SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1521/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 1 y 18, ambos de noviembre de 2021, cursantes de fs. 672 a 696; y, 704 a 714, la parte accionante, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desempeñaron funciones en diferentes cargos en el GAM de La Paz como administrativos, profesionales, asesores, jefes de unidad, subintendentes, directores, secretarios municipales, entre otros, prestando sus servicios por más de diez años; sin embargo, en “mayo” de 2021 se produjo la posesión de las nuevas autoridades electas, tanto en el Órgano Ejecutivo como en el Legislativo Municipal; en atención a lo cual, las nuevas autoridades electas optaron por desvincularlos a través de diferentes modalidades que incluyeron forzar renuncias o retiros intempestivos, en otros casos se procedió a disminuir las vacaciones obligando a quienes habían tomado dicho beneficio que vuelvan a trabajar, siendo que en cada uno de los casos, debido a la dinámica del trabajo y exigencias propias de cada función, se presentaron circunstancias que impidieron que gocen de sus vacaciones, dando lugar a que estas se acumulen y que a la conclusión de la relación laboral con la entidad municipal deban ser compensadas económicamente, correspondiendo también se proceda al pago de las duodécimas de aguinaldo; haciendo notar que debido a los conflictos sociales de “2019” y a la emergencia sanitaria por la pandemia del Coronavirus (COVID-19), no se programó ni reprogramó sus vacaciones -en la mayoría de los casos- más aún se les solicitó realizar un trabajo superando las horas laborales en la cuarentena rígida y fines de semana a fin de cubrir las diferentes necesidades de la ciudadanía.

En ese entendido, de forma individual cada uno de los servidores municipales hizo conocer su situación a las nuevas autoridades electas, inclusive mediante notas expresas pidieron hacer uso de sus vacaciones pendientes para posteriormente desvincularse; no obstante, procedieron a su retiro sin ninguna planificación previa, pero conociendo que esa decisión implicaba proceder al pago indicado, lo que derivó en que la carga social de la entidad se encuentre insatisfecha, contraviniendo los plazos que rigen al pago compensatorio de las vacaciones no utilizadas, así como de las duodécimas de aguinaldo, sin considerar que los recursos son requeridos para cubrir sus necesidades mínimas; por ello, solicitaron ese pago tanto al Alcalde como al Presidente del Concejo ambos del GAM de La Paz -ahora accionados-, sin que se haya efectivizado.

Posteriormente, de forma colectiva mediante notas de 2 de agosto de 2021, con hojas de ruta 44741 y 4289 dirigidas a Hernán Iván Arias Durán, Alcalde y Jorge Dulón Fernández, Presidente del Concejo ambos del GAM de La Paz -hoy accionados-, reiteraron su petición; recibiendo respuesta el 24 de agosto de 2021, mediante la nota con CITE: DGRH. AL. OF. 434/2021 de 12 de agosto, suscrita por Omar Sadud Guillén, Asesor Legal de la Dirección de Gestión de RR.HH. del GAM de La Paz, por la que se les indicó que se estaban tramitando y prosiguiendo los diferentes casos indistintamente, solicitándoles paciencia en consideración a la situación que atraviesa el erario municipal. Por otro lado, el Presidente del Concejo Municipal derivó la nota para su tramitación ante la instancia ejecutiva, comunicando verbalmente a través de sus dependientes que debían tener paciencia.

Es decir, el GAM de La Paz optó por reconocer que les asisten los derechos reclamados; sin embargo, decidió postergar y no concretar hasta la interposición de la presente acción de amparo constitucional dichos pagos, sin considerar que dieciocho personas son adultas mayores, trece son personas en edades próximas a la jubilación y las restantes veintiocho, son padres de familia con hijos en edad escolar y preescolar, con créditos bancarios y dificultades médicas difíciles en algunos casos, sin que se hayan elaborado todas sus liquidaciones ni materializado el pago conforme a la información obtenida del seguimiento realizado en las unidades operativas de la Dirección de Gestión de RR.HH. de la entidad municipal; y en otros casos, algunas liquidaciones efectuadas se enviaron a la Secretaría Municipal de Finanzas para que a través de la Unidad encargada se proceda al pago respectivo; empero, aún no se efectivizaron encontrándose como trámites “pendientes”.

