SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1484/2022-S3

La empresa accionante a través de su representante legal denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia y al trabajo; así como a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad; puesto que, mediante Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 de 31 de agosto, se dispuso una sanción con la suspensión temporal de horarios y rutas sin antes desarrollarse un proceso administrativo en su contra.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El debido proceso y la garantía del “Estado de Inocencia”

La SCP 1938/2012 de 12 de octubre, señaló que: [El debido proceso es una institución del derecho procesal constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo así como las leyes preexistentes, para hacer posible la materialización de la justicia en igualdad de condiciones; lo que implica la posibilidad de ser juzgado por un juez o tribunal imparcial, independiente, competente y preestablecido legalmente con anterioridad a los hechos atribuidos.

Con relación a su naturaleza jurídica, la SC 0316/2010-R de 15 de junio, señaló lo siguiente: «La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía…».

Agregando más adelante la mencionada Sentencia Constitucional establece que: «Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente de la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

1) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso en aplicación y resguardo del principio de igualdad».

De lo referido, se infiere que doctrinalmente el debido proceso tiene dos perspectivas, concibiéndolo como un derecho en sí reconocido a todo ser humano y como garantía jurisdiccional que tiene la persona para ver protegidos sus derechos en las instancias administrativas, jurisdiccionales o corporativas donde puedan verse involucrados.

En cuanto a la importancia del debido proceso, la jurisprudencia constitucional, precisó que: «…está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes» (SC 0999/2003-R de 16 de julio).

Es imperante señalar también que en lo que respecta a los elementos constitutivos del debido proceso, la reciente jurisprudencia de este Tribunal, en la SC 0915/2011-R de 6 de junio, entre otras, se pronunció precisando lo siguiente: «En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras) (resaltado nuestro).

En este marco, los entendimientos jurisprudenciales antes precisados, establecen también lo siguiente: “…esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: ‘En opinión de esta Corte, para que exista 'debido proceso legal' es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional’”».

Al margen de los entendimientos jurisprudenciales antes señalados, es imperante precisar que a la luz de la teoría constitucional contemporánea, la garantía de presunción de inocencia como componente del derecho al debido proceso, disciplinada por el art. 116.I de la CPE, en una terminología acorde con los postulados del Estado Constitucional de Derecho, debe ser denominada como garantía del “Estado de Inocencia”, ya que en instancias jurisdiccionales, administrativas o corporativas, sin que exista un juicio previo, no opera una simple presunción de inocencia, sino un verdadero estado de inocencia] (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Aplicabilidad de garantías judiciales en los procesos administrativos

La SCP 0346/2013 de 18 de marzo, estableció que: «Las sanciones administrativas tienen una génesis idéntica a la de las sanciones en el ámbito del Derecho Penal, es decir, aparecen también con aquella predisposición del Estado de castigar en miras a mantener el orden social “impuesto” en un momento histórico; sin embargo surgen distinciones doctrinarias entre injustos de policía y delitos como la planteada por von Feuerbach quien al final de su carrera como expresa el Profesor Cordero planteó la idea de que las infracciones de policía podrían significar la aplicación de auténticas penas; en ese mismo marco el Profesor Prieto Sanchis citando al ilustre jurista alemán Adolf Merkle, quien señalaba el mundo de las sanciones administrativas significa la mayor intromisión imaginable de la administración en la esfera de la justicia. Sin embargo, es el jurista alemán James Goldschmidt quien en definitiva plantea la distinción clara entre injusto administrativo e injusto penal^. En esencia la distinción entre delitos e injustos administrativos no obedece a criterios ontológicos que determinen cuando una conducta debe ser considerada como delictiva y cuando como infracción administrativa, en ese marco el único parámetro distintivo que se ha conocido ha sido el cualitativo, es decir, que el legislador tiene la libertad de configuración de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito penal así como de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito sancionador administrativo, no obstante en ambos casos tiene limitaciones intrínsecas y sustanciales en el marco del Estado Constitucional de Derecho en el que se reconocen los derechos fundamentales.

