DEMANDADO: PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

1. Antecedentes legislativos
2. Aprobación de decretos legislativos. Los días veintinueve de marzo, cinco de abril, once de mayo, seis y quince de junio, veintiocho de septiembre, tres y doce de octubre, todos de dos mil veintidós, el Congreso de Nuevo León aprobó los decretos legislativos números 113, 118, 139, 148, 151, 184, 197, 198, 246, 247, 249 y 257.
3. Envío de los decretos al Poder Ejecutivo. Los decretos antes mencionados fueron enviados al Gobernador del estado de Nuevo León los días primero y ocho de abril, trece de mayo, ocho y dieciséis de junio, treinta de septiembre, seis y catorce de octubre de dos mil veintidós, respectivamente, para su publicación.
4. Presentación de observaciones. El Gobernador del estado formuló observaciones en los decretos 118, 139, 148, 151 y 184, las cuales presentó ante el Congreso local los días veintisiete de mayo, primero y quince de junio, treinta de mayo y cinco de diciembre, todos del dos mil veintidós.
5. Envío al Periódico Oficial. Mediante oficios presentados en el Periódico Oficial del estado los días diez de junio, once de julio, veinte de octubre y primero de noviembre de dos mil veintidós, la Diputada Ivonne Liliana Álvarez García, en su carácter de Presidenta de la Diputación Permanente del Congreso del estado , y el Diputado Mauro Guerra Villarreal, como Presidente de la Mesa Directiva , solicitaron la inmediata publicación de los decretos 113, 118, 139, 148, 151, 184, 197, 198, 246, 247, 249 y 257.
6. Publicación de decretos. Los días once de enero y trece de febrero de dos mil veintitrés se publicaron los decretos 113, 246, 247, 249 y 257.
7. Respuesta a las observaciones. El ocho de febrero de dos mil veintitrés, la Comisión de Estudio Previo del Congreso del estado de Nuevo León emitió una opinión en el sentido de considerar que las observaciones formuladas por el Gobernador del estado en relación con los decretos 118, 139, 148, 151 y 184 , se formularon fuera del plazo de diez días hábiles establecido en los artículos 71 y 85, fracción XI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León (vigente hasta el primero de octubre de dos mil veintidós) .
8. El desechamiento de las observaciones fue impugnado por el Poder Ejecutivo estatal mediante la controversia constitucional 240/2023 , en la que se designó como instructora a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat, quien por acuerdo de cinco de junio de dos mil veintitrés desechó la demanda .
9. Para clarificar los antecedentes legislativos antes narrados, a continuación, se inserta un cuadro con las fechas de aprobación, envío, presentación de observaciones y publicación de los decretos mencionados en los párrafos precedentes:

1. Trámite de la controversia constitucional 273/2022
2. Demanda de controversia constitucional. El veintitrés de diciembre de dos mil veintidós, el diputado Mauro Guerra Villarreal, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva de la LXXVI Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, presentó ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación una demanda de controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo de ese mismo estado, a quien atribuyó la omisión de publicar los Decretos números 113, 118, 139, 148, 151, 184, 197, 198, 246, 247, 249 y 257.
3. Conceptos de invalidez . El Poder Legislativo actor señaló que la omisión de publicación de los decretos resulta violatoria de los principios de debido proceso legislativo, división de poderes, legalidad y tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 17, 40, 41, 116 y 120, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones siguientes:

• Se viola el principio de debido proceso legislativo consagrado en el artículo 116 de la Constitución federal , ya que dicho proceso culmina con la publicación de los decretos legislativos, lo cual resulta una condición necesaria para que la norma objeto del proceso adquiera plena vigencia y validez, de acuerdo con el principio de publicación de las leyes, el cual también se transgredió.

Si bien el Poder Ejecutivo estatal cuenta con las atribuciones de formular observaciones, vetar, sancionar, promulgar y publicar los decretos aprobados en los procesos legislativos por el Congreso del estado, ello no significa que pueda utilizar esas facultades para minar u obstaculizar injustificadamente el devenir del proceso legislativo, como sucede en el presente caso, en el que a pesar de que no se formularon observaciones, se omitió publicar los decretos.

• También se viola el principio de división de poderes , pues la omisión impide que se concluya con el proceso legislativo de los decretos. Resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 111/2009, titulada “ División de poderes a nivel local. Dicho principio se transgrede si con motivo de la distribución de funciones establecida por el legislador, se provoca un deficiente o incorrecto desempeño de uno de los poderes de la entidad federativa ”.