Agregan que, habiendo presentando denuncia ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se programó audiencia de conciliación para el 30 de agosto de 2021, en la que los hoy accionados ratificaron de manera categórica el reconocimiento de los derechos reclamados como son la compensación económica de vacaciones no utilizadas y las duodécimas de aguinaldo; empero, manifestaron que no tenían fecha concreta para efectivizar dicho pago; puesto que, están realizando ajustes presupuestarios para honrar lo adeudado, instancia administrativa en la que se emitió el Informe MTEPS-JDT LP-IT-MALG-INF 1701/21 de 8 de septiembre de 2021, complementado y rectificado mediante Informe MTEPS-JDT LP-IT-MALG-INF 1849/21 de 27 de igual mes y año, por el cual se sugirió que se deben cancelar sus aguinaldos y vacaciones no utilizadas debiendo los interesados hacer prevalecer lo que en derecho corresponda; ante ello, presentaron nuevamente en forma colectiva las notas de 25 de octubre de ese año, ingresadas al Concejo Municipal mediante trámite 1938 y al Órgano Ejecutivo Municipal con el trámite 69116, solicitando el pago correspondiente, haciendo notar que el marco constitucional les brinda un tratamiento específico a sus derechos resaltando el incumplimiento de los plazos previstos en el Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y Otros Derechos del GAM de La Paz, más aun cuando por Resolución Ejecutiva 334/2021 de 31 de agosto, emitida por el Alcalde accionado y la Resolución Municipal 23/2021 de 1 de julio, pronunciada por el Concejo de esa entidad municipal, se aprobó la modificación del presupuesto del órgano ejecutivo y legislativo de dicho ente municipal, con un incremento de la partida presupuestaria de las vacaciones no utilizadas (partida 11920); no obstante, el ejecutivo municipal responsable de la contabilidad y tesorería de ambos órganos no devengaron los señalados pagos, negando la existencia de presupuesto; asimismo, la partida presupuestaria 11400 de aguinaldos cuenta con un presupuesto claramente precisado en ambas Resoluciones.

De lo que se evidencia que teniendo presupuestada una suma de dinero cuyo destino no puede ser otro que la materialización y concreción de los derechos y las garantías que les asisten, su no concreción resulta contraria a lo establecido en la Norma Suprema, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado -Ley 233 de 13 de abril de 2012- vigente de conformidad al inciso h) de la Disposición Final Novena de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-, que modifica el art. 12 de la Ley del Presupuesto General del Estado-Gestión 2012 -Ley 211 de 23 de diciembre de 2011-, Resolución Municipal 23/2021, Resolución Ejecutiva 334/2021 y la normativa reglamentaria sobre el pago de beneficios sociales y otros derechos del GAM de La Paz.

Además señalan que, se vulneró su derecho a la petición, por cuanto habiendo solicitado cada uno de ellos se proceda al pago de los derechos reclamados y “…Frente a la derivación de la petición a instancias administrativas y la omisión de la adecuación a los tiempos para la concreción del pago conforme a la normativa específica que tenemos precisada, procedimos a presentar una segunda nota, esta vez de forma colectiva, en la que reiteramos nuestro pedido…” (sic), obteniendo respuesta por el GAM de La Paz, en sentido que se reconocía que les asistía el derecho a percibir dichos pagos, pero que debían esperar y tener paciencia; por lo que “…esa respuesta no fue realizada conforme a Derecho, sino que, además se superaron los TRECE DÍAS que prevé la norma municipal para tramitar y cancelar aquello que pedimos” (sic), y ante su reclamo del incumplimiento del plazo y “Frente a la VIOLACION EXPRESA DE LA NORMA nunca se dio respuesta pronta y oportuna y adecuada a lo pedido” (sic), tomando en cuenta que a partir de la audiencia ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, transcurrieron más de treinta días.