De la distinción entre ilícitos administrativos de ilícitos penales, tenemos que una diferencia importante es quien asume la decisión y en mérito a qué tipo de procedimiento, pues en el caso de los delitos se tiene un aparato judicial (con participación ciudadana) y un Ministerio Público, consagrados como instituciones destinadas a consolidar un mecanismo de averiguación de la verdad histórica de un hecho punible y por ende aplicar la sanción penal; por otra parte, tenemos las sanciones administrativas aplicadas por una entidad administrativa que tiene un procedimiento mucho más acotado, justamente, por la diferencia que tienen las sanciones y administrativas en el ser humano. Sin embargo de ello el proceso penal para garantizar un equilibrio entre la efectividad del ius puniendi y la dignidad del ser humano, ha “evolucionado” hasta consolidar un proceso irradiado por garantías judiciales que acompañan al procesado en todo momento, y que busca asegurar que éste tenga un juicio justo en igualdad de condiciones y cuya finalidad sea arribar a la verdad histórica de lo sucedido.

Esta dinámica de juicio con garantías judiciales indispensables, por la gran influencia del Derecho Constitucional de los últimos sesenta años en el mundo ha contagiado también al Derecho Administrativo Sancionador, pues ontológicamente impone sanciones al igual que el Derecho Penal (o más específicamente el Derecho Procesal Penal). Este criterio mayoritario ha sido asumido por otros Tribunales, por ejemplo el Tribunal Constitucional de Chile en el Rol 1518-09, de 21 de octubre de 2010, en su parte considerativa señaló: “SEXTO: Que, de otra parte, atendida la circunstancia de que las sanciones administrativas participan de las características esenciales de las sanciones penales, al ser ambas emanaciones del ius puniendi estatal, por lo que debe aplicarse, con matices, similar estatuto, como lo ha señalado esta Magistratura (roles N°s. 244 y 479), los sujetos pasivos de las mismas sólo suelen serlo -por regla general- quienes aparezcan como directa y personalmente infractores…”. El Tribunal Constitucional de España en la SCT 164/1995 de 13 de noviembre, señaló que: “Así las cosas, ha de recordarse que en distintas ocasiones hemos advertido ya de la improcedencia de extender indebidamente el concepto de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionales propias de este campo a medidas que no responden verdaderamente al ejercicio del ius puniendi del Estado. Así, en la STC 239/1988, dijimos que ‘los postulados del art. 25 C.E. no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos distintos o a actos, por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador'. Se trata, pues, de averiguar si el recargo cuestionado tiene o no 'un verdadero sentido sancionador’. En esta línea, hay que dejar constancia, como primer dato relevante que es, aunque no decisivo, de la clara voluntad del legislador de excluir el recargo que contemplamos del ámbito de las sanciones”. La Corte Constitucional de Colombia al respecto ha mencionado en la Sentencia C-530 de 3 de julio 2003 que “…la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción”.

El Tribunal Constitucional, también lo reflejó así en su uniforme jurisprudencia, habiendo establecido subreglas sobre el alcance, contenido y significado del respeto a la garantía del debido proceso, su reconocimiento como derecho fundamental y humano en un Estado de Derecho, así como su inexcusable observancia y exigibilidad en toda actividad sancionadora sea en el ámbito judicial o administrativo, estableciendo en la SC 0042/2004 de 22 de abril, entre otras, que: “...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione [o] a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido (...) que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea”. Precisando el entendimiento anterior, respecto a la garantía del debido proceso, que persigue evitar la imposición de una sanción sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos y garantías consagrados por la Constitución y las leyes, constituyéndose, la motivación de los autos y sentencias en una de las exigencias básicas del debido proceso, por lo mismo las resoluciones deben señalar claramente las razones que le llevan a tomar una determinación. Así las SSCC 0752/2002-R, 1369/2001-R, entre otras, han establecido que: “...el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión”. Complementando la jurisprudencia constitucional que precede, respecto al derecho a una Resolución judicial motivada, se estableció la subregla de que ésta garantía básica del debido proceso, es más relevante y de mayor exigibilidad en autos y resoluciones definitivas, así corresponde reiterar el razonamiento expuesto en la: SC 0577/2004 de 15 de abril, aplicable al presente caso, que señala que la: “…exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; máxime, cuando se trata de resolver recursos sobre excepciones, tienen carácter definitivo y por lo mismo, es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le está permitido a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, tal como acontece en este caso; con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso…”» (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.3.  Los actos vulneratorios continuos en vías de hecho y el cómputo del plazo de caducidad para la activación de la acción de amparo constitucional

La SCP 1938/2012, señaló que: “…al constituir las vías de hecho actos contrarios a los postulados del Estado Constitucional de Derecho por su realización al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes, los cuales afectan derechos fundamentales reconocidos por el Bloque de Constitucionalidad, por lo que de acuerdo al mandato inserto en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, deben ser tutelados a través de la acción de amparo constitucional, por ser éste un medio idóneo para la tutela eficaz, pronta y oportuna de los derechos fundamentales lesionados como consecuencias de vías de hecho, corresponde ahora, en el marco del principio de favorabilidad plasmado en el art. 256.I de la CPE, interpretar el art. 129.II de la Constitución, como génesis constitucional para la tutela de actos lesivos continuos en vías de hecho.

