SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0493/2022-S3

En este contexto, debe establecerse además que la finalidad de la justicia constitucional en su ámbito tutelar, es el resguardo a derechos fundamentales, por cuanto, a través de esta instancia, no pueden analizarse hechos controvertidos cuya definición está encomendada al Órgano Judicial, por tal razón, la carga probatoria atribuible a la parte peticionante de tutela para vías de hecho, debe estar circunscrita a aspectos que no impliquen la existencia de hechos controvertidos a ser sustanciados por la jurisdicción ordinaria”» (las negrillas son ilustrativas).

III.2. Sobre la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional

Sobre este tópico la SCP 0319/2018-S1 de 16 de julio, manifestó lo siguiente: «El art. 128 de la CPE, establece que: “…La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva…” En ese sentido, quien se constituye en sujeto pasivo es la persona natural o jurídica que incurrió en el acto u omisión ilegal o indebida, adquiriendo la capacidad jurídica para ser parte demandada. Consiguientemente, esta acción de defensa debe dirigirse necesaria e inexcusablemente contra la autoridad o persona particular que hubiera cometido el acto o incurrido en la omisión que se denuncian como ilegales o indebidos y que vulneran derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Al respecto, la SCP 0106/2013 de 23 de enero señaló que: “La legitimación pasiva, es la capacidad jurídica reconocida a un servidor público, autoridad o persona particular, que presuntamente realizó un hecho ilegal o indebido, a efecto que pueda asumir defensa o responder por sus actos los cuales provocaron la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales, consiguientemente, contra quien se dirige la acción.

En ese contexto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, ha ratificado el entendimiento del anterior Tribunal en cuanto a la legitimación pasiva mediante la SCP 0123/2012 de 2 de mayo, refiriendo: ‘…ante la vulneración de derechos y garantías debe interponerse la acción tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva que cometió la vulneración que se alega, así como contra la que tiene facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto; en ese entendido, la SC 0639/2010-R de 19 de julio, que hizo referencia a su vez a la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, manifestó que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: ‘...no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió’.

(…)

Consiguientemente, la jurisprudencia emitida por el anterior Tribunal, fue asumida por este Tribunal Constitucional Plurinacional, señalando que la legitimación pasiva es la calidad que: ‘…se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…’ (SC 1349/2001-R de 20 de diciembre).

Bajo ese mismo entendimiento, este Tribunal a través de la SCP 0107/2012 de 23 de abril, señaló: ‘Entonces, la legitimación pasiva es la capacidad jurídica otorgada al particular, autoridad o servidor público, a efectos de que pueda responder por los supuestos actos ilegales endilgados en su contra; y en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales sean cometidos dentro de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recaerá sobre el juez, tribunal u órgano que asumió la decisión, no obstante hubiera hecho dejación del cargo, así como contra la nueva autoridad que ejerce el mismo…”’» (las negrillas fueron añadidas).

III.3. Análisis del caso concreto

La peticionante de tutela alega en lo esencial de su reclamo constitucional, que mediante vías de hecho ejercidas por comerciantes, a la cabeza de la particular coaccionada, se le impidió desempeñar su trabajo vendiendo fruta en el sitio municipal del cual es adjudicataria desde el 2004, pese a la intervención de funcionarios del municipio; extremo que fue reclamado ante instancias municipales que contrariamente derivaron en su “desalojo” por parte de un funcionario del GAM de Cochabamba, sin considerar que cuenta con la documentación que acredita la legalidad de su sitio municipal; actos arbitrarios que no emanan de un proceso administrativo.

