SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1207/2022-S1

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso, educación y salud para todos, el principio in dubio pro operario, la regla de la condición más favorable; toda vez que, la autoridad demandada, pese a cumplir con todos los requisitos de la Convocatoria Pública Categoría Profesional de la gestión 2018 entre ellos el Certificado original de Trabajo actualizado de la institución empleadora,         -Caja Nacional de Salud- emitió un Certificado con errores que afectaron directamente a su postulación; por lo que acorde al Instructivo Cite DNEI 024/2020 de 12 de octubre, adjuntando un nuevo Certificado de Trabajo presentó apelación respecto a la observación realizada, empero nunca tuvo respuesta; y, recién el 27 de abril de 2021, recibió una nota en la cual le indicaron que el plazo para apelar era el 1 de diciembre de 2020 y que la Comisión Calificadora se había disuelto, siendo que su apelación es de 10 de noviembre de 2020.  

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: 1) El derecho al debido proceso; 2) Sobre la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la justicia; y, 3) Análisis del caso concreto.

III.1. El derecho al debido proceso

El derecho al debido proceso comprende en su alcance, una triple dimensión, como derecho, principio y garantía, positivado en la Constitución Política del Estado en los arts. 115.II que señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; 117.I establece que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (…)”; y, 180.I, que precisa “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez”; por ello, se constituye en la mayor garantía constitucional en la labor de impartición de justicia; toda vez que, comprende en su núcleo una gran cantidad de derechos, entre ellos a una debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales, a la defensa, a recurrir, al juez natural, a la presunción de inocencia, a un proceso público, a la igualdad procesal de las partes, a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable, a la legalidad de la prueba, a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, a la valoración razonable de la prueba, a la congruencia entre acusación y condena, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; a la comunicación privada con su defensor, a que el Estado le otorgue un defensor público y otros, que están relacionados u orientados a otorgar y garantizar un proceso justo y equitativo.

La relevancia de este derecho, no solo radica en el hecho de poner en movimiento el proceso como un medio para el cumplimiento de la labor jurisdiccional o administrativa que ejerce el Estado; sino, en la búsqueda de un orden más justo y equitativo que permita a los justiciables acceder a una justicia, pronta, oportuna y efectiva a partir de la materialización objetiva de los elementos que lo componen. En ese contexto, corresponde señalar que el principio, derecho y garantía del debido proceso no se limita en su aplicación al ámbito jurisdiccional, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad como el caso de la jurisdicción administrativa.

El derecho al debido proceso consagrado en la Norma Suprema, se encuentra enlazado con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es firmante el Estado Plurinacional de Bolivia; citar por ejemplo el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que lo consagra como un derecho humano; de igual modo, está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); asimismo, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden.

A este respecto se tiene la SCP 0567/2012 de 20 de julio[1], que estableció importante doctrina jurisprudencial.

La SC 0902/2010-R de 10 de agosto, respecto al debido proceso, en el Fundamento Jurídico III.5, señaló que:

En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (…).

En ese contexto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, contenida en la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, en el Fundamento Jurídico III.1, estableció:

…el ejercicio de la potestad de las entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE[2]), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía.

Por otro lado, la SCP 0021/2014 de 3 de enero, sobre los alcances del debido proceso, señaló:

Como se estimó en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el debido proceso vincula tanto a las autoridades jurisdiccionales como administrativas, incluyendo dentro de su campo de acción a todas las jurisdicciones especiales, entre ellas, la agraria, policial, militar, etc. que estén a cargo de la administración de justicia, imponiéndoles la carga de asegurar que los litigantes sean sometidos a un juicio imparcial y que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, implica el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, lo que importa a su vez el derecho a la defensa, a la presunción de inocencia, a la igualdad, al emplazamiento personal, a ser asistido por un intérprete, a ser juzgado por un juez natural, independiente e imparcial; y por otra parte, al cumplimiento de las disposiciones legales procesales preexistentes, por ende, a los procedimientos y formalidades establecidos por ley (las negrillas nos pertenecen).

En cuanto al derecho administrativo sancionador la SCP 1024/2016-S2 de 24 de octubre, señaló:

El tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que: «…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal»'.

