SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1379/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 y 20, ambos de agosto de 2021, cursantes de fs. 40 a 53; y, 117 a 122, la parte accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el proceso administrativo laboral, seguido por Elizabeth Wendy Apaza Vargas -ahora tercera interesada- contra el SSUP que ahora representa, la nombrada refirió que prestó servicios en dicha institución como kinesióloga y fisioterapeuta, bajo tres contratos eventuales habiendo concluido el último el 20 de febrero de 2020, procediendo luego a la cesación de sus funciones, extremo que no fue reclamado por mencionada tercera interesada; por lo que, la entidad a la que representa le canceló los beneficios sociales mediante el cheque 0024880. Sin embargo, la aludida realizó una denuncia ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando la reincorporación por operación tácita del tercer contrato y en la audiencia de 13 de marzo de 2020, se emitió la Resolución -Administrativa (RA) Conminatoria de Reincorporación-JDTP-JACP 020/2020 de 17 de junio-, que ante la existencia de hechos controvertidos declinó la competencia a otra autoridad; ante ello, la parte perdidosa sin su conocimiento interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico, dictándose la Resolución Ministerial (RM) 047/21 de 26 de enero de 2021, que dispuso la reincorporación de la citada tercera interesada al puesto que ocupaba, al pago de salarios devengados y demás derechos laborales, que le fue notificado el 8 de febrero del citado año.

Considera que dicha Resolución Ministerial lesiona sus derechos en razón a que: a) Fue dictada en desconocimiento de todos los antecedentes del proceso de reincorporación, disponiendo la revocatoria arbitraria de la RA JDTP-JACP 09/2020 de 23 de julio de 2020 y RA Conminatoria de Reincorporación JDTP-JACP 020/2020; b) La Ministra ahora accionada, específicamente en el numeral 4 del Considerando III de la Resolución Ministerial ahora cuestionada, resolvió la problemática contraviniendo lo dispuesto por el art. 10.I y II del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006; puesto que, no consideró que la tercera interesada optó de manera libre y consentida por el cobro de sus beneficios sociales dentro del plazo establecido, tal cual consta en el finiquito de pago de beneficios sociales presentado en calidad de prueba en fotocopia legalizada, que fue suscrito por la nombrada lo que se constituye como una declaración jurada, y que a su vez fue visado por la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí; c) La RM 047/21 omitió considerar que en el petitorio de la solicitud de reincorporación claramente se indicaba: ‘“…SE DEMANDA REINCORPORACIÓN LABORAL POR OPERACIÓN TÁCITA DE TERCER CONTRATO DE TRABAJO A PLAZO FIJO…”’ (sic); por lo que, se tenía que indagar la existencia de los tres contratos, los cuales no fueron consecutivos; tampoco se tomó en cuenta la fuente de financiamiento que fue la causa que motivó la suscripción del contrato por el plazo dispuesto, aspectos inherentes que solo corresponden ser abordados por la judicatura laboral, habiéndose señalado respecto a los argumentos del recurso jerárquico que ‘“…no solicita una tácita reconducción del tercer contrato…”’ (sic), cuando del petitorio realizado se advierte que sí planteo la tácita reconducción; por lo que, no se tomó en cuenta los datos materiales del caso de autos, no habiendo resuelto con la debida fundamentación respecto a la competencia de la judicatura laboral ante la existencia de controversia a fin de determinar la tácita reconducción; d) La Resolución Ministerial impugnada, hizo una cita de los contratos pero no realizó un análisis de los mismos, ni consideró los intervalos existentes, entre ellos de 2016 al 2018 y de quince días respecto al contrato de 2019, por tal motivo, no fueron consecutivos, no habiendo la autoridad accionada valorado la prueba; y, e) La Ministra accionada, dejó de lado el hecho de que no existió un despido injustificado, siendo lo objetivamente legal y real la culminación de su contrato de trabajo, ya que su financiamiento se encontraba sujeto a un Convenio suscrito con la Universidad Autónoma Tomas Frías (UATF), tal cual consta en el Contrato de Trabajo a Plazo Fijo 06/19 -de 16 de enero de 2019-, y que además cobró sus beneficios sociales al recoger el cheque 0024880 y que pretendió devolverlo después de transcurridos quince días al Inspector de la indicada Jefatura Departamental de Trabajo, contraviniendo los principios de legalidad, seguridad jurídica, equidad y objetividad.

Con relación al principio de subsidiariedad, refirió que no existe otra instancia superior, ya que la autoridad accionada fue la última que conoció el recurso jerárquico siendo de última ratio.