Finalmente aclaran que, el GAM de La Paz procedió a desvincularlos en diversas fechas -adjuntando cuadro-; por lo que, en todos los casos, de forma variable, la referida entidad debió materializar la compensación económica de vacaciones no utilizadas y las duodécimas de aguinaldo, priorizando dichos pagos, tomando en cuenta la condición de las personas con enfermedades que ya no cuentan con el seguro médico, así como la afectación psicológica de los mismos por no contar con un trabajo; consecuentemente, el acto vulneratorio se constituye en la omisión ilegal y arbitraria de efectivizar sus reclamos, lo que se traduce en la vulneración de su derecho y garantía al debido proceso “administrativo”; por tal motivo, al no haberse dado cumplimiento al plazo para su entrega se lesionó su derecho y garantía “…a que las actuaciones de las entidades públicas protejan los derechos de los administrados…” (sic).

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela, alega la lesión de sus derechos a la dignidad, a la vacación “…y la garantía de su efectivo cumplimiento, resultante de la falta de programación por el empleador…” (sic), al aguinaldo, al debido proceso “administrativo”, a la igualdad, “…a que las actuaciones de las entidades públicas protejan los derechos de los administrados…” (sic), al pago preferente de los derechos laborales sobre cualquier otra acreencia, y a la petición; citando al efecto los arts. 13.I, 21.2, 22, 24, 46, 48.I, III y IV, 49.II, 115.II, 235.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene: a) El inmediato pago compensatorio de vacaciones no utilizadas en caso de desvinculación laboral conforme a lo previsto en el Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y Otros Derechos Laborales aprobado por el Decreto Municipal 028/2020 -de 23 de julio- vigente en el GAM de La Paz; b) El pago del 30% adicional por la demora en el pago aludido habiendo transcurrido más de cuatro meses sin que se les cancele lo adeudado, excediendo el plazo previsto al efecto; y, c) El pago de las duodécimas de aguinaldo de navidad conforme a lo previsto en el indicado Reglamento.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 5 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 1109 a 1117, presentes la parte accionante, así como la parte accionada y ausentes el Jefe Departamental del Trabajo y el Inspector de Trabajo, ambos de la Paz, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia, manifestó que: 1) Los derechos consolidados emergentes de su relación laboral, como son la vacación y el aguinaldo de navidad de la gestión 2021, en la mayoría de los casos de acuerdo a la escala de vacaciones que rige en el país lograron acumular hasta dos gestiones de vacaciones anuales y al no permitirles utilizarlas correspondía su compensación económica; 2) Los reclamos que realizaron de manera individual, así como de forma colectiva no tuvieron efecto alguno, pues no se les canceló lo solicitado para darse como cumplida la petición, limitándose las autoridades accionadas a dar respuestas indicando que dichos beneficios se efectivizarían a la brevedad posible debido a las limitaciones presupuestarias que atraviesa la entidad municipal; 3) Por Resolución Ejecutiva 334/2021 y Resolución Municipal 23/2021, emitidas por el GAM de La Paz y el Concejo Municipal de esa entidad, se aprobó la modificación del presupuesto de ambos Órganos; por lo que, se demuestra claramente que no hay intención de pago, existiendo negligencia e irresponsabilidad por parte de las autoridades accionadas al no efectivizar dichos pagos; 4) Con el informe emitido por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, se agotó la vía administrativa, no correspondiendo a la Dirección de Servicio Civil su conocimiento; puesto que, de acuerdo a normativa, dicha institución tiene competencia y atribución sobre funcionarios o servidores públicos de carrera, no aplicando en su caso; y, 5) No es suficiente el reconocimiento de sus derechos si no se materializan, no siendo justificativo argumentar una mala gestión anterior para incumplir su cancelación; por otra parte, si bien se pagó sus aguinaldos debido a la presión por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; no obstante, debieron haber sido cancelados conjuntamente las vacaciones acumuladas conforme establece el Reglamento de la entidad, correspondiendo además su pago preferente frente a otras acreencias que tenga el aludido Gobierno Municipal.