Del desarrollo jurisprudencial precedente, concluimos que la garantía del debido proceso, conlleva el cumplimiento de formalidades legales, procesales establecidas en una determinada disposición, norma, reglamento por parte de la autoridad jurisdiccional, administrativa. Pues la observancia de la normativa procedimental es base de la seguridad jurídica dentro de un Estado, por lo que las autoridades sean judiciales o administrativas tienen la responsabilidad de enmarcar sus actos conforme a las normas procesales reglamentarias.

En síntesis, se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas; y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos dando prevalencia a la justicia formal, a un ideal contemporáneo que pone de relieve su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos; en ese marco, la acción de amparo constitucional, conforme su naturaleza, se constituye en una acción tutelar destinada a restablecer actos llevados a cabo con prescindencia del debido proceso, o en inobservancia de las normas preestablecidas; consiguientemente, de evidenciarse una vulneración de un derecho, ésta debe ser observada y mandada a ser reparada por la autoridad infractora de los derechos del accionante.

III.2. Sobre la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la justicia

         Al respecto, la Constitución Política del Estado, en su art. 115 señala: “I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

En ese sentido la SCP 1953/2012 de 12 de octubre, ampliando el contenido del derecho al acceso a la justicia, refirió que:

En el ámbito procesal, el derecho de acceso a la justicia, debe ser interpretado ampliamente por parte de los administradores de justicia, con la finalidad de subsanar los defectos procesales y evitar de esta manera su rechazo, por lo que se puede señalar que el derecho a la tutela judicial efectiva, se encuentra regida por el principio pro actione; el cual deriva del principio pro homine, que postula una interpretación amplia de los derechos fundamentales, en busca de su máxima efectividad, por lo que se entiende que los jueces y tribunales en el ejercicio de sus funciones, deberán interpretar y aplicar las normas procesales de manera más favorable, buscando en lo posible la procedencia del derecho de acción, de las instancias de impugnación e incidentales, que de igual manera forman parte del derecho a la tutela judicial efectiva. En este sentido, el principio pro actione, como criterio de interpretación de los derechos humanos, postula la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción, tratando de asegurar en lo posible, una justicia material por encima de una formal.

En ese marco la SCP 0425/2020-S1 de 1 de septiembre, llegó a la conclusión de que el derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, consiste básicamente en el derecho de acceso libre a la jurisdicción, lo que comprende el derecho de toda persona a ser parte de un proceso y poder promover en el marco de la actividad jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o extraordinario, que el ordenamiento prevea en cada caso con los requisitos legalmente establecidos, que desemboque en una decisión judicial sobre la pretensiones deducidas por las partes, por lo tanto se puede deducir que implica en síntesis en el derecho de todo actor o demandante a obtener una resolución o sentencia jurídicamente fundamentada sobre el fondo de lo peticionado. Este derecho faculta a la persona en juicio acceder a la jurisdicción, como parte de un proceso, así como el poder interponer los recursos, medios o mecanismos legales previstos por el ordenamiento jurídico en defensa de sus derechos.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso, educación y salud para todos, el principio in dubio pro operario, la regla de la condición más favorable; toda vez que, la autoridad demandada, pese a cumplir con todos los requisitos de la Convocatoria Pública Categoría Profesional de la gestión 2018 entre ellos el Certificado original de Trabajo actualizado de la institución empleadora, -Caja Nacional de Salud- emitió un Certificado con errores que afectaron directamente a su postulación; por lo que acorde al Instructivo Cite DNEI 024/2020 de 12 de octubre, adjuntando un nuevo Certificado de Trabajo presentó apelación respecto a la observación realizada, empero nunca tuvo respuesta; y, recién el 27 de abril de 2021, recibió una nota en la cual le indicaron que el plazo para apelar era el 1 de diciembre de 2020 y que la Comisión Calificadora se había disuelto, siendo que su apelación es de 10 de noviembre de 2020.

En ese antecedente, conforme a las Conclusiones arribadas en el presente fallo constitucional, se establece que el Ministerio de Salud y Deportes mediante Convocatoria Pública “Categoría Profesional” 2018 convocó a los profesionales del sector salud postular a la Categoría Profesional, al efecto consta Planilla de Calificación (Regional Oruro) de 25 de septiembre de 2020, en la cual está el nombre de Mónica Karina Salinas Rodríguez -hora accionante- en cuya casilla de Observaciones refiere que la nombrada “NO CUMPLE PUNTO 10, NO CUMPLE ARTICULO 9 DEL REGLAMENTO” (sic) firmando al pie del documento la Comisión Calificadora compuesta por el Viceministro de Salud y Promoción, Representante del Colegio Nacional de Enfermeras, Departamento Nacional de Recursos Humanos, Representante del FESIMRAS, la Gerencia Administrativa de la Caja Nacional de Salud, Departamento Nacional Jurídico de la Caja Nacional de Salud, Departamento de Enseñanza e Investigación de la Caja Nacional de Salud y el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas (Conclusiones II.1 y II.2).