Identificada la actuación presuntamente lesiva de los derechos fundamentales invocados por la accionante, a los fines de determinar si las acciones que se alegan habrían sido cometidas por las autoridades y servidores públicos del GAM de Cochabamba, así como por particulares, resultan o no evidentes, corresponde previamente contextualizar los antecedentes que originan el reclamo constitucional, así se tiene acreditado que la impetrante de tutela desde el 16 de diciembre de 2004 accedió a un sitio municipal para la venta de fruta ubicado en el “Pasaje Guillermo  Aldunate” y la calle 25 de mayo, otorgándosele la patente de funcionamiento con Código de Licencia CP 10041 (Conclusiones II.1 y II.2), siendo el último mes de pago por funcionamiento el 11 de marzo de 2021; por otra parte, se tienen las fotocopias de fotografías relacionadas a la colocación de una mesa, taburetes y cajas de madera encadenadas en un sector de la calle, así como grabaciones y fotocopias de fotografías de un grupo numeroso de personas efectuando reclamos a funcionarios municipales; situaciones que a decir de la peticionante de tutela resultarían las agresiones verbales vertidas contra su persona por parte de comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos del “Pasaje Guillermo Aldunate” (Conclusión II.3).

A partir de estos antecedentes se debe tomar en cuenta que la accionante tiene acreditado contar con un sitio municipal para la venta de fruta en un sector del “Pasaje Guillermo Aldunate” y calle 25 de mayo de la ciudad de Cochabamba en el marco de lo dispuesto por el art. 5 de la Ley Municipal 0048/2014 de 8 de julio, contando con la P.U.M. en observancia de lo previsto por el art. 22 de la referida norma municipal, según se desprende de los comprobantes de pago acompañados por la prenombrada señalando estos que el pago del tributo no otorga derecho propietario sobre el sitio municipal, así como también “El presente F.U.R. NO valida la posesión continua e ininterrumpida del Sitio Municipal a efectos del Art. 27 de la Ley 0048/2014”  (sic [Conclusión II.2]), pero a partir de los cuales demuestra contar con “permiso” dentro de lo establecido por la referida Ley, “adjudicación” reconocida por el actual Alcalde del GAM de Cochabamba -ahora accionado- conforme se desprende del informe presentado en esta jurisdicción, así como también se advierte del contenido de los informes de 19 y 20 de mayo de 2021 emitidos por Ana María Quiroga Camacho, “ex” Jefa de Departamento de “Mercados y Sitios” -hoy coaccionada- (Conclusión II.7), evidenciándose en el contenido del primer documento donde otorga  respuesta al memorial de 4 de febrero del mismo año presentada por la impetrante de tutela, que la patente otorgada a la nombrada sería fija, estando al día en sus pagos; por lo que, se acreditaría su legalidad. En ese sentido, al tratarse de un sitio municipal ubicado en la vía pública, la misma sería de carácter temporal conforme la previsión establecida en el art. 6 inc. b) de la Ley 0048/2014 (Conclusión II.1), sin que ello implique que la duración del uso y ocupación del sitio municipal sea eventual como afirmó la Sala Constitucional, máxime si la actividad desarrollada por la peticionante de tutela deviene desde el 2004; toda vez que, los “Sitios Municipales” eventuales -a los que hizo referencia la Sala Constitucional- corresponden para actividades económicas por lapsos cortos de tiempo que generalmente se desarrollan una vez al año, y en espacios determinados según prevé el art. 6 inc. c) de la mencionada Ley. Ahora bien, resulta lógico comprender que al tratarse de un sitio municipal de carácter eventual para el desarrollo de una actividad económica en vía pública, no puede exigirse la titularidad del predio donde se desempeña dicha actividad, ya que el ejercicio del derecho propietario corresponde al GAM de Cochabamba de acuerdo con lo dispuesto por el art. 4 de la Ley Municipal 0048/2014, y lo referido precedentemente en cuanto a la advertencia efectuada en los comprobantes de pago sobre ello.