Ante las consultas del Vocal de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la parte accionante aclaró que: i) Los cincuenta y nueve accionantes se encuentran dentro del plazo de los seis meses que rige a la acción de amparo constitucional, desvirtuando lo señalado en cuanto al principio de inmediatez; y, ii) Respecto a haberse dado cumplimiento al procedimiento establecido por el “Decreto Municipal” tanto en el Concejo Municipal como en el ente Ejecutivo por cada uno de los impetrantes de tutela; en efecto se cumplió con ese procedimiento; empero, no se materializó el pago; ante ello, la Sala Constitucional dio a escoger a un accionante al azar a la parte accionada para verificar lo mencionado, en ese sentido habiendo elegido a Gustavo Adolfo Bejarano Zambrana, la parte peticionante de tutela informó que, el prenombrado reiteró su solicitud de pago de vacaciones el 18 de junio de 2021, habiendo sido desvinculado el 30 de abril de igual año, lo que evidenció que no se cumplió el plazo de los trece días establecido, habiendo transcurrido más de dos meses a la fecha de la referida nota, considerando también que su liquidación se efectuó el 30 de agosto de ese año, “…a la fecha tenemos conocimiento de que existe un informe legal emitido por la Dirección General de Recursos Humanos respecto a la procedencia de pago o no se ha realizado el pago lo cual implica que el procedimiento en si no ha concluido con lo que efectivamente a nosotros nos interesa la materialización del pago” (sic)

I.2.2. Informe de la parte accionada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde; Karem Milenka Vásquez Salazar y José Luis Boyan Arce, ex y actual Director a.i. de Gestión de RR.HH.; y, José Antonio Rivera Villegas, Secretario Municipal de Finanzas, todos del GAM de La Paz, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito cursante de fs. 1054 a 1067 vta., manifestaron que: a) El informe que remiten es únicamente sobre los trabajadores dependientes del ejecutivo municipal, tal cual establece la separación de órganos prevista en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; asimismo, aclararon que Karem Milenka Vásquez Salazar, Directora de Gestión de RR.HH. se encuentra con permiso especial, razón por la cual José Luis Boyan Arce fue designado en su cargo temporalmente; b) Respecto al derecho a la dignidad, el mismo es de orden privado y no se relaciona con la compensación de vacaciones, que deviene de una relación laboral como servidores públicos municipales, que en su mayoría ocuparon cargos jerárquicos; considerándose que el GAM de La Paz no negó los derechos a los impetrantes de tutela; c) Tampoco se lesionó el debido proceso “administrativo”, pues si bien existe un trámite administrativo especial este se deriva a normas institucionales internas, estas no fueron identificadas por la parte impetrante de tutela a los fines de establecer cuál presupuesto jurídico procedimental administrativo no se hubiera cumplido y que con ello se haya conculcado el derecho a la compensación de vacaciones; d) Con relación a que las entidades públicas protejan los derechos de los administrados, no se identificaron cuáles y en qué consisten las actuaciones ilegales que atentan contra los derechos de los accionantes, siendo que “‘…no haber protegido la materialización del pago de vacaciones…’” (sic), no es inobservar el cumplimiento de un deber administrativo, sino por el contrario, una obligación administrativa sigue su curso durante varias etapas, entre ellas, la desvinculación, entrega de activos, notificaciones a las Unidades correspondientes, emisión de informe legal, remisión ante la Dirección de Gestión financiera para la certificación presupuestaria, emisión de cheques y otros, procedimiento relacionado con el debido proceso y protección de los derechos de los ex servidores públicos que no fueron violentados, ya que se encuentran en trámite concluido en algunos casos; e) La omisión ilegal de satisfacer la materialización de los derechos a la compensación, se materializa con la no realización de actos administrativos; sin embargo, todos los trámites de los peticionantes de tutela se encuentran en curso, quedando pendiente solamente la segunda etapa ante la Dirección de Gestión Financiera previa existencia de certificación presupuestaria y de recursos para la gestión 2022, lo que significa ingresos propios por pago de impuestos u otros que permitan la existencia de flujo de caja para absolver el pago correspondiente, no habiendo omisión ilegal de no hacer sino que el trámite está pendiente de conclusión; f) El derecho al aguinaldo no se materializa de forma inmediata concluida la relación de servicios sino que de igual manera al ser los accionantes ex servidores públicos municipales, su relación se enmarca en lo establecido por el Estatuto del Funcionario Público y el rol de vacaciones conforme disponen los arts. “23 y 24” del Reglamento del Estatuto del Funcionario Público, siendo una excepción la compensación económica de las vacaciones al existir una ruptura de la relación de servicios; g) Sobre el derecho a la petición, conforme al principio de verdad material, el trámite por compensación de vacaciones es de oficio y no requiere formalidad o nota de solicitud por parte de los accionantes para que se inicie el procedimiento administrativo de pago en las diferentes unidades organizacionales del GAM de La Paz; por otra parte, se debe tomar en cuenta que la anterior gestión edil dejó un déficit de Bs430 000 000.- (cuatrocientos treinta millones de bolivianos), además que no previeron una partida de pago de compensación de vacaciones a sabiendas que la nueva administración municipal procedería a realizar los cambios de funcionarios; h) Nancy Genoveva Toro Mérida, ahora coaccionante, quien ejercía como Asesora Legal de RR.HH. no cumplió con sus funciones laborales para procesar los pagos de beneficios sociales y la liquidación de pago de vacaciones de quienes ahora interponen la presente acción de amparo constitucional; por lo que, se presume la contravención al ordenamiento jurídico; i) El flujo de recursos para el pago de distintas obligaciones por razones presupuestarias fue objeto de reprogramación y aprobación del reformulado institucional mediante Resolución Ejecutiva 334/2021; y para la gestión 2022 se cuenta con una partida presupuestaria limitada sujeta a dos aspectos: hacer un nuevo reformulado y existencia de certificación presupuestaria; es decir, flujo de caja de ingresos propios al tesoro municipal; empero, al ser una contingencia reciente la compensación de vacaciones de la gestión 2021, por el estado de ejecución presupuestaria de gastos 2021 y de la documentación que se tiene, se cuenta con sostén económico para el trámite de compensación de vacaciones; motivo por el cual no se ha negado ningún derecho de pago; no obstante se debe considerar factores externos como la deuda acumulada de la anterior gestión edil y la pandemia por el COVID-19; j) Las solicitudes presentadas por los accionantes fueron atendidas, situación corroborada por la nota con CITE: DGRH AL.Of. 434/2021, por la cual se puso a su conocimiento la realización de sus trámites; consecuentemente, corresponde aplicar la teoría del hecho superado; k) Se debe aplicar el principio de subsidiariedad al no haber agotado los medios para la reparación de los derechos supuestamente lesionados como la Dirección del Servicio Civil; l) Se tiene liquidación de pago de aguinaldo de la gestión 2021, emitida por el Jefe de la Unidad de Salarios del GAM de La Paz, teniendo como hecho superado el pago de dicho beneficio; y, m) Los accionantes no se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, no correspondiendo el pago del 30% de multa establecido en el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006.