De igual forma, la responsable del Periódico Oficial local incumplió con su deber de publicar los decretos, no obstante que la entonces presidenta del Congreso del Estado le ordenó que lo hiciera, en términos del artículo 71 de la Constitución local .

• Se viola el principio de legalidad porque de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución federal, los titulares de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas “ están obligados a publicar las leyes federales ”, lo que por analogía y mayoría de razón aplica para las leyes locales de su propia entidad.
• Igualmente se transgrede el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues ante la falta de publicación, se impide que la población o cualquier sujeto legitimado pueda eventualmente controvertir judicialmente el contenido de los decretos de mérito.

1. Admisión de la controversia constitucional . El veintisiete de diciembre de dos mil veintidós, la Ministra Norma Lucía Piña Hernández y el Ministro Javier Laynez Potisek, integrantes de la Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al segundo período de dos mil veintidós, admitieron a trámite la demanda; tuvieron como demandado al Poder Ejecutivo del estado de Nuevo León, y dieron vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Federal para que manifestaran lo que a su esfera competencial corresponde.
2. Turno. Por acuerdo de tres de enero de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación turnó el asunto a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat, por existir conexidad con las diversas controversias constitucionales 253/2022 , 258/2022 y 272/2022 .
3. Contestación de demanda del Poder Ejecutivo del estado de Nuevo León. El veintidós de febrero de dos mil veintitrés, el Poder Ejecutivo local dio contestación a la demanda. En su escrito de contestación planteó que la omisión de publicación era inexistente por las razones siguientes:

• Los decretos 113, 246, 247, 249 y 257 ya fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León los días once de enero y trece de febrero de dos mil veintitrés.
• Los diversos decretos 118, 139, 148, 151 y 184 tuvieron observaciones por parte del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, sin que a la fecha de presentación de la demanda hayan sido atendidas ni resueltas tales observaciones por el Poder Legislativo local, por lo que no podía exigirse la publicación.
• Los decretos 197 y 198 están sujetos a la suspensión definitiva concedida desde el veintiocho de junio de dos mil veintidós en el juicio de amparo 922/2022 del índice del Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, pues allí se ordenó que se suspendiera el quinto período extraordinario de sesiones en el Congreso del estado, y esos decretos se emitieron en dicho periodo.

1. El Ejecutivo del estado también consideró actualizadas las siguientes causales de improcedencia:

• Litispendencia y falta de definitividad , por no haberse agotado los medios locales para la solución del conflicto. Esto, pues se encuentra en trámite la controversia de inconstitucionalidad local número 2/2022, en la que también se impugnó la omisión de publicar los decretos 113, 118, 184, 197 y 198, entre otros; las partes son las mismas y se aducen violaciones a la Constitución local similares a las que se plantean en la presente controversia constitucional.
• No se hicieron valer violaciones directas a la Constitución federal, pues el Congreso local sustenta sus conceptos de invalidez en supuestas transgresiones a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León. En este sentido, si bien al inicio de los conceptos de invalidez el poder actor señala que la omisión impugnada violenta el principio de división de poderes y el debido proceso legislativo en términos de los artículos 40, 41 y 116 de la Constitución federal, lo cierto es que en el desarrollo de sus argumentos plantea toralmente violaciones a la Constitución local.

Además, en el apartado C) de la demanda, relativo a la violación al principio de legalidad, el poder actor señala que resulta aplicable por analogía, mayoría de razón y a fortiori , el artículo 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, ese precepto se refiere a la publicación de leyes federales, no locales, lo que evidencia que solamente se invoca para hacer creer que sí se están planteando violaciones directas a la Constitución federal.

