SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1526/2022-S4

Los accionantes denunciaron que existen graves amenazas de restricción del debido proceso, el derecho al trabajo y los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, debido a que la autoridad demandada, a pesar de existir una Resolución constitucional que obligó a la Dirección de Aeronáutica Civil a concederles autorización previa de importación, en dos casos similares, dispuso el decomisó de las avionetas adquiridas y emitió resoluciones sancionatorias en contrabando aplicando en forma retroactiva los alcances del DS 4595 de 6 de octubre de 2021, lo que les hace temer, que en su caso, se asumirá la misma conducta.

III.1. De la acción de amparo constitucional preventivo

"La acción de amparo constitucional es un procedimiento jurisdiccional de tramitación especial y sumarísima, por la cual se demanda la restitución o el restablecimiento de los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley, con excepción de aquellos que corresponden ser tutelados por las acciones de libertad, de cumplimiento, de protección de privacidad o popular. Esta acción tutelar ha sido descrita en su naturaleza jurídica por la jurisprudencia constitucional; así tenemos la SCP 0139/2012 de 4 de mayo, que precisó: “La Constitución Política del Estado, en la Sección II, del Capítulo segundo (Acciones de Defensa) del Título IV (Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa) de la Primera Parte (Bases fundamentales del Estado - derechos, deberes y garantías) ha instituido la acción de amparo constitucional.

En ese marco, el art. 128 establece: ‘La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’. A su vez el art. 129.I de la CPE, resalta que: ‘La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’”.

En ese sentido, el carácter tutelar de la acción de amparo constitucional, hace que la misma tenga un alcance preventivo y correctivo; en el primer caso se acciona frente a la amenaza de una inminente restricción o supresión de los derechos y garantías, situación en la que el juez o tribunal de garantías podrá disponer la adopción de medidas para prevenir la consumación del acto u omisión ilegales o indebidas; en el segundo caso, se acciona frente a la consumación de una restricción o supresión de derechos y garantías emergentes de actos, resoluciones u omisiones ilegales o indebidas, caso en el que el juez o tribunal de garantías, otorga la tutela disponiendo la anulación del acto o resolución, o el cumplimiento de la omisión".

III.2. Del principio de irretroactividad de la ley

Al respecto, la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, expuso que: “La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece que: ‘La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución’.

Respecto al principio de irretroactividad de la norma a que hace referencia el accionante, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0334/2010-R de 15 de junio, citada por la SC 1795/2010-R de 25 de octubre, señaló lo siguiente: ‘El art. 33 de la CPEabrg, disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE.

El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos’…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Por su parte, la SCP 0067/2015 de 20 de agosto, expuso que: “La aplicación de la ley, se rige por uno de los principios más elementales que es su irretroactividad, que expresa que ésta no debe tener alcances hacia atrás en el tiempo; sus efectos normativos solo operan después de la fecha de su promulgación, para casos por venir.

El principio de irretroactividad de la ley se funda en la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el referido principio se darían confusiones en cuanto a la oportunidad de regulación, para evitar que con un interés presente, –actual– se regule una actuación pasada que podría resultar excesiva en el sentido de justicia por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Desde una óptica general el efecto retroactivo no está permitido por cuestiones de orden público, las personas tienen confianza en la ley vigente, y de acuerdo a ella realizan sus transacciones y ejecutan sus obligaciones jurídicas; otorgar este a una ley de modo general, destruye la confianza y seguridad que se tiene respecto de ella.

Empero desde otra óptica de la doctrina del derecho, se refiere que la retroactividad, es un posible producto de las normas o actos jurídicos que implica la extensión de su aplicación sobre hechos pasados o previos a la ley, como se tiene referido, por principio general, la irretroactividad es la prohibición de emplear una disposición jurídica a sucesos o actos de consecuencias legales anteriores a la entrada en vigencia de cualquier precepto legal, salvo en algunas materias como es la penal; ya que, ésta se rige por el principio de irretroactividad que busca proteger a los ciudadanos de que se les pueda sancionar a posteriori por un acto que cuando fue realizado no estaba prohibido, también se aplica este principio cuando, durante el proceso se dicta una ley más gravosa para el imputado en cuyo caso la ley derogada mantiene su vigor por ser más benigna. A este último se lo denomina ultractividad de la ley penal.

La doctrina en sus diferentes conceptos de forma clara señaló que, si se presenta alguna disposición de cualquier norma jurídica procede su uso bajo el amparo de cualquier tratado internacional o principio pro persona, a un hecho o acto anterior a la entrada en vigencia de una ley, entonces estaríamos en el supuesto de la aplicación retroactiva en virtud a que se utiliza uno de estos principios, es por ello que a este acto jurídico los más altos tribunales internacionales lo denominaron ultractividad de la ley que es aplicable en dos supuestos:

         1)  En procesos pendientes de concluir a la derogación de una ley.

2) Aplicación de un precepto legal bajo el principio pro persona o un tratado internacional (M.D.C Edgar Meg- Depto.Legal Inteligis).