I.1.2. Derecho y principios supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela alega la lesión de su derecho al debido proceso en su elemento fundamentación y motivación, y a los principios legalidad, seguridad jurídica y primacía de la realidad; citando al efecto los arts. 115.II, 232 y 233 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y, en consecuencia, se declare la nulidad de la RM 047/21 emitida por la Ministra accionada, por vulnerar derechos y garantías constitucionales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 23 de septiembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 273 a 279, en presencia de la parte peticionante de tutela asistida por sus abogados, el representante legal de la autoridad accionada y la tercera interesada también acompañada por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante asistida de sus abogados, ratificó el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia, refirió que: 1) La autoridad accionada lesionó el principio de legalidad; puesto que, las anteriores Resoluciones establecieron la declinatoria de la competencia a la judicatura laboral dada la interpretación del contrato en lo que se refiere a los derechos y obligaciones; sin embargo, la señalada autoridad omitió considerar el art. 5 del Código Procesal del Trabajo (CPT); 2) El art. 86 del DS 29894 -de 7 de febrero de 2009-, establece de manera textual las atribuciones del Ministro del Trabajo, Empleo y Previsión Social en el ámbito de los conflictos, determinándose en su inciso g) el prevenir y resolver conflictos individuales y colectivos, así como las competencias en el ámbito administrativo sin que se prevea que una de sus atribuciones es definir derechos u obligaciones, aspecto que se encuentra ampliamente “rescatado” y difundido por la SCP 0652/2019-S4 de 21 de agosto; 3) La Resolución Ministerial cuestionada lesionó el principio de legalidad; puesto que, tanto las normas como los fallos constitucionales señalan que la resolución de conflictos laborares así como la aplicación de la norma que regulan los derechos y obligaciones que emergen del trabajo corresponden a la jurisdicción especial de la judicatura laboral; y, 4) Respecto a la insuficiente y arbitraria fundamentación, la autoridad accionada no consideró la existencia del límite entre el ejercicio de su competencia en la vía administrativa y la vía jurisdiccional, debiéndose aplicar para el caso la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que sobre la fundamentación insuficiente o arbitraria refirió que esta se presenta cuando no se toma en cuenta las consideraciones del recurso planteado, en este caso correspondientes al recurso jerárquico, debiendo haberse realizado precisamente esta reflexión en cuanto al ámbito de la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social versus la judicatura laboral, permitiendo además que la resolución se ajuste a la aplicación de los principios de razonabilidad y congruencia.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social por intermedio de su representante legal, en audiencia refirió lo siguiente: i) Con relación a la denuncia de vulneración del principio de seguridad jurídica, al referirse que la RM 047/21 hubiera incumplido el art. 10 del DS 28699, se estableció que la ahora tercera interesada no optó por el cobro de beneficios sociales, ni hizo efectivo el cobro del cheque 00244880 por la suma de Bs6 373,“80”.- (seis mil trescientos setenta y tres “80”/100 bolivianos) conforme se tiene de antecedentes; asimismo, el finiquito contempla la conclusión del contrato a plazo fijo y no el retiro forzoso incluso incumplió la RM 660/2015 de 21 de septiembre; ii) Por otro lado, no existe una carta de renuncia de la tercera interesada, sino que de manera directa la parte accionante realizó ese trámite sin que exista un consentimiento pleno de la trabajadora; iii) Sobre la fundamentación insuficiente denunciada, se tiene que en el Considerando III numeral 3 de la RM 047/21, se hizo referencia a que el tercer Contrato de Trabajo a Plazo Fijo 06/19, que comprendía desde el 16 de enero de 2019 al 20 de febrero de 2020 -es decir de 13 meses y 4 días-, es contrario a lo dispuesto por el art. 22 de la Ley General del Trabajo (LGT), además que debía encontrarse refrendado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y no tenía que exceder de un año, por lo cual, correspondía la aplicación del principio de continuidad laboral previsto por el art. 4 del DS 28699; y, iv) Con relación a la falta de fundamentación respecto a la declinatoria que dispuso la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, se remitieron al Considerando III numeral 5 de la citada Resolución Ministerial, manifestando que la tercera interesada no solicitó la conversión de su relación laboral a una indefinida, sino que acudió a la protección del derecho a la estabilidad laboral en mérito a la suscripción de un tercer contrato y que fue acordado por más de un año; asimismo, la parte impetrante de tutela no estableció en qué consistiría la falta de congruencia y razonabilidad.