VARIOS 2/87 CONTRADICCION DE TESIS. ENTRE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

PRIMERO.- Por oficio presentado el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados Carlos Amado Yáñez, Guillermo Ortiz Mayagoitia, María Antonieta Azuela de Ramírez, Marcos Arturo Nazar Sevilla, Angel Suárez Torres y José Méndez Calderón, adscritos, respectivamente, a los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto en Materia Administrativa del Primer Circuito, con residencia en el Distrito Federal, denunciaron la probable contradicción que existe entre la tesis sustentada por el primero de dichos Tribunales Colegiados al resolver, el recurso de queja número 456/86, relativo al juicio de amparo promovido por Pfizer, sociedad anónima de capital variable, y las tesis sustentadas por el segundo de los mencionados Tribunales Colegiados al resolver los recursos de queja números 438/86, 48/87 y 68/87, relativos, respectivamente, a los juicios de amparo promovidos por Aplicaciones Farmacéuticas, Sociedad Anónima de Capital Variable, Laboratorios Silanes, Sociedad Anónima de Capital Variable y Upjohn, sociedad anónima de capital variable; manifiestan los denunciantes que la probable contradicción versa sobre si es procedente o no la suspensión provisional respecto de los actos reclamados que se hacen consistir en la ejecución de sanciones por violación a los precios oficiales de determinadas medicinas.

SEGUNDO.- La resolución pronunciada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa al resolver la queja número 456/86 se sustenta en las consideraciones siguientes:

"... En lo que atañe a la denegación de la suspensión respecto de los actos que se hicieron consistir en la imposición de sanciones, los agravios resultan substancialmente fundados. Es verdad que en tratándose de precios oficiales la sociedad tiene interés en que se respeten y en que las autoridades administrativas ejerzan oportunamente sus facultades sancionadoras para lograr ese objetivo, pero una cosa es que las autoridades puedan determinar las sanciones correspondientes, y otra muy distinta que dichas sanciones tengan que aplicarse inmediatamente, sobre todo si se tiene en cuenta que esto último sería contrario a algunas disposiciones de la Ley de Amparo y a los fines fundamentales de la suspensión, a saber: Preservar la materia del amparo y evitar daños o perjuicios graves al gobernado, paralizando la ejecución de actos que pudieran resultar contrarios a la Constitución Federal. Tales son las premisas que se deben tener en cuenta al resolver sobre la suspensión. La primera de ellas no admite excepciones, según se advierte de lo dispuesto por el artículo 123, fracción II, de la Ley de Amparo. La otra sí está sujeta a las diversas excepciones que establecen el artículo 124 (principalmente) y otros preceptos de la Ley de Amparo; pero, precisamente por eso, por tratarse de excepciones a una regla general, el juzgador debe ser muy cuidadoso al determinarlas, porque en esos casos se deniega el beneficio a sabiendas de que la ejecución de los actos ocasionará al gobernado graves daños o perjuicios.".

"Acorde con lo anterior debe decirse que, por lo que se refiere a la imposición de la sanción que se hace consistir en arresto administrativo hasta por treinta y seis horas, la concesión de la suspensión provisional es obligada, en términos de lo dispuesto por el artículo 130, último párrafo, de la Ley de Amparo, pues se trata de la restricción de la libertad personal fuera de procedimiento judicial. Por tanto, el a quo obró contra derecho al denegarla. Por cuanto hace a la imposición de la sanción que se hace consistir en clausura temporal de la negociación quejosa, la suspensión provisional también es obligada, para preservar la materia del amparo, puesto que si llegara a consumarse haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual reclamada. Por último, respecto de las sanciones que se hacen consistir en la clausura definitiva de la negociación quejosa y en la imposición de multas diarias, también resulta procedente la suspensión solicitada, conforme a las siguientes consideraciones: La suspensión no autoriza el alza de precios en relación con las medicinas que expende la quejosa, a las que se contrae esta controversia. Tal aumento lo hace derivar la promovente de una autorización tácita que, a su juicio, le asiste por silencio administrativo. Será tema de fondo determinar si es o no correcta la posición jurídica de la demandante, por lo que no pueden adelantarse juicios sobre ese particular. Es cierto que existe interés social en que las autoridades responsables ejecuten dichas sanciones, por cuanto que, a través de ellas pretendan obligar a la quejosa a que venda sus productos más baratos, pero también hay interés social en que un laboratorio que se dedica a la producción de medicinas para la especie humana siga fabricándolos con toda regularidad. Tomando en cuenta ambos intereses, considera este tribunal que es superior y debe prevalecer el segundo de ellos, pues, mientras que el aumento de precios tiene un impacto exclusivamente económico para la sociedad, el cierre del laboratorio quejoso, por clausura definitiva o con motivo de las multas cuantiosas que la autoridad administrativa puede imponerle, podría generar un problema de desabasto de medicamentos más grave aún que lo anterior, por cuanto afectaría la salud de sus individuos. Por lo demás, se debe establecer con toda claridad, que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley de Amparo, las autoridades responsables están en libertad de continuar el procedimiento infraccionario instaurado en contra de la quejosa, hasta dictar resolución firme en él, pues los efectos de la suspensión que deberá conceder el a quo en cumplimiento de esta resolución, serán nada más los de que no se ejecuten las sanciones que se le lleguen a imponer a la promovente, hasta en tanto se decida sobre la suspensión definitiva.".

Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa en el Distrito Federal, ha sostenido lo siguiente:

En el recurso de queja número 438/86, sustenta el criterio que en seguida se transcribe: "Son infundados los agravios anteriormente transcritos, porque pretenden que en el caso es procedente la concesión de la suspensión provisional respecto a las sanciones que derivan del acta de visita reclamada, sin desvirtuar la razón del Juez a quo acerca de que `la sociedad está interesada en que se respeten los precios máximos de venta de los productos farmacéuticos, por lo que la concesión de la suspensión contravendría lo dispuesto por la fracción II del artículo 124'. En efecto, en contra de lo expresado por la recurrente, en el sentido de que para negar la suspensión solicitada era necesario demostrar, en términos de la fracción II del artículo 124, que con la concesión de dicha medida `se dañará o perjudicará, o bien, se privará a la colectividad de un beneficio al que tiene derecho conforme a la ley', debe considerarse que la existencia de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal, que fundamenta la actuación del Ejecutivo en materia de precios, evidencia que sí existen disposiciones legales tendientes a garantizar a la sociedad la justicia en dicha materia, sin que los temas relativos a la inconstitucionalidad del acto reclamado y de los artículos 13 y 19 de la ley en cita, que deben ser materia de estudio para resolver el fondo del juicio de garantías, puedan trascender a la procedencia o improcedencia de la suspensión provisional solicitada, lo que demuestra lo infundado de los agravios. En otras palabras, la sociedad tiene interés en que los medicamentos no se expendan a un precio mayor del autorizado y también tiene interés en que las autoridades eviten cualquier violación a los precios, por lo que es improcedente otorgar a la quejosa, por virtud de la suspensión provisional, una oportunidad de violar los precios autorizados".

Al resolver la queja número 48/87, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa expuso lo siguiente:

"Los agravios formulados por la recurrente son inoperantes e infundados. En efecto, las circunstancias de que los actos reclamados pudieran resultar inconstitucionales porque se pretenden llevar a cabo sin resolver previamente el recurso interpuesto por quien intenta la acción constitucional, o bien, porque las responsables carecen de facultades para proceder a la clausura de un giro industrial, son inoperantes en la medida que se trata de argumentos propios del estudio de fondo y, por ende, que no pueden trascender para la determinación de la procedencia o improcedencia de la medida cautelar provisional solicitada. En otro aspecto, en lo que toca a que, de concederse la suspensión provisional se seguiría perjuicio al interés social, se debe estar al criterio emitido por este tribunal colegiado en sesión de fecha quince de octubre de mil novecientos ochenta y seis, al resolver la queja 438/86, promovida por Aplicaciones Farmacéuticas, sociedad anónima de capital variable.".

Asimismo, al resolver la queja número 68/87, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa sustentó el criterio que se transcribe a continuación:

"Es infundada la queja que nos ocupa y debe declararse así, con apoyo en las siguientes consideraciones: En virtud de que este tribunal desconoce la demanda de garantías que no fue anexada al informe del a quo, debe estarse aquí a lo expresado en el auto recurrido y en los agravios. Aduce la recurrente que el a quo, al resolver sobre la suspensión provisional solicitada, prejuzga sobre el fondo del amparo, al restringir a la quejosa el poder vender sus productos medicinales a los precios que según ella tiene autorizados tácitamente en los términos del acuerdo presidencial publicado el ocho de agosto de mil novecientos ochenta y cuatro, que establece la obligación de las autoridades de dar contestación a las solicitudes de aumento de precios en el término de sesenta días contados a partir de la fecha de presentación de dichas solicitudes; sin embargo la propia recurrente aclara que esa pretensión de contar con autorización tácita en los términos indicados constituye el fondo del asunto, y siendo así, la legalidad de tal pretensión está sujeta al estudio del fondo y no es posible que el Juez de Distrito del conocimiento, por medio de la suspensión provea la venta de los productos de la quejosa al precio que ésta, sin previo permiso, determine. Por otra parte, señala la recurrente que el a quo debió preservar la materia del amparo y conceder la suspensión provisional solicitada ya que en el cuaderno incidental del Juez tiene únicamente como facultad la de suspender la ejecución de los actos reclamados, a fin de evitar a la quejosa un perjuicio irreparable, y en el presente caso excede esta facultad, emitiendo la resolución recurrida en la cual entra al del amparo y resuelve que la empresa recurrente no podrá vender los productos que fábrica al precio tácitamente autorizado en los términos del acuerdo presidencial antes citado. En contra de lo anterior, debe considerarse que la facultad del Juez para preservar la materia del amparo no puede llegar al extremo de pasar por alto el interés social de que se expendan las medicinas al precio autorizado. Finalmente, insiste la recurrente en que el a quo, al negar la suspensión provisional solicitada, resolvió el fondo del asunto y por ello el auto recurrido carece de la debida fundamentación y motivación. No es cierta la pretensión de la recurrente, pues ya se vio que la supuesta autorización tácita que invoca en los agravios constituye precisamente, como ella lo admite, el fondo del negocio que no fue resuelto por el Juez de Distrito, quien al negar la suspensión tomó en consideración el interés social en que no se vendan las medicinas a un precio cuya pretendida autorización tácita constituye el fondo del negocio, que será resuelto al fallarse el amparo, por lo que el proceder del Juez de Distrito no es ilegal y la queja resulta improcedente, máxime que se desconoce el texto de la demanda de garantías por no haber sido remitida constancia de ella por el a quo.".

Con el oficio de referencia se remitieron los tocas relativos a los recursos de queja en los que se consignan los criterios mencionados.

TERCERO.- Por acuerdo de fecha veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y siete, el presidente de esta Segunda Sala ordenó dar vista al procurador general de la República con la denuncia formulada, y mediante auto de cuatro de septiembre del mismo año, se turnó el expediente al ministro relator, para que elaborara el proyecto respectivo.

CUARTO.- El procurador general de la República emitió su opinión en el sentido de que debe prevalecer el criterio sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, con apoyo en lo siguiente:

"En opinión de esta procuraduría general de la República la tesis que debe prevalecer es la sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa. En efecto, de acuerdo con los artículos 13 y 19 de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, para el cumplimiento de las obligaciones encomendadas por esa ley a la autoridad, ésta queda facultada para imponer sanciones administrativas, entre las que se encuentra la clausura por noventa días o definitiva de establecimientos, y que la Secretaría de Comercio establecerá los servicios de investigación y vigilancia para cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones de esa ley. En los términos de la fracción X del artículo 107 constitucional, los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, pero a esta última le impone la condición de tomar en cuenta ciertos factores valorativos (naturaleza de la violación alegada, dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución y los mismos daños y perjuicios que la suspensión origine a terceros), pero fundamentalmente el interés público. Es decir, que para permitir un orden jurídico nacional, no interrumpible con facilidad, no contempla únicamente los intereses particulares, sino muy específicamente al interés público, dentro del cual debe asegurarse la vigencia y la fuerza de los mandatos de autoridad, sólo puestos en entredicho por la suspensión que debe evaluar con todo cuidado los daños causados a los intereses de los individuos y los daños causados al interés general. No puede caber la menor duda de que, dentro del artículo 28 constitucional, segundo párrafo, se impone a las autoridades perseguir `con eficacia' toda una serie de actos de concentración o acaparamiento, todo acuerdo, procedimiento o combinación que evite la libre concurrencia o la competencia natural, que finalmente pudiera abusivamente llegar a obligar a los consumidores a pagar precios exagerados, pretendiendo el mandato constitucional evitar perjuicios al público en general o a alguna clase social. Por ello, el artículo 124 de la Ley de Amparo, al cual remite la propia Constitución, en su fracción II, impone como requisito par conceder la suspensión el que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. Es decir que ya no sólo se deben evaluar los perjuicios al quejoso y al público, sino que se impone como requisito para poder conceder la suspensión, no sólo para los casos concretos que se contemplan en esta contradicción de tesis, respecto a los precios de los productos farmacéuticos, sin autorización expresa de la autoridades correspondientes, sino en general tratándose de todos los artículos de primera necesidad o de consumo necesario, debe mantenerse la fuerza y la coercitividad de las autoridades, para que mediante sanciones impidan se sigan causando graves perjuicios a la población en general. Interpretar que debe preferirse que los habitantes del país sigan pagando precios por encima de los autorizados, amparándose en una suspensión, con el objeto de no causar daños a una industria, a un comercio o a los prestatarios de un servicio público, porque quizás podría traducirse en operaciones desventajosas de dichas actividades primarias, es desconocer los propósitos constitucionales de protección al interés público y permitir actividades abusivas de las personas o negociaciones que obran arbitrariamente al margen de la ley. Por estas razones, la Procuraduría General de la República considera que debe negarse la suspensión de las sanciones impuestas por las autoridades administrativas competentes por violación de precios oficiales, y los quejosos esperar que la sentencia definitiva dictada en el juicio constitucional produzca a su favor los efectos correspondientes, para el caso de que se aprecie que sí hubo exceso en el uso de las facultades de las autoridades responsables."