Conforme a la Teoría General del Derecho, es precisa la aplicación del principio ‘tempus regit actus’, que se traduce en que la norma en vigor al momento de acontecer los hechos por ella prevista, es la que se emplea a esos, aunque la disposición haya sido derogada después; es así que la ultractividad de la ley es un problema de uso de ésta en el tiempo e íntimamente ligada al principio de que todo suceso, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración.

Conforme al principio fundamental de irretroactividad de la ley, consagrada por la actual Constitución Política del Estado, la vigencia y aplicación de las leyes en el tiempo sólo opera hacia el futuro, es decir, que las leyes sólo rigen para lo venidero.

Esto significa que son de aplicación obligatoria a partir de su publicación o de la fecha prevista por la propia ley, para aquellos casos en los que el legislador establezca una ‘vacatio legis’. Sin embargo, cabe también señalar que el principio de la irretroactividad tiene dos excepciones:

i)     La primera excepción es la aplicación retroactiva de las leyes, en casos específicamente definidos en la propia norma constitucional que consagra el principio de la irretroactividad; lo que significa que en los casos expresamente previstos por el constituyente las leyes pueden ser empleadas en forma retroactiva a casos sucedidos antes de promulgación y publicación.

ii)    Al respecto, el art. 123 de la CPE, que consagra el principio de la irretroactividad, ha previsto expresamente la excepción a la regla disponiendo la aplicación retroactiva de la ley en los siguientes casos: ‘…en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y, en el resto de los casos señalados por la misma Constitución’.

iii)  La segunda excepción, es la ultractividad de las leyes, que determina que las normas prevalecen en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria, y básicamente se manifiesta en dos casos:

a) Cuando un acto acontece en un momento determinado del tiempo, éste se somete a las normas vigentes en esa oportunidad, pero cuando se promulga una nueva disposición que rige la misma materia, se aplica el precepto anterior hasta concluir con el procedimiento establecido, pese a que coexiste otra norma –nueva– en el mismo tiempo; y

b) Promulgación de preceptos menos favorables a las vigentes, referente a actos que se han suscitado en vigor de la anterior disposición, se emplean las primeras sobre la base del principio de favorabilidad, a contrario sensu a la norma prevista en el art. 116.II de la CPE, que prevé que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible y en consecuencia, sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más beneficiosas” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3. Del principio de la confianza legítima derivado del principio de la seguridad jurídica

Por su parte la SCP 0648/2021-S4 de 12 de octubre, señala que: “En cuanto a la seguridad jurídica, debe precisarse que se encuentra contemplada en el art. 178.I de la CPE, como principio que disciplinada entre otros, la potestad de impartir justicia del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, considerándose a dicho principio como la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de aplicación objetiva de la Ley, de modo tal que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio”.

Al respecto, la SCP 0859/2018-S4 de 18 de diciembre, señaló que: “En el marco del nuevo orden constitucional, el principio de seguridad jurídica ha sido definido por la jurisprudencia constitucional, como: ‘…un principio rector del ordenamiento jurídico y que emana del Estado de Derecho, conforme lo señala la doctrina: «La seguridad jurídica debe hacer previsible la actuación estatal para el particular, tal actuación debe estar sujeta a reglas fijas. La limitación del poder estatal por tales reglas; es decir, leyes, cuya observancia es vigilada por la justicia, es contenido especial del principio de estado de derecho».

En efecto, la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental; es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal…’ (SC 0070/2010-R de 3 de mayo).

Conforme a la doctrina constitucional, la seguridad jurídica es un principio que actúa como un medio de protección ante la actuación arbitraria del Estado, propiciando que la relación de éste y sus habitantes, se enmarquen a reglas claras, precisas y determinadas, más aun refiriéndose a leyes que deben contener y desarrollar mandatos constitucionales, basados en la materialización, tanto de principios ordenadores del sistema jurídico, como de derechos y garantías constitucionales” (las negrillas nos pertenecen).

Por otro lado, laconfianza legítima es un principio derivado de la seguridad jurídica y debiera garantizar que la Administración pública no pueda defraudar las expectativas que han creado sus normas y decisiones sustituyéndolas sorpresivamente por otras de signo distinto. Digamos que es un límite de la actuación de la Administración Pública y al ejercicio de sus potestades.

La confianza legítima es un sub principio del principio de seguridad jurídica, y actúa también como límite a la discrecionalidad administrativa, y por ello, forma parte de los instrumentos represivos de la arbitrariedad de las autoridades administrativas; es decir, es instrumental al principio de interdicción de la arbitrariedad[1]; por ello, impone condiciones de validez a los actos administrativos, solo en cuanto no afecten los derechos y los actos  cumplidos de las personas.

Esto en absoluto quiere decir que las normas deban ser pétreas, pero sí se debe garantizar que los cambios normativos y reglamentarios no solo deben ser motivados y basados en razones objetivas,  sino que también deben evitar afectar  actos  cumplidos o realizados por las personas, no pueden ser afectados por las normas recientes que modifican la relación con el Estado; dado que, el ciudadano las efectivizó con confianza legítima, que emerge de la   vigencia de las  normas con las que cumplió su acto.