SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1451/2022-S4

El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; al igual que, aplicación objetiva de la ley y correcta valoración de la prueba; en razón a que los Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en resolución del recurso de casación formulado por la empresa “Río Grande” Contratistas Generales S.R.L. contra el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, contra la Sentencia 08/2019 de 6 de septiembre, emitida dentro de la demanda contenciosa instaurada por esta última contra la entidad departamental, pronunciaron el Auto Supremo 378, incurrió en errónea interpretación y aplicación de la ley; así como, en una incorrecta valoración de la prueba, transgrediendo además el principio de congruencia y falta de motivación y fundamentación, como elementos del debido proceso, disponiendo el pago de las planillas 21 y 22; no obstante, haberse resuelto el contrato suscrito entre partes.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Improcedencia de la acción de amparo constitucional cuando a través de este medio de defensa se pretende impugnar determinaciones emitidas en mérito de otro medio de defensa constitucional

La SCP 0081/2014-S3 de 27 de octubre, refirió lo siguiente: “La justicia constitucional señaló desde 1999 de manera reiterada y uniforme, que es improcedente activar otro amparo cuando existe resolución en un primer amparo del cual emerge el que se interpone. Lo señalado se sustentó y se sustenta por cuanto se restaría eficacia a las resoluciones de los tribunales o jueces de garantías, cuya decisión es de ejecución inmediata, así como se afectaría la cosa juzgada constitucional de las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, es decir, el sustento de la improcedencia del amparo contra amparo es evitar se revise la cosa juzgada constitucional a través de un segundo amparo.

En ese sentido se ha generado dos subreglas relevantes a tener en cuenta:

a) No se puede peticionar a través de otro amparo el cumplimiento de una resolución de amparo u otra acción de defensa (incluye a la decisión de los jueces o tribunales de garantías y la del Tribunal Constitucional Plurinacional)

(…)

b) No se puede, a través de otro amparo, impugnar o cuestionar decisiones de autoridades o personas particulares emergentes de resoluciones de defensa (incluye a la decisión de los jueces o tribunales de garantías y la del Tribunal Constitucional Plurinacional)…”.

Por otra parte, la SCP 0512/2018-S4 de 12 de septiembre, ha señalado que: “Con referencia a la imposibilidad de presentar una acción de amparo constitucional contra decisiones de autoridades o particulares que cumplieron lo dispuesto por otro medio de defensa constitucional, la jurisdicción constitucional ha emitido reiterados fallos desde 1999; en este sentido, al constatarse que distintos Jueces y Tribunales de garantías –en la actualidad– no cumplen a cabalidad los precedentes constitucionales y la ratio decidendi plasmados en el horizonte jurisprudencial constitucional de carácter vinculante existente, corresponde realizar una integración de la misma; considerando además, el derecho a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales en la medida de lo determinado.

III.1.1. Integración del desarrollo jurisprudencial

Respecto al tema que antecede, la SC 1387/2001-R de 19 de diciembre, sostuvo ˋ…este Tribunal reitera la jurisprudencia establecida en la Sentencia Constitucional Nº 1190/01-R en el sentido de que los jueces y tribunales, en este caso, de Hábeas Corpus deben rechazar in límine y no admitir los Recursos de Hábeas Corpus o Amparo Constitucional en aquellos casos en los que sean planteados impugnando y persiguiendo la modificación o anulación de una Resolución Constitucional (Sentencia, Auto o Declaración), en virtud del principio de la cosa juzgada constitucional previsto por los arts. 121-I de la Constitución y 42 de la Ley Nº 1836ˊ.

Por su parte, la SC 0473/2003-R de 9 de abril, señaló: ˋ…Por lo anotado y sin entrar a mayores consideraciones de orden legal se evidencia que la autoridad recurrida, no ha vulnerado los derechos que se invocan en el recurso, por cuanto ha actuado en cumplimiento al mencionado fallo constitucional que no puede ser objeto de cuestionamiento por mandato del art. 121.I) CPE que declara la irrevisabilidad de las Sentencias del Tribunal cuando dispone que: ‘contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno’, norma dentro de cuyos alcances se tiene el art. 42 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) que dice: ’Las resoluciones del Tribunal Constitucional no admiten recurso alguno’. Las citadas normas legales -en consecuencia- dan a las sentencias constitucionales la calidad de cosa juzgada. En este sentido el recurrente al interponer el presente amparo estaría buscando contrariar los alcances de la SC 0077/2003-R, pretensión que resulta inadmisible por las razones legales expuestasˊ.