Posteriormente, la Supervisora del Departamento Nacional de Enseñanza e Investigación y el Gerente de Servicios de Salud ambos de la Caja Nacional de Salud, emiten la Circular Cite DNEI 024/2020 de 12 de octubre, por el cual comunica la remisión de resultados de calificación Categoría Básica y Categoría Profesional Gestión 2018, e inicio de la fase de apelación señalando que el plazo es de 20 días hábiles, por lo que la accionante luego obtener el Certificado de Trabajo de 10 de noviembre de 2020, a través de una reiterada solicitud, la misma que fue presentada junto a su apelación ese mismo día ante el Administrador de la Caja Nacional de Salud Oruro; empero la Supervisora del Departamento Nacional de Enseñanza e Investigación y el Gerente de Servicios de Salud ambos de la CNS por Nota CITE DNEI 137/2021 de 7 de abril, hacen conocer a la impetrante de tutela que la Comisión de Calificación “a la fecha“, fue disuelta hasta una nueva convocatoria y que la Comisión se circunscribió su accionar al DS 28476 (Conclusiones II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 y II.8).

Ahora bien, en mérito a que la Autoridad demandada alegó que en el presente caso concurriría la aplicación del principio de inmediatez; al respecto de la revisión de los antecedentes y la normativa aplicable siendo el art. 17 de la LPA referido a la aplicación del silencio administrativo negativo[3], corresponde establecer que la presente acción de defensa fue interpuesto en el plazo previsto por ley; toda vez que, contabilizando los plazos desde la interposición de la apelación o reclamo efectuado el 10 de noviembre de 2020, en vista de que la misma no fue respondida, hizo que haya operado el silencio administrativo negativo contra la impetrante de tutela que conforme a la norma administrativa precitada vencía el plazo en seis meses, a partir del cual debido a la omisión indebida denunciada, recién se computa otros seis meses para el planteamiento de la acción de amparo constitucional, por lo que la peticionante de tutela al haber interpuesto su acción de defensa el 8 de septiembre de 2021, se concluye que la misma fue interpuesto dentro del plazo previsto en el art. 55 del CPCo.

En ese contexto, ingresando al fondo del objeto procesal respecto a la problemática planteada en la cual se denuncia la lesión del derecho al debido proceso, que entre sus elementos se encuentra el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; al respecto previamente corresponde remitirnos a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 y III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la cual implica básicamente en el derecho de acceso libre a la jurisdicción, lo que comprende el derecho de toda persona a ser parte de un proceso y poder promover en el marco de la actividad jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o extraordinario, que el ordenamiento jurídico prevea en cada caso con los requisitos legalmente establecidos, que desemboque en una decisión judicial sobre la pretensiones deducidas por las partes, por lo tanto se puede deducir que implica en síntesis en el derecho de todo actor o demandante a obtener una resolución o sentencia jurídicamente fundamentada sobre el fondo de lo peticionado.  

