REVISIÓN FISCAL 197/2012. TITULAR DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, ENCARGADO DE LA DEFENSA JURÍDICA, EN REPRESENTACIÓN DEL SECRETARIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y DEL TITULAR DEL ÁREA DE RESPONSABILIDADES DEL ÓRGAN

De inicio señala la recurrente que lo resuelto por la Sala Fiscal en los considerandos décimo y décimo primero de la sentencia impugnada, contraviene lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ya que además de omitir analizar todos y cada uno de los medios probatorios ofrecidos y argumentos expuestos por la autoridad al contestar la demanda, no da cumplimiento en sus términos a la ejecutoria emitida el **********, por este Tribunal Colegiado al resolver el juicio de amparo número **********, en el cual únicamente se le obligó a que analizara los argumentos a través de los cuales los demandantes se excepcionaron de la falta administrativa que les fue atribuida, así como los diversos en los cuales se estipuló que en la resolución impugnada se citó un cuerpo normativo que no fue invocado en el citatorio de ley.

Que la juzgadora se apartó de esa sentencia de amparo, pues invocó cuestiones novedosas y se desvió de la litis al determinar que en la especie debía de ejercer oficiosamente el control de convencionalidad, con base en ello, decidió inaplicar el artículo 8, fracción XIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y, en consecuencia, declarar la nulidad de la resolución impugnada.

Considera la inconforme que no era dable que la juzgadora realizara tal estudio constitucional pues, por una parte, ese control únicamente procede en casos que versen sobre derechos humanos, cuestión que no le fue planteada en el juicio contencioso administrativo de que se trata, aunado a que si bien dicho órgano jurisdiccional pretendió basar su fallo en las consideraciones expuestas por el Máximo Tribunal de la Nación, en el expediente varios 912/2010, lo cierto es que a la fecha no ha sido elevada jurisprudencialmente la facultad de los juzgadores para realizar un control difuso de la Constitución Federal, por lo que subsiste la jurisprudencia intitulada: "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN." y, por ende, la Sala excede sus facultades.

Además, agrega la disconforme, es incorrecto que la Sala Regional haya determinado que resulta oficioso el ejercicio del control de convencionalidad acorde con el artículo 1o. de la Carta Magna, pues para que esa autoridad estuviese en aptitud de determinar la conformidad de la resolución impugnada con los derechos humanos reconocidos por el orden jurídico nacional, resultaba menester que dicha cuestión hubiese sido planteada en los conceptos de impugnación esgrimidos por los demandantes.

Aparte de pasar inadvertido el artículo 109 de la Norma Suprema que dispone que las responsabilidades penales y administrativas se desarrollan de manera autónoma, por lo que a éstas no le resultan aplicables los principios del derecho penal.

Sin que resulte legal que se haya determinado que la fracción XXIV del precepto 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es un tipo disciplinario "en blanco", por lo cual considera menoscabado el principio de legalidad en relación con el de reserva de ley, ya que tal numeral debe interpretarse en relación con el marco legal aplicable a los servidores públicos, como lo ha señalado el Máximo Tribunal de la Nación en la tesis identificada como: "RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 8, FRACCIÓN XXIV, Y ÚLTIMO PÁRRAFO DEL PROPIO PRECEPTO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA."

En principio, son inoperantes todas aquellas consideraciones encaminadas a evidenciar que al emitir la sentencia sujeta a revisión la Sala Fiscal no dio debido cumplimiento a la ejecutoria de amparo dictada el **********, por este órgano colegiado al resolver el juicio de amparo **********; puesto que ello es una cuestión inherente a un exceso en el cumplimiento de las sentencias de amparo, que no puede ser materia de estudio en el presente recurso de revisión, sino a través del diverso de queja previsto en el artículo 95, fracciones IV y IX, de la Ley de Amparo, conforme con el precepto 96 de dicho ordenamiento, que establece que cualquiera de las partes en el juicio o, incluso, cualquier persona que justifique que le agravia la ejecución o cumplimiento de una sentencia, se encuentra legitimada para interponerlo.

En efecto, de conformidad con el numeral 104, fracción III, de la Constitución Federal, en relación con el 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el presente medio excepcional de defensa se encuentra dirigido a combatir cuestiones de legalidad de las sentencias y resoluciones definitivas emitidas por las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por lo que es claro que no se erige como la vía para combatir el cumplimiento de las diversas sentencias emitidas en el juicio de amparo y, por ende, es que tales planteamientos carecen de operancia.

