas controvertidas por la certificación de la información pública atiende únicamente a la modalidad de reproducción solicitada, puesto que, en el ejercicio del derecho de acceso a la información es un imperativo general la gratuidad en la entrega de la información.

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Complementario a lo expuesto, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que los preceptos normativos generan incertidumbre jurídica, toda vez que tampoco especifican si la tarifa de 1 UMA establecida para la entrega de información pública en copias certificadas es en razón de cada foja o por legajo.

Dicha imprecisión trae otro problema de constitucionalidad, pues ello puede dar lugar a que la cuota a pagar por recibir el citado servicio se torne desproporcionada (…)

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1. Radicación y turno. Mediante proveído de fecha doce de enero de dos mil veinticuatro, la Ministra Presidenta de esta SCJN tuvo por recibido el escrito inicial, ordenó formar y registrar el expediente físico y electrónico relativo a la acción de inconstitucionalidad 4/2024 y turnó el expediente a la ponencia de la Ministra Lenia Batres Guadarrama para instruir el procedimiento correspondiente.
2. Admisión y trámite. El veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro, la Ministra instructora admitió a trámite la presente acción de inconstitucionalidad, ordenó darle vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del estado de Tlaxcala, para que dentro del plazo de quince días hábiles rindieran los informes correspondientes, y al segundo de ellos también para que remitiera copia certificada de los periódicos en los que constaran las publicaciones de los decretos controvertidos. Asimismo, dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal para que, respectivamente, formulara el pedimento correspondiente y manifestara lo que a su esfera competencial conviniera, hasta antes del cierre de la instrucción.
3. Informe del Poder Legislativo del estado de Tlaxcala. Mediante escrito recibido el veintiuno de marzo de dos mil veinticuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este alto tribunal, el Poder Legislativo del estado de Tlaxcala, por conducto de su Representante Legal y Presidente de la Mesa Directiva de dicho Congreso, Diputado José Gilberto Temoltzin Martínez, rindió el informe solicitado, en el que sustancialmente expuso lo siguiente:

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Al respecto, es menester destacar que para la aprobación de los referidos Decretos se observaron y agotaron todas y cada una de las etapas legislativas que señala la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala y Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala (…)

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De lo anteriormente expuesto, se considera que los Decretos 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296 y 297 , por el que se expiden las Leyes de Ingresos de los Municipios de Nanacamilpa de Mariano Arista, Papalotla de Xicohténcatl, San Pablo del Monte, Santa Apolonia Teacalco, Santa Catarina Ayometla, Tocatlán, Zacatelco, Españita, San Lucas Tecopilco, Calpulalpan, Hueyotlipan, Contla de Juan Cuamatzi, Panotla, San Lorenzo Axocomanitla y Emiliano Zapata, para el Ejercicio Fiscal 2024 , respectivamente, todos del Estado de Tlaxcala, satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación de una Ley, por ser expedida y emitida por una autoridad legislativa competente (Congreso del Estado de Tlaxcala) (…)

Por lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que, los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello (…)

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De lo anterior y al no existir alguna omisión o violación en el procedimiento legislativo que dio paso a la emisión de los Decretos impugnados en la presente Acción de Inconstitucionalidad, se considera que debe declararse la validez y constitucional en la sentencia que conforme a derecho corresponda.

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