Bajo el mismo sentido, la SC 0163/2004-R de 4 de febrero, determinó, ˋ…en cuanto concierne al procedimiento de los recursos de amparo, el Constituyente como el legislador, han previsto la revisión de las sentencias por este Tribunal, de modo que cuando éste se pronuncia, concluye el proceso constitucional; empero antes de ello, el proceso en recurso de amparo se encuentra pendiente, lo que significa que cualquier decisión que se hubiere tomado en ese ínterin y que las partes consideraran indebidas no pueden ser denunciadas a través de otro amparo, dado que se tendrá que esperar el fallo definitivo que goza de calidad de cosa juzgada materialˊ.

Entendimiento jurisprudencial, también desarrollado en las SSCC 0541/2003-R, 0542/2003-R y 0929/2003-R, entre otras.

Finalmente, la SCP 0015/2018-S2 del 28 de febrero, refiriéndose a las subreglas establecidas por la SCP 0157/2015-S3 del 20 de febrero, señalo que: ˋi) Es improcedente peticionar a través de otra acción de amparo constitucional u otra acción de defensa, el cumplimiento de una resolución constitucional de amparo o de otra acción de defensa -incluye la decisión de los jueces o tribunales de garantías y la del Tribunal Constitucional Plurinacional- o en su caso denunciar su incumplimiento; y,

ii) Es improcedente, a través de otra acción de amparo u otra acción de defensa, impugnar o cuestionar total o parcialmente decisiones o resoluciones de autoridades o personas particulares emergentes del cumplimiento -parcial, distorsionado o tardío- de las resoluciones constitucionales -incluye a la decisión de los jueces o tribunales de garantías y la del Tribunal Constitucional Plurinacional-.

(…)

En razón a los remedios procesales idóneos que existen, esta línea jurisprudencial impide abrir una cadena interminable de acciones de defensa, porque desde el punto de vista práctico, una concesión de tutela perdería su efectividad en su cumplimiento, pues quedaría indefinidamente postergada hasta que la parte demandada convertida eventualmente en accionante presente otra acción de defensa contra la sentencia constitucional que le fue adversa, buscando que la justicia constitucional le otorgue razón, eventualidad, en la que el accionante original continuaría con la misma cadena de tutela hasta volver a obtenerla.

De ahí, que la línea jurisprudencial citada precedentemente tiene la finalidad esencial de resguardar y proteger la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales, siendo un derecho fundamental que emerge a su vez del derecho fundamental a la jurisdicción o acceso a la justicia constitucional; así como de resguardar la inmutabilidad e irrevisabilidad de la cosa juzgada constitucional, que se presenta cuando existe identidad de objeto, sujeto y causa; es decir, identidad entre el problema jurídico resuelto en un primer amparo con el problema jurídico del segundo amparo; cosa juzgada que se encuentra prescrita en los art. 203 de la CPE, que señala que contra las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional ‘…no cabe recurso ordinario ulterior alguno’ y 16 del CPCo; pues se desnaturalizaría ese mandato, si se pretendería reabrir el debate en la justicia constitucional sobre el mismo problema jurídico constitucional ya resuelto, quedando afectado el principio de seguridad jurídica.

En ese orden de ideas, se aclara que el cumplimiento de una sentencia constitucional tiene carácter principal, pues es la esencia misma de una acción de defensa, en cambio el proceso penal por desobediencia a resoluciones constitucionales es una figura distinta, que puede seguirse de manera separada a la ejecución de la sentencia constitucional, pues tiene la finalidad de imponer una sanción penal al reticente que debe cumplir la orden adoptada. De ahí, que es posible dentro de la propia jurisdicción constitucional exigir a la autoridad o el particular que hubiere sido declarado responsable de la violación o amenaza a derechos fundamentales o garantías constitucionales a cumplir la orden en los términos pronunciados por la sentencia constitucional, independientemente a iniciar un proceso penal por desobediencia a resoluciones constitucionales.

III.2. El derecho a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales en la medida de lo determinado

(…)

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional establece que el cumplimiento y ejecución de una resolución judicial -proveniente de cualquier jurisdicción- debe ser en la medida de lo determinado, caso contrario, se lesiona el derecho fundamental a la eficacia de las resoluciones judiciales. Así, la SC 0944/2001-R de 6 de septiembre, señala el derecho fundamental a la eficacia de las resoluciones judiciales, como un imperativo básico de la administración de justicia. La mencionada Sentencia Constitucional, ante el incumplimiento o inobservancia de decisiones judiciales por operadores judiciales o administrativos, protege el derecho a la eficacia de los fallos con calidad de cosa juzgada.

En el mismo sentido, complementando la línea sobre la comprensión del derecho a la eficacia de las resoluciones judiciales, la SC 1206/2010-R de 6 de septiembre, fue enfática en señalar que se vulnera el derecho a la eficacia de los fallos, cuando se produce un incumplimiento total o parcial de los mismos, o cuando pretendiendo cumplirlos se da un alcance diferente o distorsionado al establecido en el fallo; en cuyo Fundamento Jurídico III.3, sostiene:

…se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada consagrados en el art. 115.I de la CPE, cuando los mismos no son acatados, y si son cumplidos parcialmente, se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, es decir, no son concretados en la medida de lo determinado, o cuando su cumplimiento es tardío (…) Es decir, la inejecución de sentencias, su ejecución parcial, distorsionada o tardía, acarrea la violación de derechos fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, y dentro de éste a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada y la protección judicial por parte del Estado.

Entendimiento que ya estuvo en la tradición jurisprudencial del Tribunal Constitucional, en la SC 0125/2003-R de 29 de enero, indicando que las sentencias judiciales deben ser cumplidas en la medida de lo determinado -por todas, la SCP 1450/2013 de 19 de agosto-.

Consiguientemente, las sentencias constitucionales emitidas por los jueces o tribunales de garantías en acciones de defensas o por el Tribunal Constitucional Plurinacional, también en otro tipo de procesos constitucionales, deben ser ejecutadas y cumplidas en los términos expresados en la parte resolutiva, es decir, en la medida de lo determinado…ˊ.

Del análisis del alcance de la jurisprudencia que antecede, se tiene que la misma se encuentra acorde al nuevo modelo constitucional en el que nos encontramos, pues, debemos destacar que la acción de amparo constitucional es un verdadero medio de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dado su alcance jurídico, se instituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente diferente a un proceso ordinario o por lo menos con naturaleza procesal distinta, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y garantías constitucionales; conforme a esta configuración, una de las principales características de este medio de defensa, es la inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios; sin embargo, no podemos desnaturalizar el mismo, y desconocer su diseño y eficacia –al igual que de otros medios de defensa constitucional previstos por el constituyente– activando dichos medios constitucionales contra resoluciones y actos emitidos por autoridades públicas o particulares, fruto de una decisión y/o determinación de una acción de cumplimiento u otro medio de defensa.

En contrario sensu, por una parte y conforme ha señalado ya la jurisprudencia, estaríamos restando eficacia a las resoluciones de los Tribunales y Jueces de garantías, cuya decisión –conforme a la voluntad del legislador y del constituyente– es de ejecución inmediata; y por otra parte, se permitiría indebidamente abrir un círculo interminable de acciones de defensa contrarias al acceso efectivo a la justicia, pues en la actualidad algunos Jueces y Tribunales de garantías, tramitan hasta su conclusión e incluso conceden una acción de amparo constitucional interpuesta contra actos o resoluciones que nacieron en cumplimiento de otro medio de defensa constitucional ya resuelto, conllevando a confusión, incertidumbre y un caos jurídico sobre el cumplimiento de ‘dos fallos constitucionales′, desnaturalizando así los alcances y efectos de los medios de defensa constitucionales.

En todo caso, cuando se interpone una acción de amparo constitucional contra decisiones emergentes de un anterior medio de defensa tutelar, corresponde que el Tribunal o Juez de garantías, inexcusablemente en la fase de admisibilidad, declare improcedente dicha acción, pues proceder con la tramitación del mismo, resulta una actuación que desnaturaliza una de las características de las acciones de defensa como es la inmediatez, y obstaculiza el cumplimiento de la primera resolución constitucional, en franca contradicción no solo a los principios constitucionales que rigen en la materia, sino también –como se dijo– al acceso efectivo a la justicia previsto en los arts. 115.I de la Norma Suprema; 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, postulados que tienen que ser concretizados ─con mayor razón─ por los Jueces y Tribunales de garantías, pues su labor se convierte en una figura central y esencial a la hora de solucionar algún conflicto que se somete a su conocimiento, tomando en cuenta el “principio de irradiación constitucional”; GUASTINI, R., La ˋConstitucionalizaciónˊ del ordenamiento jurídico: El caso italiano. En ˋNeoconstitucionalismo (s)ˊ, edición de Miguel Carbonell, editorial Trotta S.A., Madrid 2003, págs. 62 y ss.” (las negrillas son nuestras).

Jurisprudencia constitucional que claramente determina la imposibilidad de poder activar una acción de amparo constitucional cuando existe otra resolución anterior emitida dentro de la jurisdicción constitucional, producto de otra acción de amparo constitucional presentada previamente, ya resuelta en el fondo; haciendo alusión a que tal prohibición, se extiende a aquellas acciones de amparo constitucional que solicitan el cumplimiento de una Sentencia Constitucional Plurinacional, que resolvió una demanda tutelar, siendo que para tal efecto, se tiene un procedimiento especial ante el mismo tribunal de garantías, que viene a ser la queja por incumplimiento, sobrecumplimiento o cumplimiento distorsionado, cuyo trámite se encuentra desarrollado en el ACP 0016/2014-O de 7 de mayo; razón por la que, no corresponde presentar una nueva acción tutelar para solicitar el cumplimiento de una resolución constitucional, sino interponer la referida queja ante la Sala Constitucional o el Juez de garantías que conoció la acción de defensa, conforme lo dispone el art. 16 del CPCo.

III.2.  Sobre el mecanismo procesal constitucional denominado queja por incumplimiento

Sobre el tema en cuestión, la SCP 0034/2019-S4 de 1 de abril, señaló que: “La SCP 0666/2018-S1 de 22 de octubre, citando al AC 0015/2013-O de 20 de noviembre, señaló al respecto que: ‘«…en esta etapa procesal, el juez o tribunal de garantías que conoció la acción tutelar, una vez conocida la queja por demora o incumplimiento en la ejecución de sentencias emanadas de acciones tutelares, con la finalidad de asegurar un debido proceso, en el plazo de veinte cuatro horas desde el conocimiento de este mecanismo, solicitará informe y demás medidas o documentación pertinente a la autoridad o particular obligado a cumplir una decisión emergente del control tutelar de constitucionalidad, quien deberá remitir lo solicitado ante el juez o tribunal de garantías, en un plazo no mayor a tres días, para que en primera instancia, el juez o tribunal de garantías, establezca la demora o incumplimiento en la ejecución de una decisión emergente del control tutelar de constitucionalidad, si fuera el caso.

El juez o tribunal de garantías, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas, mediante auto expreso, rechazará la queja o la concederá, asumiendo en este último supuesto las medidas necesarias para el cumplimiento de estas resoluciones, entre las cuales puede requerir la intervención de la fuerza pública, la remisión de antecedentes al Ministerio Público o la imposición de multas progresivas, entre otras.

Con la resolución pronunciada por el juez o tribunal de garantías, se notificará a las partes procesales, estando facultado el activante de la queja, en caso de estimar dilación o incumplimiento de la resolución emergente de una acción tutelar, a presentar la misma ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en los términos establecidos por el art. 16.II del CPCo, queja que deberá ser presentada en el plazo de tres días computables a partir de la notificación con la resolución emitida por el juez o tribunal de garantías. En este supuesto, el juez o tribunal de garantías, en el plazo de veinte cuatro horas, deberá remitir todos los antecedentes relevantes a la queja ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Por su parte, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la sala que emitió la sentencia con calidad de cosa juzgada, resolverá mediante Auto Constitucional la queja interpuesta por demora o incumplimiento a resolución constitucional con calidad de cosa juzgada, debiendo confirmar total o parcialmente o en su caso revocar, la decisión del juez o tribunal de garantías que conoció inicialmente la queja por mora o incumplimiento a decisiones constitucionales con calidad de cosa juzgada constitucional, decisión que deberá ser cumplida de manera inmediata»”′ (las negrillas pertenecen al texto original).

III.3.  De la legitimación para interponer denuncias de cumplimiento o sobrecumplimiento de los fallos constitucionales