En lo que informa, se cita la tesis emitida por la otrora Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen CXVIII, Tercera Parte, página 100, de rubro y texto siguientes:

"REVISIÓN FISCAL, IMPROCEDENCIA DE LA. QUEJA POR DEFECTO DE EJECUCIÓN. El recurso de revisión fiscal es improcedente, si de la exposición de los agravios aducidos por el recurrente, se desprende que se está combatiendo la sentencia dictada por una Sala del Tribunal Fiscal, en cumplimiento de una ejecutoria de amparo dictada por este Alto Tribunal, por estimar que la Sala sentenciadora no cumplimentó totalmente dicho fallo, lo que implica un defecto de ejecución, que debe ser combatido mediante el recurso de queja, en los términos de los artículos 95, fracción IV, y 96 de la Ley de Amparo y no mediante el recurso de revisión fiscal."

Por otra parte, no asiste razón a la inconforme cuando aduce que la juzgadora fue más allá de sus atribuciones al estudiar planteamientos de constitucionalidad en el caso, pues a la fecha de la emisión del fallo impugnado no existía criterio jurisprudencial que la facultara a realizar tal estudio, amén de que tenía que ceñirse a la jurisprudencia P./J. 74/99, de rubro: "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN."

Esto es así, ya que tanto la citada jurisprudencia, como la diversa P./J. 73/99, intitulada: "CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.", que establecían que el control constitucional estaba reservado a los órganos del Poder Judicial de la Federación y, por tanto, el examen de constitucionalidad de leyes era una facultad exclusiva de dichos órganos, fueron dejadas sin efectos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticinco de octubre de dos mil once, al fallar la modificación de jurisprudencia 22/2011; de ahí que sea incorrecta la apreciación de la recurrente, pues para el nueve de noviembre del año en comento, en que fue dictada la sentencia que se revisa, tales jurisprudencias resultaban inaplicables.

Aunado a lo anterior, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 259/2011, entre las sustentadas por el Primer y Segundo Tribunales Colegiados, ambos del Trigésimo Circuito, fallada el treinta de noviembre de dos mil once, determinó que el control difuso de la constitucionalidad se encuentra autorizado en términos del artículo 1o. de la Constitución Federal, pues al respecto estableció:

"... de manera general, puede sostenerse que la jurisdicción nacional se ve complementada con la jurisdicción internacional y, que incluso, esta última puede actuar de manera subsidiaria cuando la jurisdicción nacional sea insuficiente en la resolución de un conflicto o cuando no se tenga un recurso interno de solución. Es decir, que cuando el Estado Mexicano mediante la reforma constitucional, reconoce los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales, ello se traduce en un consentimiento estatal para obligarse al acatamiento de las decisiones de la jurisdicción internacional por su suscripción a los tratados. Entonces, los Jueces nacionales en su actuar deben conducirse con apego a los tratados internacionales interpretando y analizando las disposiciones en materia de derechos humanos a la par, o incluso, prefiriéndolos sobre el derecho interno, pues en todo caso debe optarse por el ordenamiento que más favorezca a la persona. Esto es lo que se entiende como control de convencionalidad, el cual se define como la interpretación de derechos y libertades acorde a tratados internacionales. En ese orden, el control de constitucionalidad que antes se concentraba en los órganos del Poder Judicial de la Federación, ahora por el control de convencionalidad se hace extensivo y obliga a todas las autoridades jurisdiccionales del país, es decir, que el control de constitucionalidad y convencionalidad conlleva a que los tribunales observen los derechos reconocidos en la Constitución Federal y los complementen con el contenido de los tratados internacionales en materia de derechos humanos como parte integrante del sistema jurídico mexicano; es decir, que por este control de convencionalidad, el derecho de origen internacional debe ser contemplado y aplicado en los asuntos de su competencia, a fin de verificar si las leyes inferiores a la Constitución y los tratados internacionales respetan, protegen y garantizan los derechos de las personas. ... De todo lo relacionado, se concluye que en el sistema jurídico mexicano actual, todas las autoridades en el ámbito de su competencia están facultadas y obligadas en materia de derechos humanos a realizar control de constitucionalidad y de convencionalidad. Sin dejar de ver, que la diferencia estriba en la asignación de los efectos del estudio relativo a la contradicción entre la Constitución, los tratados internacionales y la ley cuya constitucionalidad se controla, ya que los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación actuando como Jueces constitucionales, podrán declarar la inconstitucionalidad de una norma por no ser conforme con la Constitución o los tratados internacionales, mientras que las demás autoridades del Estado Mexicano sólo podrán desaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución o a los tratados internacionales. Por tanto, conforme con lo que se ha reseñado en este apartado, esta Primera Sala considera que el tema a definir en la presente contradicción de tesis encuentra solución en el criterio que ya se expuso de que los Jueces de primera instancia tanto federales como del orden común, están facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales, cuidando siempre que su límite se encuentra en que la declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto está reservada a los órganos del Poder Judicial de la Federación cuando conocen de los medios de control constitucional con facultad de emitir esa declaratoria. Es decir, que para determinar la competencia de los órganos jurisdiccionales de primera instancia del país, sea que se trate de órganos del Poder Judicial Federal o del Poder Judicial Local, resulta irrelevante clasificar si la pretensión jurídica llevada a los órganos jurisdiccionales se funda en argumentos de constitucionalidad o no, pues con base en la reforma señalada de diez de junio de dos mil once, los Jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Por lo anterior, esta Primera Sala llega a la conclusión de que de conformidad con el actual control de constitucionalidad y de convencionalidad que ha adoptado el sistema jurídico mexicano, se da un tipo de control constitucional que se debe ejercer únicamente por los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control, a través de acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicios de amparo directo e indirecto; y, otro tipo de control constitucional que es el que debe ejercer el resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, haciendo hincapié en que la diferencia radica en la facultad que tienen los órganos del Poder Judicial de la Federación de hacer declaratoria de inconstitucionalidad de leyes, a través de los medios directos de control, si consideran que éstas -leyes- no son conformes con la Constitución o los tratados internacionales; mientras que las demás autoridades jurisdiccionales únicamente están facultadas para desaplicar una norma si consideran que la misma no es conforme a la Constitución o a los tratados internacionales. Lo anterior, es congruente con lo preceptuado por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dispone que los Jueces de cada Estado deberán ajustar su actuación a lo que la propia Constitución Federal establece, así como a lo previsto en los tratados internacionales de los que México sea parte, por lo que en atención a esto, y a lo que se prevé en el artículo 1o. constitucional, se advierte que existe obligación de que los Jueces locales garanticen el respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales a pesar de las disposiciones en contra que pudiere haber en la legislación de los Estados, lo que tiene como implicación que los Jueces locales estén facultados constitucionalmente para inaplicar una norma cuando resulte contraria a la Ley Suprema, pues están conminados a preferir ésta sobre la ley interna."

Ejecutoria de la que resultó la jurisprudencia 18/2012 (10a.), pendiente de publicación, que es del tenor literal siguiente:

"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011). Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, se modificó el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, rediseñándose la forma en la que los órganos del sistema jurisdiccional mexicano deberán ejercer el control de constitucionalidad. Con anterioridad a la reforma apuntada, de conformidad con el texto del artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal, se entendía que el único órgano facultado para ejercer un control de constitucionalidad lo era el Poder Judicial de la Federación, a través de los medios establecidos en el propio precepto; no obstante, en virtud del reformado texto del artículo 1o. constitucional, se da otro tipo de control, ya que se estableció que todas las autoridades del Estado Mexicano tienen obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el propio Estado Mexicano es parte, lo que también comprende el control de convencionalidad. Por tanto, se concluye que en el sistema jurídico mexicano actual, los Jueces nacionales tanto federales como del orden común, están facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales, con la limitante de que los Jueces nacionales, en los casos que se sometan a su consideración distintos de las vías directas de control previstas en la Norma Fundamental, no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad de normas generales, pues únicamente los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación, actuando como Jueces constitucionales, podrán declarar la inconstitucionalidad de una norma por no ser conforme con la Constitución o los tratados internacionales, mientras que las demás autoridades jurisdiccionales del Estado Mexicano sólo podrán inaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución Federal o a los tratados internacionales en materia de derechos humanos."