1. Asimismo, el Poder Ejecutivo expuso las siguientes razones para justificar la falta de publicación de los decretos:

• La atribución u obligación de publicar los decretos no corresponde al Gobernador de la entidad, sino a la persona responsable del Diario Oficial del estado, según lo dispone el artículo 9, fracción I, de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León. Por ello, en la hipótesis en que el presidente del Poder Legislativo es quien ordena la publicación, la orden se dirige al Periódico Oficial, no al titular del Ejecutivo, y deben anexarse los decretos a publicar, lo cual no fue demostrado por el poder actor.
• No existe un plazo para que el Ejecutivo local sancione las leyes. En términos de los artículos 71 y 75 de la Constitución local, vigente hasta el primero de octubre de dos mil veintidós, y 10, fracción I, de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, la publicación siempre ha estado condicionada a la previa sanción y promulgación de las leyes por parte del Gobernador del Estado; esto es, antes de poderse publicar una ley o decreto, primero debe sancionarse y promulgarse por el titular del Ejecutivo. Sin embargo, los preceptos citados no prevén un plazo para la sanción, previo a la promulgación.
• La diputada Presidenta de la Diputación Permanente carecía de facultades para ordenar la publicación de los decretos. Los oficios AG 295/2022 y AG 296/2022 que contienen las órdenes para publicar los múltiples Decretos cuya publicación se reputa omitida, no se encuentran firmados o autorizados por la Presidenta del Congreso, sino por la Diputada Presidenta de la Diputación Permanente, quien no cuenta con facultades para emitir dichos requerimientos en términos de lo dispuesto por los artículos 66 y 71, segundo párrafo, de la Constitución local, pues esta reserva dicha facultad a la Presidencia del Congreso.
• En los oficios referidos se utilizan expresiones impersonales como “se declara”, “se ordena”, “se consideran promulgados”, que no permiten distinguir quién es el autor de esas expresiones y órdenes, esto es, quién ordenó la publicación.
• Los decretos cuya publicación se reputa omitida fueron remitidos al Gobernador de Nuevo León mediante oficios signados por las personas titulares de la Primera y de la Segunda Secretarías del Congreso estatal (o por quienes las sustituyeron), sin embargo, ellas no están facultadas para gestionar o solicitar la publicación oficial de las leyes o decretos , sino solamente para firmar la correspondencia oficial del Congreso, en términos del artículo 60, fracción IV, inciso e) de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad.
• Corresponde a la Oficialía Mayor enviar al Ejecutivo local las leyes, decretos y acuerdos legislativos, para su publicación , según lo dispone el citado artículo 60, en su fracción I, inciso f), así como en términos del artículo 65, fracción VI, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León.

1. Finalmente, refutó los conceptos de invalidez con los siguientes argumentos:

• La omisión impugnada no se traduce en la ruptura de la estructura federal del gobierno imperante en el país ni de la soberanía de los Poderes de la Unión o del régimen interior del estado de Nuevo León; tampoco transgrede la división de poderes al interior del estado, ni equivale a depositar el legislativo en un solo individuo, por lo que no existe transgresión alguna a los artículos 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Los conceptos de invalidez deben declararse inoperantes, ya que en ellos se hacen valer cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad.
• Resultan infundados los conceptos de invalidez, pues no se surten las circunstancias de hecho y de derecho que permitan realizar la publicación oficial cuya omisión se demanda.