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Elizabeth Wendy Apaza Vargas, mediante memorial cursante a fs. 264 y vta., se apersonó y ofreció prueba literal; asimismo, por intermedio de su abogado en audiencia señaló que: a) Sobre la existencia de actos consentidos, le hicieron llegar un Memorándum por el cual la parte accionante procedió a comunicarle su reincorporación al cargo de fisioterapeuta a partir del 11 de febrero de 2021, en cumplimiento de la RM 047/21; existiendo un acto consentido y expreso por parte de la entidad impetrante de tutela, que daría lugar a una causal de improcedencia de la presente acción de defensa; por lo que, no entiende como ahora se pretende dejar sin efecto la citada Resolución Ministerial; b) La doctrina de las auto restricciones limitan a la autoridades de la jurisdicción constitucional para que invadan la competencia de otras jurisdicciones; es decir, que la presente acción tutelar no cumple con los requisitos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la resolución impugnada; puesto que, no se logró demostrar cuál es la parte incomprensible, irracional, ilógica o incoherente que podría existir dentro de la Resolución emitida; c) Sobre la concurrencia de la cosa juzgada constitucional, la entidad accionante no procede con lealtad procesal, considerando que en ningún momento mencionó que cumplió con la Resolución Ministerial que ahora cuestiona, ni que existió otra acción de amparo constitucional que fue resuelta por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante la Resolución de 29 de septiembre de 2021, siendo que la parte impetrante de tutela expuso los mismos argumentos que ahora también plantea, y que pese a ello se concedió la tutela en su favor por salarios devengados en razón de que ya había sido reincorporada, existiendo en consecuencia cosa juzgada constitucional aunque no se cumplió con el pago de salarios dispuesto; d) Por otra parte, la acción de defensa interpuesta por su persona, se encuentra en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; por tal motivo, entiende que existen dos acciones tutelares bajo una misma Resolución; por lo que, la parte ahora accionante pretende hacer incurrir en error a la Sala Constitucional, de ingresarse al análisis de la RM 047/21; y, e) Conforme lo establece la SCP 1138/2016-S2 de 7 de noviembre, cuando el cheque o beneficio social no se cobra de forma material por parte del trabajador de la manera que establece el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, entonces debe considerarse que el trabajador no cobró el mismo y estaría habilitado para pedir su reincorporación; en el presente caso, en la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP-JACP 020/2020 la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, reconoció que no existía constancia de que los recursos para dicho pago hubieran salido de las arcas del SSUP y que el mismo no había sido cobrado; empero, pese a ello declinaron competencia, motivo por el cual acudieron a los recursos de revocatoria y jerárquico.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 204/2021 de 23 de septiembre, cursante de fs. 280 a 289 vta., denegó la tutela, bajo los siguientes fundamentos: 1) En lo referente a los principios de legalidad y seguridad jurídica, se tiene establecido que mientras los mismos no tengan una vinculación con algún derecho o garantía constitucional no son objeto de tutela; 2) En lo referente a la cosa juzgada, la doctrina constitucional establece que los sujetos procesales, objeto y causa deben ser los mismos; en el caso, no se advierte esta triple identidad; por lo que, lo alegado por la tercera interesada no es evidente; y, 3) La RM 047/21, en cuanto se refiere a los agravios expuestos en el recurso jerárquico, logró satisfacer la pretensión de la tercera interesada, misma que se encuentra acorde a la normativa legal; por otro lado, contrastando lo expuesto por la parte accionante no logró demostrar en el proceso administrativo un razonamiento distinto a los fundamentos expuestos; consecuentemente, consideraron que en la estructura fáctica y legal de la citada Resolución Ministerial esta llega a ser satisfactoria, siendo entendible la decisión adoptada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En vía de complementación y enmienda, la parte accionante manifestó que en la acción de defensa interpuesta hizo notar que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, de oficio señaló que la recurrente ahora tercera interesada habría demandado estabilidad laboral cuando en los hechos demandó la reincorporación por reconducción tácita del tercer contrato, aspecto sobre el cual el citado Ministerio no tiene competencia para dilucidar cuestiones controvertidas.

Al respecto, la indicada Sala Constitucional manifestó que la Resolución 204/2021, abordó los aspectos planteados en la acción interpuesta refiriéndose a la estructura fáctica y legal de la Resolución Ministerial cuestionada, estableciendo que la autoridad accionada de manera clara y precisa se refirió al procedimiento para la reincorporación no requiriéndose mayor fundamentación al respecto por cuanto lo que hizo es precisamente aplicar el principio de legalidad, no existiendo aspectos que puedan estar controvertidos al existir dos contratos y uno por más de un año lo que da lugar a la operación tácita de la contratación.