En ese contexto jurisprudencial, se advierte que contrario a lo expuesto por la recurrente, a partir de la reforma de diez de junio de dos mil once realizada al numeral 1o. de la Carta Magna, entre otros, se ha autorizado a los Jueces nacionales, tanto federales como del orden común, para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales, con la limitante de que los Jueces nacionales, en los casos que se sometan a su consideración distintos de las vías directas de control previstas en la Norma Fundamental, no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad de normas generales, pues únicamente los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación, actuando como Jueces constitucionales, podrán declarar la inconstitucionalidad de una norma por no ser conforme con la Constitución o los tratados internacionales, mientras que las demás autoridades jurisdiccionales del Estado Mexicano sólo podrán inaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución Federal o a los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Texto jurisprudencial que desde luego debe ser observado en el caso, pues a pesar de que al momento de que fue emitido el fallo impugnado aquél no había sido expedido, lo cierto es que ello no impide de manera alguna su aplicación en la especie en atención a que los asuntos que aún no han sido fallados por el órgano jurisdiccional competente deben ser ajustados al nuevo criterio jurisprudencial, independientemente de que en la época en que surgió la problemática a resolver y de que en la fecha en que se valora un hecho hubiera estado vigente otro criterio que ha sido superado, pues la jurisprudencia no está sujeta a los principios de retroactividad típicos en las leyes; además, si no se hiciera la aplicación del nuevo criterio jurisprudencial, se contravendría la regla de obligatoriedad que deriva de los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, la cual vincula a todas las autoridades que desarrollan actividades jurisdiccionales.

Ilustra lo anterior, la tesis 2a. XIV/2002, emitida por la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País, consultable en la página 428, del Tomo XV, marzo de 2002, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor literal siguiente:

"JURISPRUDENCIA. LOS NUEVOS CRITERIOS SON APLICABLES A LOS CASOS AÚN NO DECIDIDOS POR EL ÓRGANO JURISDICCIONAL COMPETENTE. El artículo 197, cuarto párrafo, de la Ley de Amparo, sustancialmente contiene una regla general de aplicación de la jurisprudencia para casos en que existan modificaciones a los criterios judiciales, al establecer que: ‘... El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia, sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada. ...’. Lo anterior significa que si el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifican una jurisprudencia, los cambios de criterio serán válidos para resolver exclusivamente casos aún no fallados, sin que puedan afectarse las situaciones concretas decididas en los precedentes, pues por seguridad jurídica de la cosa juzgada el nuevo criterio no puede cambiar los casos ya resueltos; sin embargo, los asuntos que aún no han sido fallados por el órgano jurisdiccional competente, sí deben ser ajustados al nuevo criterio jurisprudencial, independientemente de que en la época en que surgió la problemática a resolver y de que en la fecha en que se valora un hecho hubiera estado vigente otro criterio que ha sido superado. Así, conforme al criterio del Tribunal Pleno contenido en la jurisprudencia P./J. 145/2000 que se publica en la página 16 del Tomo XII, correspondiente al mes de diciembre de dos mil, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la jurisprudencia no está sujeta a los principios de retroactividad típicos en las leyes; además, si no se hiciera la aplicación del nuevo criterio jurisprudencial, se contravendría la regla de obligatoriedad que deriva de los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, la cual vincula a todas las autoridades que desarrollan actividades jurisdiccionales."

Una vez precisado lo anterior, se procede al estudio del argumento expuesto por la inconforme en el cual aduce sustancialmente que para que el órgano jurisdiccional del conocimiento pudiese realizar el estudio de la constitucionalidad de una norma, resultaba necesaria la existencia de agravios que plantearan un problema de derechos humanos.

Esto es, procede dilucidar si para ejercer el control de convencionalidad que establece el artículo 1o. de la Carta Magna, a favor de los Jueces del orden común, es necesario que las partes exciten a los órganos jurisdiccionales para llevar a cabo tal estudio, o bien, si el mismo puede y, en su caso, debe ejecutarse de oficio.

Por principio, resulta menester atender a que en la resolución del expediente varios 912/2010, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció los siguientes lineamientos en relación con los medios de control de constitucionalidad y convencionalidad que se encuentran en el sistema jurisdiccional mexicano, a partir de la reforma al artículo 1o. de la Constitución Federal, mismos que fueron mencionados en la ejecutoria de la contradicción de tesis antes citada:

Por virtud de la reforma al artículo 1o. de la Constitución Federal, los Estados Unidos Mexicanos se someten a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya jurisdicción ha sido aceptada por el Estado Mexicano.

Por tanto, las resoluciones pronunciadas por aquella instancia internacional, Corte Interamericana de Derechos Humanos, son obligatorias para todos los órganos del Estado Mexicano en sus respectivas competencias al haber figurado como un Estado parte en un litigio.