En audiencia, agregaron que: 1) A excepción de Ana Pamela Churqui Chávez y Ana María Corrochano López, los demás funcionarios son asesores, jefes de unidad, ex directores, ex secretarios, entre otros, de la antigua gestión; 2) La Unidad de Kardex del GAM de La Paz, emitió un informe por el que se acredita que un 90% de los accionantes concluyó el trámite administrativo a cargo de la Dirección de Gestión de RR.HH. quedando pendiente el trámite de pago de la compensación de vacaciones en la Dirección de Gestión Financiera; 3) No existe omisión ilegal de la entidad municipal porque no cursa ninguna nota por la que se exprese la negativa de cancelar las vacaciones no compensadas, además los impetrantes de tutela equivocaron el camino al sujetarse a la Ley General del Trabajo o al art. 33 del Decreto Reglamentario de dicha Ley, siendo que no procede en este caso el pago del 30% de multa exigido, pues les correspondía acudir a la Dirección de Servicio Civil o a un procedimiento especial emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para funcionarios públicos; 4) En cuanto al derecho al aguinaldo, en el informe de adjuntó una planilla misma que tiene la firma del Jefe de la Unidad de Salarios de la Dirección de Gestión de RR.HH., que establece que al 20 de diciembre de 2021, todos los accionantes recibieron el pago de sus aguinaldos de ese año, se abonaron en sus cuentas correspondientes, por lo cual este hecho se encuentra superado; 5) Refieren que la omisión que presuntamente se hubiese cometido es a partir de la fecha de desvinculación o incluso de los trece días posteriores, incumpliendo el principio de inmediatez, al ser una acción incoada en conjunto, siendo que la data de desvinculación de Gustavo Adolfo Bejarano Zambrana y Ramiro Martín Burgos Siñani son de 13 de mayo del citado año; y, 6) Conforme el Auto Supremo “133” las vacaciones son consideradas un descanso y deben ser solicitadas en el año de forma oportuna; por otra parte, respecto a los trece días que hubieran sido incumplidos tampoco se agotó el principio de subsidiariedad; toda vez que, no se formuló recurso alguno.