En efecto, para la tarea propuesta, es necesario utilizar pautas de interpretación constitucional como parámetros objetivos de legitimación de decisiones constitucionales, razón por la cual, en la especie, al amparo de los arts. 13.I, 13.III, 256. I y 256.II de la CPE y 29 del Pacto de San José de Costa Rica, se utilizará los principios pro-hómine, pro-actione y la interpretación teleológica para la labor hermenéutica a ser desarrollada en relación al art. 129.II de la CPE.

De acuerdo a lo indicado, el tenor literal del art. 129.II de la CPE, señala: ‘La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial’ (el resaltado es nuestro).

La realidad social, obliga al último y máximo intérprete de la Constitución, en base a pautas de interpretación constitucional, a realizar una labor hermenéutica en relación a la última parte del artículo 129.II de la CPE; en ese contexto, el principio de favorabilidad como pauta específica de interpretación de derechos fundamentales y garantías constitucionales, con génesis expresa en el art. 256.II de la CPE, asegura la consolidación del Estado Constitucional de Derecho en el cual prima la eficacia máxima de los derechos fundamentales, en ese orden, para este fin, es necesario interpretar la última parte del art. 129.II de la CPE, a la luz de los principios pro-hómine y pro-actione, para que en el marco de una interpretación extensiva y progresiva de la garantía constitucional de amparo constitucional en cuanto al plazo de caducidad, se procure un acceso eficaz a la tutela constitucional y en el marco de una interpretación teleológica, se asegure una interpretación según los fines establecidos en los principios fundamentales y valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia como ser la justicia, igualdad y el vivir bien. Así, los actos lesivos a derechos fundamentales, pueden generar en contra de personas individuales o colectivas, una afectación inmediata o mediata en el tiempo, en ese orden, en el primer supuesto, el plazo de caducidad disciplinado en el art. 129.II de la CPE, se computará desde la notificación con la comisión vulneratoria alegada; por el contrario, en una interpretación que favorezca al acceso a la justicia constitucional y de acuerdo a una pauta teleológica de interpretación que asegure una interpretación según los fines establecidos en los principios fundamentales y valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia como ser la justicia, igualdad y el vivir bien, cuando los actos lesivos generen una afectación a derechos fundamentales mediata en el tiempo, es decir, cuando a partir del acto inicial lesivo a derechos fundamentales, de manera conexa y como consecuencia directa del primer acto lesivo se realicen actos ulteriores vulneratorios de derechos fundamentales, el plazo de caducidad para activar la acción de amparo constitucional, se computará de acuerdo a los postulados del último supuesto disciplinado por el art. 129.II de la CPE, es decir, desde la notificación de la última decisión jurisdiccional o administrativa.

Ahora bien, también en el marco de una interpretación extensiva y progresiva a favor de un acceso eficaz a la justicia constitucional, las denuncias por vías de hecho, en cuanto al plazo de caducidad, implican un análisis teleológico del último supuesto del art. 129.II de la CPE; en ese orden, se tiene que en vías de hecho, pueden existir actos lesivos que generen una afectación a derechos mediata en el tiempo, es decir, cuando a partir del acto inicial lesivo a derechos fundamentales que emerja de una medida de hecho, de manera conexa y como consecuencia directa del primer acto lesivo, se realicen actos ulteriores vulneratorios de derechos fundamentales, al tener directa relación los actos contínuos vulneratorios de derechos emergentes de vías de hecho, el afectado, podrá pedir tutela constitucional, desde el último acto lesivo, supuesto en el cual, al estar los actos denunciados en estricta conexitud y directamente vinculados con el primer acto lesivo que surja de vías o medidas de hecho, una vez verificadas las lesiones a derechos fundamentales, en el ejercicio del control tutelar de constitucionalidad, deberá tutelarse los derechos hasta el primer acto que origine la lesión, interpretación acorde con los principios pro-hómine y pro-actione, pautas que aseguran la eficacia máxima del derecho al acceso oportuno a la justicia constitucional frente a vías de hecho y que además consolida una labor hermenéutica según los fines establecidos en los principios fundamentales y valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia como ser la justicia, igualdad y el vivir bien, consolidando en definitiva la materialización de la Constitución Axiomática”.