Para el Poder Judicial son vinculantes no sólo los puntos de resolución concretos de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino la totalidad de los criterios contenidos en la sentencia mediante la cual se resuelve ese litigio.

La jurisprudencia de la Corte Interamericana que deriva de las sentencias en donde el Estado Mexicano no figura como parte, tendrá el carácter de criterio orientador de todas las decisiones de los Jueces mexicanos, pero siempre en aquello que le sea más favorecedor a la persona, de conformidad con el invocado artículo 1o. de la Constitución Federal.

Al resolver los asuntos sometidos a su competencia, los Jueces nacionales deben inicialmente observar los derechos humanos establecidos en la Constitución Mexicana y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación al interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana para evaluar si existe alguno que resulte más favorecedor y procure una protección más amplia del derecho que se pretende proteger. Sin perjuicio de que sean los criterios internos aquellos que cumplan de mejor manera con lo establecido por la Constitución en términos de su artículo 1o.

Todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, sino también por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

Los mandatos contenidos en el reformado artículo 1o. constitucional, deben leerse junto con lo establecido por el diverso artículo 133 de la Constitución Federal para determinar el marco dentro del que debe realizarse este control de convencionalidad, lo cual claramente será distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico.

Conforme a la última parte del artículo 133, en relación con el 1o., ya invocados, los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior.

Si bien los Jueces ordinarios no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados, como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 y 105 de la Constitución, sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia.

El mecanismo para el control de convencionalidad de oficio en materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente por los artículos 1o. y 133.

Ahora, en relación con este último punto, que es el que resulta de mayor relevancia para el caso, debe precisarse que el mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, pues no podría entenderse aquél si el mismo no parte de un control de constitucionalidad general que se desprende del análisis sistemático de los artículos 1o. y 133 de la Constitución Federal y que es parte de la esencia de la función judicial.

Esto es: "... el parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los Jueces del país, se integra de la manera siguiente: Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación. Todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte. Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado Mexicano no haya sido parte. Esta posibilidad de inaplicación por parte de los Jueces del país en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de las leyes, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. ... Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano que son acordes con un modelo de control de convencionalidad en los términos apuntados. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada."

Ejecutoria de la que resultó la tesis P. LXX/2011 (9a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 557, cuyos rubro y texto son:

"SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO. Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada. Ambas vertientes de control se ejercen de manera independiente y la existencia de este modelo general de control no requiere que todos los casos sean revisables e impugnables en ambas. Es un sistema concentrado en una parte y difuso en otra, lo que permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad o por inaplicación, de los que conozca la Suprema Corte para que determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional. Finalmente, debe señalarse que todas las demás autoridades del país en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad."

Así, se desprende que las vertientes de control concentrado y control difuso se ejercen de manera independiente y la existencia de este modelo general de control no requiere que todos los casos sean revisables e impugnables en ambas. Es decir, es un sistema que es concentrado en una parte y difuso en otra y que permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad o por inaplicación, los que finalmente fluyan hacia la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que sea ésta la que determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional.

De ahí puede haber ejemplos de casos de inaplicación que no sean revisables en las vías directas o concentradas de control, pero esto no hace inviable la otra vertiente del modelo general, sino que provoca que durante su operación, el Máximo Tribunal del País y el legislador revisen respectivamente los criterios y normas que establecen las condiciones de procedencia en las vías directas de control para procesos específicos y evalúen puntualmente la necesidad de su modificación.

De lo hasta aquí expuesto, se desprende que el control de la constitucionalidad no resulta unitario, pues en el orden jurídico mexicano coexisten tanto el control concentrado como el control difuso de la Norma Fundamental, estableciéndose el primero para las vías directas de control que se encontraban reguladas de manera previa a la reforma constitucional en comento y que se traducen en las acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto. En tanto que el segundo se reserva para el resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes.

Lo anterior cobra gran relevancia para determinar el alcance y forma de conducción de los juzgadores en el ejercicio de dichos controles constitucionales, pues al ser de naturaleza diversa las vías para hacerse valer los mismos, también lo serán sus principios y efectos en cada uno de éstos.