Jorge Dulón Fernández, Presidente; Oscar Manuel Sogliano Helguero, Secretario; y, Kevin Javier Martínez Mercado, Director Administrativo Financiero, todos del Concejo del GAM de La Paz, a través de su representante legal, por informe escrito cursante a fs. 1107 y vta., refirieron que: i) El 30 de septiembre de 2021, mediante “Resolución Administrativa” de la Secretaría Municipal de Finanzas se aprobó el “‘Instructivo de Asignación de Cuotas de Caja del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz”’ (sic), en la que se dispuso que previa remisión a la Unidad de Tesorería se debe remitir vía correo institucional las solicitudes de asignación de cuotas de caja, los cuales deben estar registrados en el Sistema de Información y Gestión de Empleo Público (SIGEP), en estado verificado para la correspondiente evaluación por parte de la Unidad correspondiente; por lo que, dando cumplimiento a dicha Resolución, la dirección Administrativa Financiera del citado Concejo Municipal remitió en “noviembre” las solicitudes de asignaciones de cuota caja para el pago de vacaciones no utilizadas de los ex servidores públicos municipales del legislativo municipal para su correspondiente aprobación y prosecución de trámite; ii) Los accionantes que pertenecían al Concejo Municipal consignan el pago correspondiente a duodécimas de aguinaldo; y, respecto a las vacaciones acumuladas las mismas corresponden a gestiones anteriores, momento en el cual debieron ser usadas de acuerdo a normativa vigente, en dicho marco existe contradicción por reclamar derechos que en su momento pudieron ser utilizados; empero, por decisión propia no los ejercieron; iii) No corresponde a la justicia constitucional resolver hechos correspondientes a la vía interna administrativa, no habiéndose agotado las instancias previas para la protección de los derechos y garantías supuestamente restringidos; y, iv) El pago de vacaciones está supeditado a la liquidez con la que cuenta el municipio y en virtud a la delicada situación económica del mencionado Gobierno Municipal, estos pagos serán priorizados en el orden de liquidez que presente la institución a través de la certificación presupuestaria y disponibilidad que pueda otorgar la Secretaría Municipal de Finanzas.

Omar Sadud Guillén, Asesor Legal de la Dirección de Gestión de RR.HH. del GAM de La Paz, en audiencia señaló que: a) Los accionantes no cumplieron el principio de subsidiariedad; toda vez que, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social estableció un procedimiento especial respecto a los casos relativos a los funcionarios públicos que tienen problemas o controversias laborales con la entidad estableciendo mediante Resolución Ministerial (RM) 014/2010 de 18 de enero, que quien debe asumir la competencia en estos aspectos, es el Viceministerio de Servicio Civil y Cooperativas a través de la Dirección General del Servicio Civil, debiendo para ello, seguir un procedimiento de acuerdo al reglamento; es decir, dicha entidad tiene competencia para resolver las controversias que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público comprendiendo a todos los servidores públicos previstos en el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), no siendo pertinente obviar todos estos procedimientos establecidos y acudir directamente a la vía constitucional a través de la acción de amparo constitucional; y, b) Los impetrantes de tutela pretenden a través de este mecanismo constitucional privilegiarse para adelantar el pago sin considerar la igualdad de oportunidades respecto de los demás ex funcionarios de la entidad; por otro lado, se está procediendo al pago de compensación de vacaciones en función principalmente a la economía del municipio conforme a la liquidez existente.

Raúl Fernando Ayala España, ex Director de Gestión de RR.HH. del GAM de La Paz, no remitió informe ni asistió a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, a pesar de su citación cursante a fs. 719.