III.4.  Análisis del caso concreto

La empresa accionante a través de su representante legal denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia y al trabajo; así como a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad; puesto que, mediante Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 de 31 de agosto, se dispuso una sanción con la suspensión temporal de horarios y rutas sin antes desarrollarse un proceso administrativo en su contra.

De la revisión de antecedentes, se tiene que mediante Oficio con Cite: 53/21 de 5 de julio de 2021, presentado en la misma fecha, ante el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado, los hoy terceros interesados a nombre y en representación de la Confederación de Chóferes de Bolivia indicaron que a denuncia de sus afiliados ponían a conocimiento de esa autoridad ahora coaccionada, que la empresa accionante dejó de operar en la gestión 2014; sin embargo, obtuvo dos tarjetas de operación en diciembre de 2020; por lo que, solicitaron que no se dé curso a la reapertura de los servicios de la empresa accionante (Conclusión II.1.). Posteriormente, a solicitud de la empresa accionante, la citada autoridad ahora coaccionada, emitió la RA 0321 de 11 de agosto de 2021, mediante la cual se determinó el registro de Jesús Germán Choque Peñafiel como representante legal del operador denominado empresa Pullman Bus Los Andes Ltda. -empresa hoy accionante-; asimismo, aclaró que esa Resolución Administrativa no tiene validez para la prestación del servicio de transporte automotor, si no cuenta con las respectivas tarjetas de operación (Conclusión II.2.).

Como consecuencia de la denuncia, fue emitida la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021, dirigida al representante legal de la empresa accionante, la cual refiere que: “A denuncia presentado por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE CHOFERES DE BOLIVIA, ingresada con hoja de ruta externa 8969/2021, de fecha 05 de julio de 2021 mediante la cual señalan que la EMPRESA PULLMAN BUS LOS ANDES LTDA, dejo de operar desde la gestión 2014…” (sic), se emitió el Informe Legal INF/MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0147/2021 de 12 de agosto y el Informe Técnico INF/MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0151/2021 -de 31 de igual mes-, que determinaron que la empresa accionante no cumplió con el “Proceso P02” del Manual de Procedimientos de la Unidad de Servicio a Operadores, al contar únicamente con cuatro vehículos con tarjetas de operación vigentes, dando de baja temporal a las rutas y horarios de la empresa accionante. En consecuencia, el representante legal de la empresa accionante denunció la realización de actos ilegales mediante Nota presentada el 9 de septiembre de ese año, dirigida al Ministro ahora accionado (Conclusión II.3.).

Luego, el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado, expidió la Nota con Cite: CAR/MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0248/2021 de 4 de octubre, respondiendo a la Nota presentada por el representante legal de la empresa accionante el 15 de septiembre de 2021, refiriéndose que si bien se solicitaron tarjetas de operación de pasajeros interdepartamental; empero, dicha petición fue observada por el Técnico de la Unidad de Servicios a Operadores que refirió que la empresa accionante, no contaba con las rutas solicitadas; asimismo, el parámetro para dar baja temporal de las rutas y horarios de la empresa accionante, fue la denuncia de los Operadores de Villazón y “La Paz” afiliados a la Confederación Sindical de Chóferes de Bolivia, realizándose los Informes INF/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0141/2021 -de 23 de julio-, INF/MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0147/2021 e INF/MOPSV/VMT/DGTTFL/USO “051/2021”, para posteriormente notificarse a la empresa accionante con la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 señalando la baja a las rutas y horarios de la misma (Conclusión II.4.). Asimismo, a través de Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0252/2021 de 8 de octubre, emitida por dicha autoridad ahora coaccionada, en respuesta a la solicitud planteada el 4 de igual mes y año, por la empresa accionante, se refirió que dentro del trámite de solicitud de dos tarjetas de operación no se efectuó ningún procedimiento administrativo, aclarándose que mediante la mencionada Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 se notificó a la empresa accionante la baja de sus rutas y horarios, exceptuando la ruta Cochabamba-Santa Cruz, siendo esa la única observación (Conclusión II.5.).

