VARIOS 2/87 CONTRADICCION DE TESIS. ENTRE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

"... la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores , industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social."

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses."

De esta forma el constituyente estableció el control de los precios máximos de los productos de consumo necesario como uno de los mecanismos para auspiciar el desarrollo y bienestar de la sociedad, y, consecuentemente, la ley secundaria se ha encargado de reglamentar las actividades industriales y económicas de mayor importancia para el país.

A este respecto la Ley de Atribuciones del Ejecutivo Federal en materia Económica señala que sus disposiciones son de orden público y su cumplimiento es de interés social (artículo 15); que es facultad de las autoridades administrativas imponer precios máximos al mayoreo o al menudeo respecto de las mercancías que enuncia (artículos 1 y 2); que los precios de éstas no se incrementarán sin previa autorización (artículo 3); y prevé en su artículo 13 que:

"El Ejecutivo Federal, para el eficaz cumplimiento de las funciones que le encomienda esta ley, queda facultado para imponer las siguientes sanciones administrativas: "I. Multa de $100.00 hasta $500,000.00. En el caso en que persista la infracción, impondrá multas como tratándose de reincidencia, por cada día que transcurra sin que se obedezca el mandato respectivo. Tratándose de reincidencia, impondrá otra multa mayor dentro de los límites señalados o duplicar la multa inmediata anterior correspondiente. Se entiende por reincidencia cada una de las subsecuentes infracciones a un mismo precepto, cometidas dentro de los dos años siguientes a la fecha del acta en que se hizo constar la infracción precedente, salvo que ésta hubiese sido desvirtuada. II. Clausura temporal durante noventa días o clausura definitiva, pero exclusivamente tratándose de negociaciones comerciales. III. Arresto hasta por treinta y seis horas, pero si el infractor no pagare la multa con la oportunidad requerida, se permutará ésta por arresto correspondiente, que no excederá, en ningún caso, de quince días. El reglamento contendrá las normas relativas al ejercicio de las facultades que señala este artículo.".

Ahora bien, el artículo primero de la Ley de Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica señala: "Las disposiciones de la presente ley son aplicables a las empresas que efectúen actividades industriales o comerciales relacionadas con la producción y distribución de las siguientes mercancías: ... V. Artículos producidos por ramas importantes de la Industria Nacional: ... Medicinas de todas clases ..."

Lo anterior pone de manifiesto que el cumplimiento de las normas que regulan los precios máximos de productos de consumo necesario, entre los que se comprenden los medicamentos, se ha considerado por el propio legislador como una cuestión de interés social.

Al respecto, debe tenerse presente el texto de la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, que dice: "Se considerará, entre otros casos, que si se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes ; se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos, o el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario; se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de substancias que envenenen al individuo o degeneren la raza; o se permita el incumplimiento de las órdenes militares.".

Este precepto de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales corrobora el hecho de que el legislador señaló de manera enunciativa algunas situaciones en las que estimó que invariablemente se afecta el interés social o se contravienen disposiciones de orden público, entre las que se encuentra el alza de precios de artículos de consumo necesario. Con ello debe entenderse que en los casos indicados presume que la suspensión de los actos reclamados afectaría el interés social o daría lugar a que se contravinieran normas de orden público, por lo que dejó fuera del arbitrio del juzgador la calificación en cuanto a si con la suspensión se produce la afectación o la contravención mencionadas, por lo que en tales supuestos resulta improcedente otorgar a la parte quejosa el beneficio de la suspensión.

Por otra parte, por lo que respecta a la suspensión respecto del procedimiento para hacer efectivas las multas, esta Sala no pasa por alto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley de Amparo, cuando el amparo se interpone contra el cobro de contribuciones, la suspensión puede decretarse discrecionalmente, surtiendo efectos a partir de que se constituye garantía; sin embargo, independientemente de que pudiera garantizarse el pago de las multas impuestas a la quejosa, el juzgador debe determinar previamente si se cumplen los requisitos consignados en el artículo 124 de la mencionada ley, pues de lo contrario el beneficio es improcedente, como ocurre en el caso a estudio.

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa sostiene la procedencia de la suspensión provisional con apoyo en los argumentos siguientes:

a) Que la resolución en que se decreta la medida suspensional no constituye una autorización para el alza de los precios de los medicamentos y que la existencia y legalidad de la autorización tácita que esgrime la quejosa son materia del fondo del amparo, por lo que no pueden tomarse en consideración al decidir sobre la suspensión.

b) Que si bien es cierto que la sociedad tiene interés en que las autoridades ejerzan oportunamente sus facultades sancionadoras para que se respeten los precios oficiales de los productos medicinales, ello no se ve afectado por el hecho de que tales sanciones no se ejecuten de inmediato, pues la autoridad puede continuar el procedimiento respectivo hasta dictar una resolución firme cuya ejecución quede en suspenso, sujeta al resultado del juicio de garantías.

c) Que aun cuando es de interés social el que se respeten los precios oficiales de las medicinas, también reviste para la sociedad el que los laboratorios dedicados a la producción de medicamentos para la especie humana sigan elaborándose con toda regularidad, y que este interés tiene mayor entidad que el primero por tener una relación directa con la salud de los miembros de la sociedad, en tanto que aquél sólo tiene un impacto económico.