I.2.3. Participación de la Jefatura Departamental de Trabajo

Rubén Julio Estrada Candia, Jefe Departamental de Trabajo; Boris Douglas Fernández Bernal, Responsable de Inspectoría; y, Sandra Liceth Jiménez López, Inspectora de Trabajo, respectivamente, todos de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, no asistieron a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional ni remitieron escrito alguno, pese a su legal notificación cursante a fs. 717.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 001/2022 de 5 de enero, cursante de fs. 1118 a 1126, denegó la tutela impetrada, conforme a los siguientes fundamentos: 1) En cuanto a la identificación del acto ilegal resulta una conducta omisiva no sujeta al cumplimiento de la normativa que acompañan, que establecería el plazo de trece días para la cancelación de las compensaciones que debe otorgar el ente municipal; 2) El Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y Otros Derechos del GAM de La Paz en sus capítulos Segundo al Cuarto, establece un procedimiento que incluye cálculo de previsiones, detalle de revisión de indemnización, asignación presupuestaria y todo el trámite desplegado en la Dirección de Gestión de RR.HH., lo propio en la Dirección Administrativa Financiera del Concejo Municipal. Habiendo traído los accionantes su denuncia de no pago de sus beneficios sociales, determinando montos de manera aproximada, inclusive en la solicitud de medida cautelar que realizan, refieren un monto aproximado de Bs2 000 000.- (dos millones de bolivianos), y haciendo un análisis específico de uno de los ex funcionarios -Gustavo Adolfo Bejarano Zambrana-, habiéndole exigido para el cumplimiento de la normativa, que la parte accionante explique el trámite efectuado, debiendo acompañar las notas o solicitudes, indicando asimismo por cuáles oficinas pasó y qué respuestas les dieron; ante ello, respondieron de manera genérica mencionando que realizaron su solicitud colectiva, existiendo “hechos arbitrarios, ilegales” al haber recibido como contestación que tengan paciencia. De lo que se tiene que conforme a los arts. 12 incs. a), b), c) y d) y 13 del mencionado Reglamento, se prevé un procedimiento ante las unidades organizacionales de la referida entidad; por lo que, la génesis para pedir la compensación de vacaciones no utilizadas, deviene necesariamente de un derecho a la petición; 3) Por su parte, las autoridades accionadas refirieron de manera contradictoria que los impetrantes de tutela recibieron un comunicado para que puedan hacer uso de sus vacaciones; empero, no lo hicieron, pese a tener conocimiento que habría cambio de autoridades municipales. Por otra parte, señalaron que no es posible la acumulación de vacaciones por más de dos gestiones salvo cuando exista un acuerdo entre el empleador y el trabajador por situaciones de necesidad, cuando éste sea imprescindible y su ausencia cause perjuicio, en dicho caso se puede acumular debiendo realizar para ello un acuerdo; empero, en el caso de análisis no se tiene certeza si todos están solicitando 2 años, 1 año, 10 días o más, habiendo indicado únicamente que se presentó una petición colectiva; por otra parte, refirieron que activaron el procedimiento ante la Jefatura Departamental de Trabajo -de La Paz- y ante ello, dicha instancia emitió una recomendación a los accionados en sentido que cancelen lo adeudado, situación que no es desconocida por las autoridades accionadas; de lo que se deduce que existe un trámite en curso, no un rechazo o desconocimiento de sus derechos, y que “…otro grupo de personas habrían acudido también a la Dirección General de Servicio Civil y que la misma haya establecido, no es competencia de esa dirección para poder asumir situación de un derecho como es la compensación de vacaciones sinos de las autoridades que correspondan ‘haciendo ver que ello no es una situación de decir tantos días si no de coterjarla, contratarla, el trabajador dirá yo tengo derecho a 60 días, 30 días, 20 días, 40 días de vacación y su empleador dírá 10 o 15’” (sic); y que en mérito a ello, los accionantes consideraron superado el agotamiento del principio de subsidiariedad; 4) En el presente caso, adentrándonos específicamente sobre Gustavo Adolfo Bejarano Zambrana, la parte accionante pretende que la Sala Constitucional realice un trámite sumarísimo efectuando un análisis de su liquidación, verificando cuántos días de vacaciones le corresponde, no siendo esa la función de la Sala Constitucional, distinto sería que la parte impetrante hubiera traído específicamente sobre cada uno cuánto es el monto adeudado que se reclama y si el mismo es reconocido por la entidad accionada, o que se hubiera demostrado que “…se trata de un trabajador que padece cáncer o esta a punto de tener alguna dolencia…” (sic), que lo ponga en situación de vulnerabilidad. De ahí que la Sala Constitucional no podría establecer una determinación que conmine a las autoridades accionadas hacer efectiva la cancelación de un monto que ni siquiera ellos tienen claro, aún bajo los principios pro homine o pro actione tomando en cuenta personas adultas mayores o con discapacidad, el fallo seria inejecutable; toda vez que, no podrían determinar un monto aproximado y ejecutar sobre esa base; 5) Los cincuenta y nueve accionantes piden la compensación de sus vacaciones; empero, tienen situaciones distintas, no habiéndose establecido cuántos días o cuál el monto que les corresponde. Hecho que demuestra una causal de improcedencia, conforme lo establecido por el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo), no siendo suficiente que “nos recomienden”, o indicar que acudieron ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz y a la Dirección General de Servicio Civil, donde se alegó no tener competencia, tampoco es agotamiento argüir que las autoridades respondieron en sentido de tener paciencia, sino que se debe agotar su propia normativa autonómica que emerge de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la cual no fue observada, por cuanto el procedimiento administrativo generado en la petición colectiva no es homogéneo en cuanto a la cuantificación traída de manera genérica y que se sustenta en un “aproximado”, situación que hace entrever que no fue concluido -dicho procedimiento-, considerando también que esos derechos no fueron negados lo cual conlleva a la denegatoria de la tutela solicitada; y, 6) No obstante, la Sala Constitucional exhortó a las autoridades accionadas en un sentido de humanidad y en observancia del principio pro homine, tratar de hacer factible -el pago- lo más pronto posible excepcionalmente a los casos de los peticionantes que están en desgracia o en situaciones excepcionales.