En efecto, en tratándose de la vertiente del control concentrado que reside en los órganos del Poder Judicial de la Federación con las vías directas de control -acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto-, la pretensión elevada ante los juzgadores federales es inherentemente constitucional, pues precisamente la finalidad de dichos procedimientos que consagra la Norma Fundamental estriban en dilucidar si una ley o acto se adecua a la misma, en aras de la preservación del principio de supremacía constitucional. En esa tesitura, el juzgador federal debe determinar si conforme al planteamiento jurídico que le es planteado, la actuación de una autoridad o el contenido de un precepto se ajusta o no con las disposiciones que consagra la Carta Magna.

En cambio, en el control que se ejerce por el resto de los Jueces del país, la pretensión en los procesos ordinarios se constriñe a dilucidar cuestiones de legalidad acorde con la materia correspondiente y con base en las argumentaciones, pruebas y alegatos de las partes, en cumplimiento a las garantías de audiencia, legalidad y acceso a la impartición de justicia. Es ahí donde, al aplicar la norma, el juzgador ordinario realiza el contraste entre la disposición regulatoria y los derechos humanos que reconoce el orden jurídico nacional, por lo cual dicha reflexión no forma parte de la litis principal, sino que obedece a la obligación que impone el control de constitucionalidad y de convencionalidad que consagra el numeral 1o. de la Carta Magna.

De ahí que para el ejercicio del control difuso resulte intrascendente establecer si la litis elevada ante los órganos jurisdiccionales comprende el tema de la conformidad de una norma con los derechos humanos contenidos en la Norma Suprema y/o en tratados internacionales de los que México sea parte, pues en estos casos el juzgador no lleva el estudio conducente por el hecho de que forme parte del problema jurídico que le presentan las partes, es decir, en observancia a los principios de exhaustividad y congruencia que deben regir en toda resolución jurisdiccional, sino precisamente, porque la inaplicación por parte de los Jueces del país se deriva del contraste que deben realizar acerca de una disposición normativa con los derechos fundamentales, previo a su aplicación, ya que antes de resolver el caso concreto están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y los tratados internacionales en la materia de derechos humanos.

Esto es, resulta irrelevante clasificar si la pretensión jurídica llevada a los Jueces nacionales se funda en argumentos de constitucionalidad o no, en aras de ejercer un control difuso pues, con base en la reforma señalada de diez de junio de dos mil once, los juzgadores, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Esto es así, ya que los mandatos contenidos en el reformado artículo 1o. constitucional, deben leerse junto con lo establecido por el diverso 133 de la Constitución Federal para determinar el marco dentro del que debe realizarse este control de convencionalidad, lo cual claramente será distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico y, por ende, resulta inconcuso que en las vías "indirectas" de control, la pretensión o litis no puede consistir en aspectos de constitucionalidad, pues ello sería tanto como equiparar dichos procedimientos ordinarios con los diversos que fueron creados por el Poder Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución, con el propósito de resguardar el principio de supremacía constitucional.

De estimarse lo contrario, esto es, que sea necesaria la existencia de agravios que planteen una controversia de derechos humanos para que los Jueces nacionales pudiesen ejercer el control difuso, implicaría que esa vía se equiparara al control concentrado que corresponde en exclusiva a los órganos del Poder Judicial de la Federación mediante las citadas vías directas de control, acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto, lo cual desde luego sería inaceptable, en tanto se desconocería el esquema de protección constitucional que rige al orden jurídico nacional.

Por ello es que, inclusive, en caso de que alguna de las partes en los procedimientos ordinarios formule conceptos de impugnación dirigidos a controvertir la conformidad de una norma con los derechos humanos reconocidos por la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, el juzgador no se encontrará constreñido a dar contestación a los mismos para resolver el procedimiento ordinario; pues como se ha establecido, tal afirmación conllevaría a desconocer el modelo general de control establecido constitucionalmente por los artículos 1o. y 133 constitucionales, por lo que el silencio del juzgador sobre esos agravios únicamente sería indicativo de que consideró que las normas se ajustan a los derechos humanos que reconoce la Constitución Federal y a los tratados internacionales de los que México sea parte, por lo que dichas argumentaciones serán revisables, en su caso, cuando se interponga el juicio de amparo directo en contra del fallo definitivo.

De lo hasta aquí expuesto, se concluye que no le asiste la razón a la recurrente, ya que la Sala Regional no precisaba de la formulación de agravios hechos valer por las demandantes para ejercer el control difuso en la especie, en atención a la naturaleza incidental de tal medio de control, que desde luego, debe ser ejercitada de oficio en acatamiento al contenido de los numerales 1o. y 133 de la Norma Fundamental.