En ese contexto, conforme las imágenes de las fotografías adjuntadas en fotocopias, concordantes con las grabaciones audio visuales que constan en el CD (Conclusión II.6), se advierte que un grupo de personas identificadas por la accionante como comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos del “Pasaje Guillermo Aldunate”, y según las mismas alegan en la grabación, mediante protestas pretenden que la prenombrada se retire del lugar, llegando incluso a requerirse la intervención de funcionarios policiales y del GAM de Cochabamba, quienes en el intento de apaciguar dichas protestas fueron sujetos a insultos por parte de algunas de las personas concentradas en el referido grupo; asimismo, se tienen capturas de imágenes de una jardinera y al costado del mismo está sentada la impetrante de tutela -por concordar la imagen con la foto de su cédula de identidad- quien tiene frutas en canastas colocadas encima de cajas de madera en el piso, que de acuerdo con lo manifestado por la prenombrada y con los datos que reflejan los comprobantes de pago de funcionamiento, serían para desarrollar su actividad económica (Conclusiones II.3 y II.6); concluyéndose de esto último que existiría presión por parte de las indicadas comerciantes para que la prenombrada se retire de su sitio municipal ubicado en la vía pública del “Pasaje Guillermo Aldunate” y calle 25 de mayo, al extremo de colocarse una mesa, taburetes y cajas en dicho lugar así como la construcción de una jardinera, este último aspecto reconocido por los propios comerciantes del “Sindicato Guillermo Aldunate”, quienes a través de la nota de 9 de marzo de 2021, denunciaron presuntos asentamientos ilegales de vendedores ambulantes entre las que se encontraría la peticionante de tutela, refiriendo que el permiso que ostenta la nombrada sería ilegal; por lo que, habrían procedido a construir dicha jardinera en los dos espacios que la Alcaldía suele otorgar permisos para la venta (Conclusión II.5), denuncia que mereció por respuesta el informe de 20 de mayo del citado año, en el que se hace mención a la construcción de dicha jardinera y el conflicto social entre las comerciantes del lugar y la accionante que ameritó la intervención de funcionarios municipales el 26 de abril del referido año, exponiendo los personeros del municipio una solución técnica para dicha construcción así como el respeto a la actividad comercial de la accionante; empero -refiere el informe- dichas propuestas fueron rechazadas por las comerciantes que alegaron que la patente otorgada a la impetrante de tutela sería falsa y que incluso su hija tendría otra patente en el mismo lugar.

Bajo el precitado marco fáctico y normativo, se tiene por evidente que la coaccionada María Elena Camacho de Almanza junto a varios comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos del “Pasaje Guillermo Aldunate” ejercieron vías de hecho intentando desalojar o retirar de su sitio municipal a la peticionante de tutela, inicialmente colocando una mesa, taburetes y cajas encadenadas para evitar ocupe el puesto otorgado por la supra citada Alcaldía, objetivo que derivó posteriormente en la construcción de una jardinera en ese sector como medidas de presión, que constituyen vías y acciones de hecho a través de actos arbitrarios para evitar que, la accionante, desarrolle su actividad económica de venta de frutas, prescindiendo de acudir ante las instancias administrativas pertinentes activando los mecanismos legales en la vía administrativa municipal en caso de que considerasen que la patente realmente sería ilegal; en ese sentido, a partir del mencionado contexto fáctico explicitado, resulta aplicable al caso en concreto la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, correspondiendo conceder la tutela solicitada respecto a la particular coaccionada María Elena Camacho de Almanza, quien a su vez es representante de comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos “Pasaje Guillermo Aldunate, y por ende a las comerciantes de dicha Asociación que participaron en las situaciones ahora cuestionadas, ante la lesión del derecho al trabajo de la impetrante de tutela y el ejercicio de vías de hecho por mano propia, aclarándose que la tutela eventual a otorgarse deviene de advertidas acciones, siendo necesario evitar que las mismas continúen por la afectación que generarían en el normal desarrollo de la actividad comercial de la prenombrada; toda vez que, de las impresiones fotográficas adjuntas, se advierte que pese a la construcción de la jardinera, la peticionante de tutela se encuentra ocupando un lugar aledaño a dicha jardinera para vender sus productos, aun cuando el mismo no sea exactamente el destinado por el municipio para dicha actividad.