El primero de estos argumentos es infundado, porque parte de una interpretación errónea de la fracción segunda del artículo 124 de la Ley de Amparo, al considerar procedente la suspensión por el hecho de que ésta no constituye un permiso o una autorización para que la quejosa incremente los precios de los productos medicinales. En la parte conducente, dicho precepto dice:

"... la suspensión se decretará cuando concurran los siguientes requisitos: II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público ... Se considerará, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando, de concederse la suspensión: ... se permita ... el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario ..."

Según puede apreciarse del texto transcrito, la norma se refiere a que la suspensión resulta improcedente cuando con ella "se permita" el alza de los precios, lo que ha de entenderse no en el sentido de que la medida cautelar debe otorgarse cuando no constituya un permiso para el mencionado incremento de los precios máximos, ya que la resolución suspensional sólo puede tener como alcance el de paralizar la ejecución de los actos de la autoridad y conservar las cosas en el estado en que se encuentren, y de ninguna manera puede convertirse en un permiso o autorización para elevar los precios máximos de los productos medicinales, haciendo la función de un acuerdo de la autoridad administrativa; de ahí que el precepto debe interpretarse en el sentido de que la suspensión es improcedente cuando con motivo de ella la parte quejosa pueda continuar expendiendo tales artículos a precios diversos de los aprobados por la autoridad.

De igual manera, es infundado el razonamiento vertido bajo el inciso b), respecto a que la suspensión es procedente porque no priva a la autoridad administrativa del ejercicio de su facultad sancionadora, en cuanto que sólo paraliza la ejecución de la sanción, pero le permite agotar el trámite requerido para emitir la resolución correspondiente. De acuerdo con las consideraciones precedentes, quedó establecido que la suspensión provisional de los actos que de alguna forma permitan continuar expendiendo los productos de primera necesidad o de consumo necesario afectan el interés social y, por ende, la suspensión es improcedente, con independencia de que las autoridades administrativas puedan sustanciar el procedimiento infraccionario hasta dictar la resolución definitiva, ya que es precisamente el hecho de que ésta no pueda ejecutarse lo que da lugar a que se continúen expendiendo los productos medicinales a precios superiores a los autorizados, que es en lo que se hace consistir la afectación al interés colectivo.

También es infundado el argumento señalado bajo el inciso c), relativo a que el interés social sufriría una mayor afectación por el desabasto de medicamentos, derivado de la aplicación de las sanciones a los laboratorios y empresas dedicadas a su comercialización, que por el hecho de que se expendan a precios más altos que los expresamente autorizados, toda vez que, en los términos en que se regula la procedencia de la suspensión, consignados en el artículo 124, fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, no se faculta al juzgador para decidir sobre la procedencia del beneficio suspensional valorando diversos grados de afectación al interés social, sino que, en forma categórica, se prevé la procedencia de éste sólo a condición de que no se cause perjuicio alguno a los intereses de la sociedad. Por tanto, si el alza de precios oficiales de los medicamentos genera esa afectación, es evidente que no puede soslayarse este hecho por la posibilidad de que se presente algún problema de desabasto de un medicamento, pues la simple existencia de dificultades de cualquiera índole haría ineficaces las normas constitucionales y legales relacionadas con el control de precios de productos básicos.

Por las razones señaladas, esta Sala considera que, en lo que es materia de la contradicción, debe prevalecer la tesis sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los recursos de queja números 438/86, 48/87 y 68/87, relativos respectivamente a los juicios de amparo promovidos por Aplicaciones Farmacéuticas, Sociedad Anónima de Capital Variable, Laboratorios Silanes, Sociedad Anónima de Capital Variable, y Upjohn, Sociedad Anónima de Capital Variable, en el sentido de que la suspensión provisional es improcedente respecto de la ejecución de las sanciones por violación a los precios oficiales máximos de los medicamentos.

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo, además, en los artículos 192, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.- En lo que es materia de la contradicción de las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto en Materia Administrativa del Primer Circuito, debe prevalecer la sustentada por este último.

SEGUNDO.- Dése a conocer la presente resolución al Tribunal Pleno y a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados que sustentaron las tesis analizadas y a los demás de la República..

TERCERO.- Publíquese íntegramente el texto de esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación.

Notifíquese y cúmplase; devuélvanse los tocas respectivos a los Tribunales Colegiados de los que proceden y, en su oportunidad archívese este expediente.

Así, por unanimidad de cuatro votos, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la ponencia del señor ministro Noé Castañón León, quien no asistió a la sesión previo aviso dado a la presidencia; hizo suyo el presente asunto el señor ministro presidente de la Sala.

Firman, el presidente y ponente de la Sala con la Secretaria de Acuerdos de la misma, que autoriza y da fe.