Ahora, en aras de dilucidar las razones por las cuales se estima que es incorrecta la apreciación que el juzgador realizó del precepto 8, fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, resulta oportuno atender a los considerandos décimo y undécimo de la sentencia impugnada.

En principio, una vez que la Sala determinó las razones por las cuales debía de ejercerse el control difuso en la especie, se abocó al estudio de los numerales 7 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, así como los diversos 15 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, precisando que si bien éstos se refieren a las garantías que deberán observarse en el proceso penal, resultaban observables en la especie, ya que la resolución impugnada fue dictada en un procedimiento disciplinario, por lo que al constituir una manifestación de la potestad sancionadora del Estado, le son aplicables los principios del derecho penal que este último ha desarrollado.

Y para reforzar tal aserto, manifestó que tanto el derecho penal como el derecho administrativo disciplinario resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendido como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos y, por ende, el procedimiento disciplinario del que conocen los órganos internos de control, pertenecientes a la Secretaría de la Función Pública, guarda una similitud fundamental con el proceso penal, toda vez que, como parte de la potestad punitiva del Estado, ambos tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico y, por tanto, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo disciplinario, puede acudirse a los principios penales sustantivos, como son, entre otros, el de legalidad, el de non bis in idem, la presunción de inocencia, el de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones.

Una vez acreditada la aplicación de los principios penales a la resolución administrativa sancionatoria cuya nulidad se demandaba, la Sala estableció que en ésta atendió a que los demandantes incumplieron con las obligaciones establecidas en el artículo 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en relación con lo dispuesto en el párrafo tercero del punto 3.1. "Evaluación de las proposiciones", de las Bases de Licitación Pública Nacional **********, así como en la diversa fracción II del numeral 11.1 de las "Políticas, bases y lineamientos que deberán observar los servidores públicos de las unidades administrativas y de los órganos desconcentrados de la Secretaría de Salud."

Así, la juzgadora estimó que el citado numeral 8, fracción XXIV, resultaba violatorio del principio de legalidad previsto en el artículo 14 de la Constitución Federal y los artículos 7 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los diversos 15 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, toda vez que al disponer el mismo que: "... Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones: ... XXIV. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público.", se trata de un tipo "disciplinario en blanco", ya que necesita para su integración, de complementarse con otros elementos normativos previstos en diversos ordenamientos legales.

Y que el problema de constitucionalidad de las denominadas leyes penales "en blanco", no se plantea cuando la norma penal remite a una ley extrapenal en sentido formal y material, sino únicamente cuando se reenvía a otra norma que no tiene carácter de ley en sentido formal, dando así entrada en la descripción típica a regulaciones de procedencia reglamentaria o hasta meramente administrativa y, en consecuencia, a una participación del Poder Ejecutivo en la configuración de las conductas prohibidas. Lo anterior, pues en respeto al principio de reserva de ley es indispensable que tanto la conducta como la sanción se encuentren descritas en una ley en sentido formal y material, producto de la discusión de una asamblea democrática.