En vía de enmienda y complementación, la parte accionante solicitó pronunciamiento en sentido que “…el monto aproximado es tal en la medida de que el GAMLP es el que puede fijarlo y se complemente la Resolución que ha sido emitida señalando si el G.A.ML.P., ha señalado lo que falta es la emisión y entrega del cheque como así lo ha hecho, cuando se lo hará se ha requerido…” (sic). Asimismo, pidió se complemente la exhortación a un plazo razonable para la cancelación de sus derechos laborales; de igual manera, con relación a la Resolución pronunciada, se aclare en qué artículo del Reglamento se basa al referir que un ex trabajador debe intervenir en dicho trámite, pues como se explicó, es un trámite que le corresponde únicamente de oficio al GAM de La Paz.

Por otra parte, señalaron que conforme al cuadro presentado de beneficios de compensación económica de vacaciones solicitan el pago de dos gestiones anuales, siendo que los cálculos se hicieron por sesenta días en todos los casos, por cuanto, como se indicó, todos cumplieron más de diez años; por lo tanto, tienen treinta días de vacaciones y les adeudan por dos gestiones a todos.

Ante ello, la Sala Constitucional señaló que, no corresponde pronunciarse sobre la segunda petición; toda vez que, la aclaración complementación y enmienda procede ante vacíos, situaciones oscuras y contradictorias o errores incurridos sin poder modificar lo sustancial de la decisión.

Así, con relación a la primera solicitud refirió que, no existe contradicción ni imprecisión, por cuanto se estableció que en el caso no se agotó la subsidiariedad con respecto al procedimiento previsto en su propia normativa como es el Decreto Municipal 028 en sus arts. 12 y 13, siendo que a tiempo de las aclaraciones en cuanto a la cuantificación se refirieron “aproximadamente” y la parte contraria indica que no se les negó el derecho reclamado “…pero ahora lo haremos el año 2022, porque nos han dejado una deuda…” (sic), siendo que lo que la parte pretende es que la exhortación tenga carácter vinculante, cuando no lo es, pues claramente se exhortó bajo el principio pro homine a verificar si existen personas que están padeciendo una desgracia y actuar de manera excepcional siendo distinta la situación de todas las personas, considerando que ya tenían conocimiento que existirían cambios en el Gobierno Autónomo Municipal. Asimismo, respecto a la participación de una ex autoridad, si bien la norma es abstracta, de acuerdo a la jurisprudencia puede participar la ex y la actual autoridad, siendo esta última la que debe corregir y de advertirse una situación ilegal; en cuanto a la anterior autoridad, le corresponderá una responsabilidad de carácter administrativo ejecutivo y en su caso penal; por lo que, se declaró no ha lugar a su solicitud, manteniéndose firme la decisión adoptada.