1. Audiencia y cierre de la instrucción. El veintisiete de abril de dos mil veintitrés se celebró la audiencia de desahogo de pruebas y alegatos y por acuerdo de treinta de mayo de dos mil veintitrés, la Ministra instructora declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
2. Avocamiento. Por acuerdo de nueve de octubre de dos mil veintitrés, el Ministro Presidente de la Primera Sala determinó que esta se avocaría al conocimiento del presente asunto.
3. Contexto y otras controversias constitucionales vinculadas
4. La presente controversia constitucional se encuentra inmersa dentro de una problemática más amplia, pues según se advierte de las diversas controversias constitucionales 253/2022 , 258/2022 y 31/2023 , el Poder Legislativo del estado de Nuevo León ha iniciado juicios políticos en contra del Gobernador y del Secretario General de Gobierno de esa misma entidad, así como un procedimiento de declaratoria de procedencia en contra de este último por no haber publicado cincuenta y seis decretos que fueron aprobados entre el veintiuno de diciembre de dos mil veintiuno y el siete de noviembre de dos mil veintidós. Entre esos decretos se encuentran los doce que son materia de este juicio.
5. Además, de la diversa controversia constitucional 272/2022 se advierte que el Congreso local también impugnó la omisión de publicar el decreto número 196.
6. Mientras que de la diversa controversia constitucional 240/2023 se desprende que el ocho de febrero de dos mil veintitrés, esto es, después de haberse promovido todas las controversias constitucionales anteriores, el Congreso del estado de Nuevo León desechó las observaciones que el Gobernador de esa entidad formuló respecto de los decretos 118, 139, 148, 151, 184 y 263. En contra de ese acuerdo se promovió la citada controversia 240/2023 .
7. Cabe señalar que, por acuerdo de cinco de junio de dos mil veintitrés, la Ministra instructora en la controversia 240/2023 desechó la demanda. Dicho acuerdo fue recurrido por el Poder Ejecutivo del estado mediante recurso de reclamación número 262/2023-CA , el cual fue resuelto por la Primera Sala en sesión del ocho de noviembre de dos mil veintitrés, por mayoría de tres votos , en el sentido de revocar el acuerdo de desechamiento.
8. Similar cuestión sucedió con la controversia constitucional 341/2023, en la que el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León impugnó: a) el desechamiento de las observaciones que formuló respecto de los decretos legislativos 340, 341, 342, 343 y 361 , así como del acuerdo legislativo 331 ; y b) El artículo 68 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León .
9. Esa controversia fue desechada por la Ministra instructora por acuerdo de cuatro de julio de dos mil veintitrés. Sin embargo, ese acuerdo también fue recurrido por el Poder Ejecutivo del estado mediante el recurso de reclamación 308/2023-CA , el cual fue resuelto por la Primera Sala en sesión del ocho de noviembre de dos mil veintitrés, por mayoría de tres votos , en el sentido de revocar parcialmente el acuerdo de desechamiento y admitir solamente en lo relativo al desechamiento de los decretos 343 , 361 y acuerdo legislativo 331 , así como respecto de la impugnación del artículo 68 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León .
10. En una diversa controversia constitucional registrada con el número 247/2023 , el Poder Ejecutivo de Nuevo León impugnó la omisión atribuida a la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de Nuevo León, de publicar en el Periódico Oficial del estado los expedientes legislativos 16300/LXXVI, 16242/LXXVI y 16313/LXXVI.
11. La demanda respectiva fue desechada por el ministro instructor al considerar que, por una parte, se estaban impugnando actuaciones dentro de un procedimiento legislativo que solamente son susceptibles de ser analizadas hasta que se publican las normas que fueron objeto de dicho proceso, y por otra, porque el Poder actor carecía de interés legítimo en tanto que no había hecho valer la invasión a un ámbito competencial de orden constitucional, sino que se limitó a sostener que el Congreso del estado no siguió las normas que rigen el procedimiento legislativo.
12. Otra controversia que se encuentra relacionada con la problemática aquí planteada, es la número 248/2023 , en la que el Poder Ejecutivo de Nuevo León impugnó las solicitudes en las que el Congreso local le requirió que publicara los decretos 340 , 341 y 342 , en los que se reformaron diversos artículos de la Constitución local, entre ellos, el artículo 204, que regula el procedimiento de declaratoria de procedencia y que fue reformado para efecto de eliminar, entre los sujetos protegidos con la protección constitucional, a los Secretarios de Estado.
13. El ministro instructor desechó de plano esa controversia porque no se demostró un principio de agravio suficiente que permitiera justificar que el Poder actor cuenta con interés legítimo. Ese acuerdo fue recurrido mediante el recurso de reclamación 234/2023-CA ; sin embargo, el Poder recurrente se desistió del recurso.
14. Una controversia constitucional más es la 262/2023 , en la que el Poder Ejecutivo de Nuevo León impugnó nuevamente las solicitudes en las que el Congreso local requirió la publicación de los decretos 340, 341 y 342 (previamente impugnados en la controversia 248/2023 ), así como el escrito dirigido al encargado o responsable del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, en el que se ordenó la publicación de los referidos decretos, sin que se hayan publicado los extractos en el Periódico Oficial local en primera ocasión, y la publicación posterior de los decretos 340, 341 y 342, realizada por el propio Congreso en la Gaceta Legislativa de ocho de marzo de dos mil veintitrés.
15. El ministro instructor admitió a trámite esta controversia y negó la suspensión que había solicitado el Poder Ejecutivo para que no se ejecutara la orden de publicación de los decretos 340, 341 y 342 en el Periódico Oficial del estado. Esta controversia se resolvió en sesión de la Primera Sala de veintitrés de octubre de dos mil veinticuatro y se determinó que la publicación de esos decretos en la Gaceta Parlamentaria era inconstitucional y que, por ello, todavía no se encontraban vigentes.
16. En relación con esos mismos decretos 340, 341 y 342 , el Poder Ejecutivo de Nuevo León y una minoría de personas diputadas promovieron las acciones de inconstitucionalidad 73/2023 y 78/2023 (acumuladas), en las que se plantearon diversos vicios al procedimiento legislativo y la ilegalidad de la publicación en un medio no oficial (Gaceta Parlamentaria).
17. El contenido de esas controversias constitucionales, recursos de reclamación y acciones de inconstitucionalidad se invoca como hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles , de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por disposición expresa de su artículo 1o .