En ese marco, teniendo en cuenta que dentro la Convocatoria Pública de Categoría Profesional-Gestión 2018 a la cual se presentó la accionante, su postulación fue observada en razón a que no cumplía con un requisito; por ello, adjuntando la documentación pertinente impugnó tal determinación en tiempo hábil y oportuno, sin que hasta la presentación de esta acción tutelar haya sido resuelta; consecuentemente, a efectos de resolver dicha problemática, de la revisión de antecedentes, se advierte que la impetrante de tutela, el 10 de noviembre de 2020 adjuntando documentación y cumpliendo la Circular Cite DNEI 024/2020 de 12 de octubre (Conclusión II.3) y el art. 13 del Reglamento de Categoría Profesional en Salud[4] –referido a la forma y plazo de presentación de los reclamos– mediante nota dirigida al Administrador de la Caja Nacional de Salud de Oruro dentro del plazo previsto interpuso su reclamo o apelación contra la observación realizada por la Comisión de Calificación respecto al incumplimiento de requisitos previstos en la indicada Convocatoria Pública para el ascenso o acceso a la Categoría Profesional-Gestión 2018 (Conclusión II.7), el cual efectivamente hasta la interposición de esta esta acción constitucional no fue resuelta por la mencionada Comisión; toda vez que, en lugar de pronunciarse sobre dicha impugnación, el Supervisor del Departamento Nacional de Enseñanza e Investigación, y el Gerente a.i. de Servicios de Salud, ambos de la Caja Nacional de Salud mediante Nota DNEI 137/2021 de 7 de abril hicieron conocer al representante de la peticionante de tutela que: "...La calificación de Categoría Profesional de la Gestión 2018 de acuerdo a la Normativa vigente tiene 2 etapas, siendo la Fase apelación de fecha 1 de diciembre 2020 la última instancia de apelación, posterior a la cual la comisión nacional de Calificación a la fecha se encuentra disuelta hasta nueva convocatorias y conformación de una nueva comisión con sus respectivas designaciones y acreditaciones" (sic [Conclusión II.8]); situación, que confirma la denuncia de la accionante, en razón a que efectivamente no se resolvió la impugnación planteada, dejando en total indefensión a la impetrante de tutela, sumándose a ello, que el demandado en oportunidad de emitir su informe en esta acción tutelar, no refutó dicho extremo.

Asimismo, conforme al art. 4.II del Reglamento de Categoría Profesional en Salud[5], la Comisión de Calificación está conformada por varias instituciones mediante sus representantes, advirtiéndose de ellos al Gerente de Salud o su representante como parte integrante de dicha Comisión; lo cual, conlleva a que el ahora demandado en su condición de representante de la Caja Nacional de Salud, formaba parte de la Comisión de Calificación, estando en consecuencia revestido de la facultad y atribución para resolver la apelación de la impetrante de tutela; no obstante, al respecto, la parte demandada arguyó que en el caso concreto concurría la falta de legitimación pasiva, observación que como se advierte no tiene sustento conforme a la normativa descrita; por su parte, si bien la accionante interpuso la acción de amparo constitucional sólo contra el representante de la Caja Nacional de Salud y no contra todos los componentes de la Comisión de Calificación, dicha omisión no tiene relevancia, en razón a que la jurisprudencia constitucional mediante la SCP 0134/2012 de 4 de mayo[6] estableció que no es necesario demandar a todos los miembros de un cuerpo colegiado.

Bajo los argumentos expuestos, resulta evidente la vulneración al derecho al debido proceso que entre sus elementos conforme al Fundamento Jurídico III.2 de esta Resolución Constitucional se encuentra el acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, que implica a su vez el derecho del administrado a obtener una resolución fundamentada que resuelva el fondo de lo peticionado o impugnado; por lo que, en mérito de no haberse resuelto la apelación interpuesta por la ahora accionante, tal como se advirtió de antecedentes y el informe de la Autoridad demandada se hace viable conceder la tutela respecto del derecho al debido proceso relacionada al acceso a la justicia, debiendo en consecuencia disponer que la Comisión de Calificación resuelva la apelación planteada por la accionante, ya que dicha impugnación no puede quedar irresuelta de forma indefinida en franca vulneración al derecho de acceso a la justicia; al efecto si bien a la fecha dicha Comisión estaría disuelta, empero bajo el principio de eficacia de los derechos deberá conformarse otra Comisión a los fines de que se resuelva en el fondo la tantas veces citada apelación.

En cuanto a los derechos a la educación y a la salud, de la compulsa de los antecedentes remitidos a esta instancia constitucional, no se advirtió conculcación alguna, sumado a ello que la accionante no aportó elementos argumentativos y probatorios que demuestren su vulneración; motivos por los cuales, incumbe denegar la tutela respecto de estos derechos.

CORRESPONDE A LA SCP 1207/2022-S1 (viene de la pág. 14).

Finalmente, en cuanto al principio indubio pro operario que según la impetrante de tutela se habría vulnerado; cabe recordad que los principios no pueden ser tutelados de forma autónoma, sino que requieren tener relación directa con algún derecho conculcado; en tal sentido, compulsado los antecedentes, resulta claro que dicho principio no está relacionado al derecho al debido proceso en su elemento de acceso a la justicia; por lo que, corresponde denegar la tutela peticionada.

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional, al denegar la tutela, actuó de forma parcialmente correcta.