SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1463/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 y 20, ambos de diciembre de 2021, cursantes de fs. 904 a 911 vta.; y, 915 a 916 vta., la parte accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante la demanda laboral interpuesta por Raúl Maraza Mamani -ahora tercero interesado- y otros, contra EMAPA, se solicitó el pago de sus beneficios sociales, alegando tener una relación laboral con esa empresa a través de un contrato verbal, presuntamente regido por la Ley General del Trabajo, realizando tareas como estibadores en la “Sucursal 88” de la zona de Senkata de El Alto del departamento de La Paz.

Al ser EMAPA una empresa pública creada a través de los Decretos Supremos (DDSS) 29230 de 15 de agosto de 2007 y 29710 de 17 de septiembre de 2008, encontrándose regida por la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el Estatuto del Funcionario Público, cuyas actividades se encuentran financiadas por el Tesoro General de la Nación (TGN), dirigió su defensa manifestando que: a) Los demandantes -del proceso laboral- no eran trabajadores de la indicada empresa, sino que prestaron sus servicios como estibadores de manera ocasional, sin que se verifique una situación de dependencia a una jornada laboral; y, b) EMAPA es una empresa que rige la relación laboral con su personal, a través del indicado Estatuto del Funcionario Público; razón por la cual no correspondía el pago de beneficios sociales; sin embargo, la Jueza de la causa, mediante la Sentencia 62/2019 de 17 de junio, estableció que: 1) EMAPA no se encontraba en el marco del referido Estatuto del Funcionario Público, fundando su razonamiento en lo determinado por la Ley de la Empresa Pública; y, 2) Existió una relación laboral; en ese sentido, declaró probada en parte la demanda laboral, disponiendo el pago de beneficios sociales en Bs659 278.- (seiscientos cincuenta y nueve mil doscientos setenta y ocho bolivianos), más el pago de la multa del 30% estipulada por el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su actualización.

Contra esa Sentencia se planteó recurso de apelación, expresando cuatro agravios, indicando en los “agravios I y IV”, que EMAPA no se encontraba incluida en las regulaciones de la Ley General del Trabajo, no siendo aplicable la Ley de la Empresa Pública que estaba en suspenso; y, la falta de congruencia y motivación de dicha Sentencia. Por Auto de Vista 332/2020 de 4 de noviembre, el Tribunal de alzada confirmó la Sentencia apelada, sin guardar -sus argumentos- ninguna relación con los dos agravios expresados, al no dilucidar la aplicación de la citada Ley; al contrario, incorporó a su análisis el argumento de que los demandantes del proceso laboral no eran servidores públicos; puesto que, no percibían un ingreso por parte del TGN, sino mediante recursos propios de EMAPA; concluyendo que sí correspondía el pago de beneficios sociales al considerar que se encontraban amparados en la Ley General del Trabajo.

El 6 de enero de 2021, EMAPA interpuso recurso de casación contra el Auto de Vista 332/2020, refiriéndose a las deficiencias en las que incurrió el Tribunal de alzada, al incorporar en su análisis el elemento de la fuente de remuneración y la omisión de pronunciamiento del agravio relacionado con la inaplicabilidad de la Ley de la Empresa Pública. Es así que, los Magistrados ahora accionados, emitieron el Auto Supremo (AS) 413 de 31 de agosto de 2021, indicando que: i) Los demandantes del proceso laboral prestaban servicios en favor de EMAPA y no percibían remuneraciones del TGN; reiterando los argumentos del citado Auto de Vista y omitiendo una revisión de lo establecido por el art. 5 del DS 29230, que indica que EMAPA percibe recursos del TGN; y, ii) Se señaló de manera confusa que los agravios no fueron resueltos en su integridad y que para ese fin debió precisarse qué leyes fueron vulneradas o aplicadas erróneamente. Contrariamente a lo expuesto en su recurso de apelación, se señaló que EMAPA no especificó qué aspectos apelados no fueron resueltos por el Auto de Vista recurrido.