Así, determinó: "... la norma de mérito, no obstante que tiene la naturaleza de ley, en sentido formal y material, no describe de manera clara, precisa, ni exacta, cuál es la acción u omisión sancionable incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, como lo exige el artículo 14 constitucional, sino que la naturaleza, contenido y alcances de la acción ilícita, está totalmente contenido en ordenamientos de menor jerarquía, permitiendo, en consecuencia, la descripción típica a regulaciones de procedencia reglamentaria o hasta meramente administrativa y, por ende, a una participación del Poder Ejecutivo en la configuración de las conductas prohibidas. Con lo anterior, se deja en manos de la normativa administrativa, integrar en todo o en partes, la infracción disciplinaria prevista en la fracción XXIV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. ... De esta forma, este órgano colegiado, en el asunto puesto a su jurisdicción, advierte que la fracción XXIV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, constituye una ‘norma disciplinaria en blanco’, que remite completamente a ordenamientos de menor jerarquía, situación que trae consigo graves implicaciones como son las siguientes: a) El hecho de que la actualización de uno de los elementos de la infracción disciplinaria, dependa de una contravención administrativa, provoca que ésta se sujete al vaivén natural de la variación normativa de carácter administrativo. b) En efecto, es de reconocido derecho que las normas de naturaleza reglamentaria detallan el contenido de la ley, ante la imposibilidad de que el órgano legislativo pueda prever todas las contingencias que tenga que enfrentar la autoridad en la aplicación de la misma, y precisamente por esa razón, la emisión de las disposiciones administrativas, debe ser expedita y como tal, no se ve precedida por una discusión en el seno de una asamblea democrática, ya que de hacerlo así se le restaría la rapidez que requiere la evolución y desenvolvimiento de la materia que regula la norma. c) Si se admitiera que un tipo disciplinario puede ser integrado con el contenido de disposiciones de menor jerarquía, entonces el Poder Ejecutivo Federal e incluso el Judicial, serían quienes a través de un acto formalmente administrativo, añadirían nuevos supuestos o suprimirían los ya existentes, lo cual por sí mismo tendría repercusiones inmediatas y directas en la sede de la tipicidad que, como se dijo, está reservada exclusivamente al órgano legislativo. d) El principio de legalidad puede verse seriamente comprometido, según sea el alcance del reenvío contenido en esta clase de normas disciplinarias, ya que de consistir en una remisión en bloques a una normativa administrativa, cuyo ingente caudal y diversa procedencia la hace prácticamente imposible de controlar; de ahí, que la inseguridad sobre el ámbito de lo prohibido habrá de resultar directamente proporcional a la magnitud y complejidad de las normas remitidas. ... Por lo expuesto, se colige que la remisión que hace la fracción XXIV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se encuentra prohibido por el artículo 73, fracciones XXI (que se hace extensivo al derecho administrativo disciplinario), XXIX-H, en relación con el 14, tercer párrafo, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ... Ello es así, habida cuenta que el tramo normativo en comento, incumple el principio de reserva de ley, que debe imperar en el derecho administrativo disciplinario, por los motivos y fundamentos previamente detallados."

En ese contexto, la Sala del conocimiento afirmó que, al haber integrado la enjuiciada la violación prevista por la fracción XXIV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, con elementos normativos previstos en una disposición eminentemente de naturaleza administrativa, menoscabó los numerales 7 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, en relación con los diversos 15 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ya que se imputó a los actores, infracciones a normas de naturaleza administrativa, que no fueron emitidas de conformidad con el proceso legislativo previsto por el artículo 72 constitucional.

Atento a lo anterior, se determinó que se debía inaplicar en el caso a estudio la fracción XXIV del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en relación con la "Evaluación de Proposiciones", de las bases de la licitación pública nacional **********, así como con las políticas bases y lineamientos que deberán observar los servidores públicos de las unidades administrativas y de los órganos desconcentrados de la Secretaría de Salud.

Por tanto, al no haber logrado acreditar la demandada las causas por las cuales estimó la deficiencia en el servicio encomendado a los accionantes, de conformidad con la diversa fracción I del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se procedió a declarar la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que las enjuiciadas restituyeran a los demandantes en el goce de los derechos que les hubiesen sido privados.

De donde resulta que la razón toral por la cual la Sala Regional determinó inaplicar el precepto 8, fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, estriba en que el mismo transgrede lo dispuesto por los numerales 7 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, 15 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en relación con el 14 de la Carta Magna, en atención a que remite a normas de carácter administrativo para su actualización, por lo que se traduce en una "norma en blanco".

Ahora, a fin de establecer las razones por las cuales se estima errónea la inaplicación del precepto normativo en el caso, debe precisarse que el Pleno del Alto Tribunal de la Nación ha establecido que la posibilidad de inaplicación de leyes por los Jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esa presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación.

En ese orden de ideas, los órganos jurisdiccionales al ejercer un control de oficio en materia de derechos humanos, deben realizar tres pasos:

1. Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los Jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

2. Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.

3. Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los Jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

Da apoyo lo anterior, la tesis P. LXIX/2011 (9a), publicada en el Semanario Judicial y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo I, diciembre de 2011, página 552, cuyos texto y rubro son:

"PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte."

En ese contexto, se desprende que los órganos jurisdiccionales al ejercer de oficio el citado control deben, en principio, realizar una interpretación conforme en sentido amplio y/o estricto, y únicamente en caso de que no sea posible realizar las mismas, procederán a inaplicar la norma.

De ahí que para determinar si el numeral 8, fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos debe ser o no inaplicado en la especie, procede analizar previamente si es viable la realización de una interpretación conforme, ya sea en sentido amplio o estricto.