Consideraciones previas

Habiéndose identificado como acto presuntamente vulneratorio de los derechos de la empresa accionante la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 emitida por el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado, y al no existir argumentos respecto a la participación del Ministro ahora accionado, en las presuntas irregularidades, denunciadas en la acción tutelar, se advierte que esa autoridad carece de legitimación pasiva para ser demandado en la jurisdicción constitucional.

Asimismo, antes de ingresar al análisis de la problemática planteada, debe señalarse lo establecido en el Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional respecto a las vías de hecho, el cómputo de plazo de caducidad para la activación de la acción de amparo constitucional y la flexibilización del principio de subsidiariedad. En ese sentido, las vías de hecho son actos cometidos por particulares o funcionarios públicos que con abuso de poder prescinden de manera absoluta de los mecanismos institucionales vigentes, afectando derechos fundamentales reconocidos por el bloque de constitucionalidad; por lo que, deben ser tutelados de manera pronta, eficaz y oportuna a través de dicha acción de defensa; estos actos vulneratorios pueden generar una afectación inmediata o mediata en el tiempo, en el último caso, cuando a partir del acto inicial vulnerador de derechos fundamentales, de manera conexa y como consecuencia directa del primer acto vulneratorio se efectúen otros actos ulteriores lesivos, el plazo de caducidad para activar la acción de amparo constitucional se computará desde la notificación de la última decisión judicial o administrativa, pudiendo el accionante pedir la tutela desde el último acto vulneratorio; empero, al estar los actos denunciados en estricta conexidad y directamente vinculados con el primer acto vulnerador que surge de vías de hecho, y una vez que se verifique la transgresión de derechos fundamentales, deberán tutelarse los derechos hasta el primer acto que originó la vulneración.

Por consiguiente, al denunciarse vías de hecho administrativas, corresponde hacer una excepción al principio de subsidiariedad propio de la acción de amparo constitucional; por lo que, no son atendibles los alegatos del Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado; en sentido que las controversias planteadas por la empresa accionante deben ser resueltas en proceso administrativo y posteriormente en la vía contenciosa administrativa, dado que los reclamos ahora planteados emergerían de medidas de hecho y no así de un proceso o procedimiento iniciado contra la empresa accionante.

Respecto a la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021

En la acción tutelar se denunció que la citada Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021: a) Fue notificada fuera del plazo establecido por el art. 33.II de la LPA y del horario laboral, vulnerando el principio de legalidad; b) Determinó la baja temporal de las rutas y horarios de la empresa accionante sin que exista un proceso administrativo previo contra la empresa Pullman Bus Los Andes Ltda. -empresa hoy accionante-, conforme consta en la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0252/2021, emitida por el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado, lo que vulneró el debido proceso; c) Transgredió el derecho al trabajo, al impedirse que desarrolle las actividades del transporte terrestre de pasajeros, bajo el argumento de que no se cumplió con el “Proceso P02” del Manual de Procedimientos de la Unidad de Servicio de Operadores, en el parque automotor; d) Carece de fundamentación, motivación y congruencia, incumpliendo lo establecido por el art. 30 inc. b) de la LPA y la jurisprudencia constitucional, ya que contiene arbitrariedades, y es insuficiente e incoherente en su contenido; e) Vulneró el principio de razonabilidad al no demostrarse la existencia de una falta que hubiese cometido, para determinar la baja temporal de sus rutas y horarios; y, f) Lesionó el principio de proporcionalidad, porque no consideró el efecto de la determinación tomada.

Con relación a la notificación de la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021, el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado, refirió que fue notificada el 7 de septiembre de 2021 en Secretaría del Viceministerio de Transportes; puesto que, el domicilio de la empresa accionante se encuentra en la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, y la Unidad de Servicios a Operadores tiene como sede la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, y lo que se entregó fue una copia a la empresa accionante, para que no alegue desconocimiento.

Con relación a lo anterior, la irregularidad denunciada carece de relevancia constitucional; puesto que, el representante legal de la empresa accionante tuvo conocimiento efectivo del contenido de la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021, contra la cual dirige la acción de amparo constitucional.