En lo que concierne a posibles acciones ejecutadas por los funcionarios y autoridades municipales -ahora parte accionada-, de acuerdo con los argumentos vertidos por la propia accionante, “capitán Mauricio Quiroz” habría procedido a retirarla de su sitio municipal el 6 de abril de 2021; sin embargo, pese a tener identificado al funcionario municipal que presuntamente ejecutó dicha acción sin contar con una orden municipal para ello, la nombrada no activó esta jurisdicción constitucional denunciando su presunto accionar al margen de mecanismos legales, que además presuntamente se encontraría siendo investigado por la “Dirección de Transparencia” del GAM de Cochabamba a objeto de determinar si realmente ejecutó alguna acción para que la impetrante de tutela sea retirada de su sitio municipal en la citada fecha, en razón a que no contaría con instrucciones de ninguna autoridad edil o de sus superiores; de lo que se advierte que respecto a este punto en particular sobre ese presunto desalojo por un funcionario municipal -que habría actuado por cuenta propia- corresponde denegar la tutela solicitada por falta de legitimación pasiva, en aplicación del entendimiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional.

En ese sentido y en cuanto a la actuación de los demás -ex y actuales- autoridades y funcionarios municipales, se debe precisar que la peticionante de tutela sostuvo que la coaccionada María Elena Camacho de Almanza junto a las comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos del “Pasaje Guillermo Aldunate” y funcionarios municipales de la intendencia y Jefatura de Unidad de “Sitios Municipales” -identificados plenamente-, incurrieron en actos arbitrarios para que desocupe su sitio municipal, aspecto que no se tiene acreditado debido a que contrariamente, los funcionarios municipales que aparecen en las grabaciones intentan apaciguar a las comerciantes que solicitan la desocupación de la accionante de su sitio municipal, mediación que incluso derivó en ser sometidos a insultos por parte de las comerciantes. De otro lado, el ex y actual Alcalde del GAM de Cochabamba parte accionada en ningún momento formaron parte de las precitadas vías de hecho, no siendo suficiente alegar que la dirección de la Intendencia y otras Unidades le corresponde al Alcalde; toda vez que, a los efectos de la concesión de tutela por la comisión de vías de hecho, se requiere que los actos denunciados de arbitrarios e ilegales ejercidos por la fuerza, provengan de las personas que efectuaron dichas acciones, o en su defecto hayan sido las que instruyeron su ejecución, o con su actuación omisiva hubiesen generado se produzca dicha situación de vías de hecho, aspectos que no fueron acreditados, es decir se configura la denominada legitimación pasiva entendida como la correspondencia entre la persona particular, servidor público, o autoridad administrativa o judicial que instruyó la realización de la medida de hecho, o que no corrigió ni enmendó dicho accionar; puesto que, conforme consta en el informe de 19 de mayo de 2021, el municipio no puede restituir el sitio municipal de la impetrante de tutela, debido a que nunca se instruyó su desocupación, máxime si, conforme se refirió líneas precedentes, la prenombrada aún se encontraría desempeñando su actividad comercial junto a la jardinera construida por las supra citadas comerciantes.

Parámetros que permiten concluir que tanto el ex y actual Alcalde del GAM de Cochabamba, así como los funcionarios municipales carecen de legitimación pasiva para ser accionados; toda vez que, del mismo contenido argumentativo del memorial de la acción de amparo constitucional, así como lo expresado en la audiencia respectiva, no logra advertirse acciones cometidas por los prenombrados coaccionados que permitan entrever la comisión de vías de hecho para lograr que la peticionante de tutela se retire o desocupe su sitio municipal, más al contrario intentaron que las comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos del “Pasaje Guillermo Aldunate” se abstengan de realizar acciones que vulneren los derechos al trabajo de la accionante, tampoco puede atribuírseles la construcción de la jardinera al ser obra de las comerciante conforme reconocen en la nota de 9 de marzo de 2021. Si bien la impetrante de tutela refiere que el “capitán Mauricio Quiroz” le hubiese ordenado desocupar su sitio municipal, presuntamente por instrucciones de sus superiores, dicho extremo no se tiene acreditado, además -como se tienen referido ut supra- la peticionante de tutela no activó la jurisdicción constitucional contra dicho funcionario municipal; por lo que, su presunto accionar arbitrario sin contar con autorización administrativa expresa, no puede ser conocido y resuelto vía esta acción de defensa.