En ese sentido, los Magistrados accionados evitaron pronunciarse sobre el reclamo efectuado en el recurso de casación, relacionado a que el referido Auto de Vista omitió considerar los agravios expuestos en el recurso de apelación, en particular la -no- aplicación de la Ley de la Empresa Pública, vulnerando el derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia. Así también, recurrieron a un argumento “circular”, carente de fundamento legal al señalar que los demandantes del proceso laboral eran trabajadores regidos bajo la Ley General del Trabajo al no observar que los mismos obtenían sus salarios del TGN, desconociendo normas expresas -DDSS 29230 y 0914 de 18 de junio de 2011- que establecen que EMAPA percibe recursos del TGN, estando imposibilitado de asumir gastos de salarios con recursos propios; en tal sentido, lesionaron el derecho al debido proceso en su elemento de fundamentación, al no basar su razonamiento en normas legales expresas.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, citando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia; se deje sin efecto el AS 413, pronunciado por los Magistrados accionados, debiendo emitirse un nuevo auto supremo que disponga la nulidad del Auto de Vista 332/2020, estableciendo que al momento de dictarse una nueva resolución de alzada, se resuelvan de manera exhaustiva todos los agravios deducidos, recomendando que esa resolución cuente con la debida fundamentación, observando lo previsto por el art. 5 del DS 29230.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 16 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 1001 a 1013, presentes la parte peticionante de tutela y los terceros interesados, acompañados de sus abogados; y, ausentes, los Magistrados accionados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante, reiteró los argumentos del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia, manifestó que: a) La Sentencia 62/2019, basó sus fundamentos en la Ley de la Empresa Pública; sin embargo, la misma no es aplicable a EMAPA; puesto que, no se cumplieron los requisitos para su migración a la aplicación de dicha Ley, conforme a su Disposición Transitoria Primera; b) En el recurso de casación se manifestó que EMAPA existía con recursos del TGN, y que no contaba con recursos propios, aspecto que fue soslayado por los Magistrados accionados, quienes refirieron que no se explicó de manera clara los puntos que omitió el Tribunal de alzada; y, c) El pronunciamiento por parte de los Magistrados accionados, perjudicará la operación que tienen como una empresa pública, regida bajo el Estatuto del Funcionario Público; en virtud a que enfrentarán demandas laborales ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Ante las preguntas realizadas por los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, manifestó que: 1) La Ley de la Empresa Pública está en vigencia para las empresas que se van a constituir a futuro. Las empresas que ya existían antes de la promulgación de la citada Ley, incluida EMAPA, de acuerdo a su Disposición Transitoria Primera tienen que migrar a la nueva tipología para ingresar en el marco de la misma; mientras no se produzca esa migración, no se puede alegar que se encuentran bajo esa Ley. Para la transición a esa norma, existen requisitos; entre ellos, que se conforme la comisión por varios Ministerios para que se realice una evaluación, el cierre de empresas y el cambio de la nueva tipología, lo que supone, ingresar a la Ley de la Empresa Pública como empresas públicas o estatales; lo que además, implicaría que las mismas tengan que operar con “funda empresa” y tengan que registrarse, dejando atrás su carácter público; 2) La Disposición Transitoria Primera de la precitada Ley estableció la conformación del Consejo Superior Estratégico de las Empresas Públicas (COSEEP), que es el órgano que permitirá la migración de las empresas públicas; sin embargo, nunca se tuvo una reunión para evaluar esa migración; 3) En cuanto a si existe alguna norma que alegue que mientras no se realice la migración, no puede aplicarse la señalada Ley; se remitió a lo dispuesto en la Disposición Adicional Quinta de esa norma; 4) La Disposición Transitoria Primera en su parágrafo cuarto -se entiende de la indicada Ley-, precisó que la empresa continuará desarrollando sus actividades hasta el día siguiente hábil a la notificación con el registro de la empresa, que establezca la adopción de la nueva tipología conforme al Estatuto del Funcionario Público; 5) Con relación a las “planillas”, evidentemente tiene que ver con los trabajos que de manera esporádica realizaban los estibadores -demandantes del proceso laboral-, sin una relación obrero patronal que se haya verificado. Esas planillas servían para llevar un registro de esos trabajos de descarga de productos de EMAPA sin un horario de trabajo, y que fueron manejadas de mala fe. Existe un registro de los pagos que no se pueden considerar como planillas de personal. Tampoco se puede establecer detalles de si efectuaban un descuento o no; 6) Al no resolverse el recurso de casación conforme -lo solicitado-, EMAPA se ve afectada no solamente en el ámbito económico o particular, sino en sus intereses como una persona jurídica. Si se diese cabida a la aplicabilidad de la norma equivocada, de manera arbitraria se aplicaría la mencionada Ley a todas las entidades o empresas que están regidas por el Estatuto del Funcionario Público; 7) No se puede indicar que los demandantes del proceso laboral no prestaron un servicio; sin embargo, el mismo no se circunscribe a lo establecido en la Ley General del Trabajo ni a lo determinado por el Estatuto del Funcionario Público; y, 8) Se manifestó que los precitados demandantes no eran trabajadores ni siquiera bajo el referido Estatuto, y de manera subsidiaria, de considerar que prestaron un servicio, el mismo se encontraba bajo el antedicho Estatuto del Funcionario Público; por lo que, no correspondería reconocer los beneficios sociales que reclamaban.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Esteban Miranda Terán y José Antonio Revilla Martínez, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, mediante informe cursante de fs. 930 a 934, manifestaron que: i) La acción tutelar no cumplió con la sustentación fáctica y normativa de sus pretensiones. La parte impetrante de tutela no señaló de qué forma se vulneraron sus derechos, razón por la cual debe declararse improcedente la misma; ii) A través del recurso de casación la parte peticionante de tutela cuestionó tres aspectos: a) Imprecisión y contradicción en los fundamentos del fallo -Auto de Vista 332/2020-; b) Errónea valoración de la prueba; y, c) Incorrecta aplicación de la norma sustantiva; en ese sentido, se tiene que dicho recurso se apartó de los parámetros establecidos en la doctrina legal aplicable -del AS 413-, ya que enfocó los argumentos del recurso de casación de manera directa sobre las consideraciones desarrolladas por el Juez de primera instancia y no así con relación al Tribunal de alzada. Sus reclamos no estaban dirigidos a objetar dicho Auto de Vista, sino la Sentencia 62/2019, ya que no señaló la infracción legal respecto a los fundamentos emitidos en segunda instancia; no obstante ello, se identificaron los aspectos dirigidos al citado Auto de Vista y se los consideró; iii) En cuanto al cuestionamiento de que ese Auto de Vista no consideró el reclamó realizado en apelación, respecto a las contradicciones de orden legal y probatorio en que incurrió la mencionada Sentencia; es decir, que no precisó por qué los demandantes tendrían la calidad de funcionarios públicos; se concluyó que el Tribunal de alzada estableció como problemática central la inexistencia de relación laboral, ya que EMAPA estaría sujeta al Estatuto del Funcionario Público y no a la Ley General del Trabajo; además, no solo debía tomarse en cuenta la situación jurídica de dicha empresa, sino el trabajo efectuado por los demandantes -del proceso laboral- como estibadores; ocupación que no se encuentra sujeta a una carrera administrativa. Si bien los nombrados prestaban servicios en favor de EMAPA, no percibían una remuneración por parte del TGN; iv) El Auto de Vista 332/2020 señaló que si bien EMAPA era una empresa de naturaleza pública; empero, fue creada con patrimonio propio y así determinó unilateralmente la contratación de los estibadores, sin que sean considerados funcionarios públicos, porque no formaban parte de las planillas del personal de esa empresa. La prestación de servicios se hacía de manera directa con los recursos propios de EMAPA; v) El trabajo que realizaban los indicados demandantes reunía las características exigidas por los arts. 1 del DS 23570 de 26 de “junio” -siendo lo correcto julio de 1993- y 2 del DS 28699, encontrándose dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo; por lo que, correspondía el pago de beneficios sociales en su favor; no siendo evidente que el Tribunal de apelación no se pronunció sobre la normativa aplicable al caso; vi) En cuanto a la errónea valoración de la prueba, EMAPA alegó que presentó prueba documental que acreditaba que los referidos demandantes no eran personal “contractual” de la empresa y que la Resolución de primera instancia se equivocó en esa valoración; empero, esas cuestiones no atacaban al precitado Auto de Vista; motivo por el cual, no era posible emitir criterio al respecto; vii) En casación se debe citar la ley vulnerada o aplicada erróneamente; sin embargo, EMAPA se limitó a mencionar que dicho Auto de Vista no resolvió los aspectos apelados, sin especificar a cuales se refería, extremo que restringió poder pronunciarse sobre ese argumento; viii) Respecto a la errónea aplicación de la norma sustantiva, el AS 413, se remitió al análisis efectuado en el “punto 1”; arribando el Tribunal de alzada al convencimiento de la existencia de un auténtico vínculo laboral sujeto a la Ley General del Trabajo; y, ix) Con relación a que la antedicha Sentencia falló de manera ultra petita, tampoco podían manifestarse, por cuanto ese argumento no fue planteado en el recurso de apelación; es decir, no fue de conocimiento del Tribunal de alzada, siendo aplicable el principio de preclusión. Por lo expuesto, al encontrarse el citado Auto Supremo con la debida fundamentación, motivación y congruencia, solicitaron se declare la improcedencia de la acción tutelar y/o se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Raúl Maraza Mamani, Mario Choque Kella y Beymer Andrés Espinoza Camacho, a través de su abogado, en audiencia manifestaron que: 1) Se adhirieron a los argumentos expuestos por los Magistrados accionados, quienes valoraron los antecedentes y la prueba presentada dentro la demanda referida a sueldos devengados y vacaciones, no así al tema de beneficios sociales; 2) EMAPA tuvo la oportunidad de “demostrar” la existencia de una planilla de pago de sueldos a los treinta seis trabajadores, que prestaron servicios dentro de sus almacenes; y, 3) Los indicados trabajadores, a partir de una empresa descentralizada como es EMAPA, se encuentran regulados por la Ley General del Trabajo, y para demostrar aquello, se propuso como medio probatorio la confesión provocada; empero, -los personeros de- EMAPA no comparecieron para desvirtuar ese extremo; por lo expuesto, pidieron se deniegue la tutela solicitada y se mantenga firme el AS 413.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 015/2022 de 16 de febrero, cursante de fs. 1014 a 1018, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) Una vez admitida la acción de defensa, la falta de precisión de las lesiones o de la argumentación respecto al nexo de causalidad da lugar a la denegatoria de la tutela y no así a la improcedencia; ii) El AS 413, en el Considerando Segundo identificó tres motivos del recurso de casación: a) La imprecisión y contradicción en los fundamentos del fallo, ya que el Auto de Vista no tomó en cuenta que la Sentencia 62/2019 omitió considerar aspectos de orden legal y probatorios que hacen al fondo de la cuestión; puesto que, EMAPA se encuentra sujeta al Estatuto del Funcionario Público y ninguno de los demandantes del proceso laboral cuenta con aportes a las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFP); b) La errónea valoración de la prueba por no haberse considerado la documental presentada, entre ellas, el informe del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante el cual se verificó que los mencionados demandantes no fueron personal “contractual” de la empresa y las planillas no fueron elaboradas por la misma; y, c) La errónea aplicación de la norma sustantiva, ya que la citada Sentencia contradice el art. 5 de la Ley General del Trabajo (LGT), en razón a que no existió ningún contrato y que la Jueza de primera instancia falló de manera ultra petita, sosteniendo que EMAPA se rige por la Ley de la Empresa Pública; iii) El AS 413 en su Considerando Tercero se refirió a que se deben cuestionar los fundamentos expuestos por el Tribunal de alzada respecto del agravio efectuado en apelación y no enfocar los argumentos del recurso de casación de manera directa sobre las consideraciones desarrolladas por la Jueza de primera instancia; en ese marco, los Magistrados accionados expusieron que la parte accionante desconoció esos parámetros mencionados y sus argumentos no estaban dirigidos a objetar el Auto de Vista 332/2020 sino la precitada Sentencia, concluyendo que no era evidente lo denunciado por EMAPA, declarando infundado el primer y tercer motivo del recurso de casación; iv) Respecto a la errónea valoración de la prueba, los indicados Magistrados manifestaron que la parte impetrante de tutela, pretendía cuestionar el accionar de la Jueza de primera instancia, razón por la cual no fue posible considerar ese aspecto; v) La fundamentación para resolver el primer y tercer motivo del recurso de casación, era insuficiente, ya que el análisis respecto a la imprecisión y contradicción de los argumentos del Auto de Vista 332/2020 en casación se lo realizó sin exponer los parámetros normativos y/o jurisprudenciales para el efecto, ni respecto a la errónea aplicación normativa referida a la Ley de la Empresa Pública, para determinar que la relación laboral de los demandantes se encontraba marcada en los alcances de la Ley General del Trabajo; por lo que, a partir de esa deficiencia, la motivación de sus conclusiones no cuenta con el debido sustento; puesto que, respecto al primer motivo, con la sola cita de lo expresado por el Tribunal de apelación y sin mayores explicaciones, concluyó que los agravios no tenían sustento y que los Vocales expusieron las razones por las que arribaron al convencimiento de que si bien EMAPA es una empresa pública, los demandantes del proceso laboral no se encontraban dentro los alcances del Estatuto del Funcionario Público, porque no recibían sus remuneraciones del TGN; vi) Lo expresado en el segundo punto se encuentra fundamentado y motivado; vii) Resulta parcialmente cierto lo denunciado por la parte peticionante de tutela, respecto a las conclusiones de los referidos Magistrados accionados con relación al primer y segundo motivo de ese recurso, ya que no cuentan con la debida fundamentación que sustente la decisión de declarar infundado dicho recurso, generando duda respecto a la aplicación del régimen laboral dispuesto en la antedicha Ley; empero, también se tiene que considerar que no es evidente que se omitió analizar ese tema y no se debe confundir esos dos elementos del debido proceso; viii) Conforme a lo establecido por la SCP 0018/2018-S2 -de 28 de febrero-, ante la denuncia por vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, el análisis debe ser complementado con el de la relevancia constitucional de los actos ilegales u omisiones indebidas; sin embargo, en el caso concreto la parte accionante a manera de relevancia alegó que en caso de mantenerse subsistente el AS 413 quedarían sujetos a varios procesos laborales, lo que podría ocasionar un perjuicio al funcionamiento y la existencia de EMAPA, criterio que no puede fundar una concesión de la tutela constitucional; y, ix) No se tiene elemento alguno que pueda sustentar un cambio en la decisión asumida en el mencionado Auto de Vista; además, la Disposición Adicional Quinta de la Ley de la Empresa Pública, no establece que las empresas públicas solo tengan que regirse por el Estatuto del Funcionario Público, sino por el contrario, determina que en tanto no se realice la migración a alguna de las tipologías de empresas públicas, se continuará bajo los regímenes laborales aplicados a cada una de esas empresas; en consecuencia, una eventual concesión de la tutela no derivará en una decisión diferente; considerando que, en el recurso de casación solo se cuestionó una supuesta contradicción en los fundamentos del Auto de Vista respecto a la aplicación de la indicada Ley y una aparente omisión de considerar este aspecto por parte del Tribunal de apelación; por lo que, no se podría conceder la tutela solicitada, solo para que se subsane la omisión de fundamentar en una ley expresa, sin que se haya justificado los elementos que puedan sustentar un cambio en la decisión adoptada por el AS 413.