En cuanto a la vulneración del debido proceso, esta resulta evidente por cuanto, de los antecedentes y del informe emitido por el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre ahora coaccionado; -Punto I.2.2-, se advierte que la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 fue emitida a raíz de la denuncia formulada el 5 de julio de 2021 por los ahora terceros interesados en representación de la Confederación Sindical de Chóferes de Bolivia, y del Informe Técnico INF/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0141/2021 y el Informe Legal, INF/MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0147/2021, habiéndose procedido, según la citada autoridad hoy coaccionada, a la suspensión temporal de las rutas y horarios de la empresa accionante porque no era competencia del Viceministerio de Transportes, establecer la baja definitiva sino que dicha competencia recaía en la autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes.

En ese orden, se evidenció que la denuncia de la Confederación Sindical de Chóferes de Bolivia nunca fue puesta a conocimiento de la empresa accionante para que presentara los correspondientes descargos asumiendo defensa. Bajo ese contexto, el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado; para la imposición de una sanción como es la baja temporal de las rutas y horarios de la empresa accionante, ignoró que el debido proceso abarca los presupuestos procesales a los que debe regirse todo proceso administrativo para hacer posible la materialización de la justicia en igualdad de condiciones, debiendo buscar un proceso justo respetando los principios de publicidad, inmediatez y libre apreciación de la prueba, y los derechos a la defensa y a la igualdad, entre otros, los cuales no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por ninguna autoridad, que entre sus obligaciones tienen el deber de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes, siendo que en instancias en las que no existe un juicio o proceso previo no opera una simple presunción de inocencia sino un verdadero estado de inocencia, conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional.

Además que, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, las sanciones administrativas aplicadas por una entidad administrativa tienen un procedimiento acotado; sin embargo, toda actividad sancionadora del Estado, en el presente caso, en el ámbito administrativo, debe ser impuesta previo proceso en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los que se encuentra el derecho a la defensa. Así, la imposición de una sanción sin un proceso previo en el que se observen los derechos y garantías consagrados por la Constitución Política del Estado y las leyes, vulnera el debido proceso, más aún cuando todas las resoluciones deben cumplir con la debida motivación y fundamentación, señalando claramente las razones por las que se toma una determinación.

Bajo ese contexto, el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre hoy coaccionado, debió considerar que en los procesos administrativos en los que tenga que determinarse una situación con efectos jurídicos que repercuten en los derechos de las personas naturales y/o jurídicas, es aplicable el debido proceso en sus elementos constituidos por el derecho al juez natural, a la defensa y a la presunción de inocencia; por lo que, la determinación de la baja temporal de las rutas y horarios de la empresa accionante debe responder a sus normas reglamentarias, estableciendo de manera clara las causales que originaron la sanción de expulsión; sanción que debe ser impuesta previo proceso en el que se respeten los derechos y garantías reconocidos por la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; así el debido proceso se encuentra vinculado íntimamente al derecho a la defensa que se constituye en la potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio, presentando las pruebas de descargo y haciendo uso de los recursos que la ley le franquea; por lo que, dicho derecho es inviolable. En ese orden, el debido proceso regula y limita la potestad sancionatoria, determinando los elementos a ser considerados de manera previa a la imposición de una sanción, siendo uno de ellos la prohibición de sancionar sin que exista un previo proceso en el que se haga efectivo el derecho a la defensa, en el cual, el administrado tenga la posibilidad de conocer los motivos por los cuales esta siendo objeto de un proceso interno, presentar pruebas y acceder a los medios de impugnación.

Por lo anteriormente expuesto, al evidenciarse que el Viceministro de Transportes a.i. y Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre ahora coaccionado, incurrió en una vía de hecho, afectando el derecho de la empresa accionante al debido proceso, corresponde conceder la tutela. Asimismo, se tiene que la referida vía de hecho traducida en la sanción de baja temporal de las rutas y horarios de la empresa accionante, vulneró el derecho de esta al trabajo.

Asimismo, en cuanto a la vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, resulta evidente dicha vulneración; ya que, la Nota con Cite: CAR/ MOPSV/VMT/DGTTFL/USO 0211/2021 fue emitida en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, afectando así derechos fundamentales reconocidos tanto por la Constitución Política del Estado como por el bloque de constitucionalidad, concediéndose la tutela.

Finalmente, con relación a la solicitud de pago de daños y perjuicios formulada por el representante legal de la empresa accionante, se debe señalar que al ser ello una facultad potestativa, conforme lo dispone el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y en atención al alcance de la tutela, no corresponde su imposición.

Por consiguiente, la Sala Constitucional, al conceder -en parte- la tutela solicitada con similares argumentos, obró de manera correcta.