Los razonamientos precedentes sobre la parte accionada municipal, se asumen conforme los lineamientos establecidos en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional referidos a la necesaria existencia de un vínculo objetivo entre la persona que activa la jurisdicción constitucional y la persona que supuestamente cometió el acto que restringe el derecho reclamado en sede constitucional, como es el derecho al trabajo invocado por la accionante; exigencia que resulta coherente en el supuesto que, de concederse una tutela eventual, los prenombrados serían responsables de restituir el sitio municipal de la accionante que nunca fue dispuesto en su desocupación y enmendar los actos denunciados de lesivos que nunca provocaron ni realizaron, según se tiene precisado; por lo que, el planteamiento equívoco de su acción tutelar impide a este Tribunal Constitucional Plurinacional conceder la tutela impetrada respecto de los mismos.

Finalmente respecto al derecho al debido proceso invocado como vulnerado, de la relación fáctica que antecede, este Tribunal no advierte lesiones al mismo; toda vez que, los servidores públicos coaccionados nunca dispusieron el retiro de la impetrante de tutela de su sitio municipal prescindiendo de los mecanismos establecidos por la Ley Municipal 0048/2014, conforme se tienen ampliamente explicado; por ende, el reclamo de desalojo del sitio municipal y la solicitud de restitución por parte de las autoridades accionadas o de los funcionarios municipales coaccionados no corresponde por no ser las personas que restringieron la actividad comercial de la peticionante de tutela, como tampoco tramitaron su desalojo o retiro de patente de funcionamiento ni efectuaron ninguna actuación al margen de un debido proceso que hubiese provocado la denunciada, vulneración de este derecho, correspondiendo denegar la tutela solicitada sobre el mismo. Precisión bajo la cual, la solicitud de costas, daños y responsabilidad civil y penal resultan improcedentes.

III.4. Otras consideraciones

Conforme la labor de revisión efectuada por este Tribunal, se advierte que la presente acción de amparo constitucional fue resuelta por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba el 25 de mayo de 2021; empero, los antecedentes fueron remitidos recién el 29 de junio del mismo año, conforme consta en la boleta del Courier cursante a fs. 196, lo que a prima facie converge en un incumplimiento del plazo señalado por el art. 38 del Código Procesal Constitucional (CPCo); sin embargo, en el presente caso, se advierte a su vez que existieron actuaciones y situaciones procesales que habrían incidido en la imposibilidad de cumplir con el referido plazo, dado que la parte accionante, en ejercicio de sus derechos, el 26 de mayo de 2021 solicitó desglose y copias legalizadas de la presente causa (fs. 190 y vta.) y habiéndose concedido dicha petición por decreto del siguiente día (fs. 191) en su trámite sobrevino el receso judicial de la gestión 2021 (fs. 195); por lo que, al retorno del mismo es que se procedió a la remisión del expediente, se entiende previo el cumplimiento del desglose y solicitud de fotocopias legalizadas; en base a esa situación es que se exhorta a las Vocales integrantes de la referida Sala Constitucional, a objeto de que en lo posterior observen y cumplan los plazos procesales insertos en el Código de la materia, aún de las actuaciones procesales o situaciones administrativas o judiciales que pudiesen sobrevenir.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar en todo la tutela impetrada, obró parcialmente de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 0092/2021 de 25 de mayo, cursante de fs. 177 a 182, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y, en consecuencia:

1º  CONCEDER la tutela solicitada, únicamente respecto a la coaccionada María Elena Camacho de Almanza y las comerciantes de la Asociación de Minoristas en Cosméticos del “Pasaje Guillermo Aldunate” a objeto de que se abstengan de cometer cualquier acción mediante vías de hecho en contra de la impetrante de tutela impidiendo el desarrollo de su actividad económica, que provocarían la vulneración de su derecho al trabajo.

2°  DENEGAR la tutela impetrada, respecto a las autoridades accionadas y funcionarios municipales coaccionados; y, sobre la lesión del debido proceso según los razonamientos precedentemente desarrollados en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

3º  Exhortar a Mirtha Gaby Meneses Gómez y Jeanett Norah Chamo Urquieta, ex y actual Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, a tomar en cuenta las razones expuestas en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO