SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1470/2022-S2

La accionante denuncia que se vulneraron sus derechos al debido proceso y del principio non bis in ídem; debido a que, dentro del proceso sumario disciplinario seguido en su contra se dispuso en primera instancia su destitución sin derecho al pago de sus beneficios sociales, desconociendo que por el mismo hecho ya fue procesada, impugnó la Resolución de Recurso de Revocatoria de EMAP/SM/RR/ 001/2021 de 30 de julio; empero, el recurso jerárquico fue rechazado alegando que se presentó fuera de plazo, desconociendo que para el cómputo del plazo correspondía considerar que la jornada laboral del sábado solo era de medio día.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Los procesos administrativos disciplinarios internos y sus instrumentos de impugnación

El Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, regula sobre la temática de referencia, que establece como mecanismo de impugnación los recurso de revocatoria y jerárquico, en ese orden la      SCP 0140/2012 de 9 de mayo, reiterada por la SCP 0397/2019-S3 de 8 de agosto, sostuvo que: “…El recurso de revocatoria y el recurso jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora (formas procesales) tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos).

(…)

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con        ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia.

Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, este -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

(…)

En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que esta última, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior” (las negrillas nos pertenecen).

La citada SCP 0397/2019-S3, entendió: “El ordenamiento jurídico en materia administrativa, establece que en los procesos disciplinarios internos aplicables a los servidores públicos de la administración -tramitada ante el Juez sumariante-, la norma sustantiva se constituye a partir de las normas internas de faltas y sanciones de las entidades estatales y otras, y la parte adjetiva es regulada por el DS 23318-A -Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública-, modificado por el DS 26237 desarrollado en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, consecuentemente se trata de normativa especial” (énfasis añadido).

III.2.  La acción de amparo constitucional y su naturaleza subsidiaria

La improcedencia de esta acción tutelar, debido a la inobservancia del principio de subsidiariedad no es nueva, ya en el inicio de las labores del Tribunal Constitucional la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las reglas y subreglas de improcedencia de esta acción de defensa por subsidiariedad: “…cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (las negrillas son agregadas); criterios jurisprudenciales asumidos en la actual Constitución Política del Estado y en el Código Procesal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Efectivamente el art. 128 de la CPE, establece que la acción de amparo constitucional  “…tendrá lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; y, “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (énfasis añadido [art. 129.I de la Norma Suprema]); ello implica que la denuncia sobre la restricción de los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas previamente en la jurisdicción ordinaria, a través del uso de los recursos o mecanismos legales previstos a tal efecto.

En ese mismo orden, el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo) prescribe que la acción de amparo constitucional: “…no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

Consecuentemente, para la procedencia de la acción de amparo constitucional y la posibilidad que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingrese a examinar el fondo de un controversia planteada ya sea para conceder o denegar la tutela es un requisito indispensable, que quien activa la jurisdicción constitucional de manera previa reclame los actos que considera restringen, suprimen o desconocen sus derechos y garantías constitucionales en las instancias ordinarias, sea en el ámbito administrativo o judicial; debido a que, son dichas autoridades las llamadas a garantizar la materialización de estos derechos, contrario sensu, si ello no acontece este Tribunal se encontrará impedido de realizar un examen de fondo de la controversia, conforme al mandato constitucional y legal citado ut supra, aplicándose en ese caso las reglas y subreglas de improcedencia establecidas en la jurisprudencia.

III.3.  Análisis del caso concreto

De manera previa a examinar el fondo de la problemática, es necesario verificar si en el caso la peticionante de tutela observó el principio de subsidiariedad, agotando los medios de impugnación y si es evidente la denuncia traída ante la justicia constitucional respecto al cómputo del plazo para la interposición del recurso jerárquico que debe ser realizada de forma especial; debido a que, el sábado la entidad demandada solo tiene actividad laboral hasta las 12:00 horas.

En ese marco, de acuerdo a los datos del proceso se puede evidenciar que la accionante en su condición de trabajadora de EMAP fue sometida a un proceso disciplinario interno en el marco de lo establecido en la     Ley 1178 y el DS 23318-A, el mismo que en primera instancia concluyó con la Resolución de Sumario Interno EMAP/SM/RAS 001/2021 de 6 de julio, que determinó establecer responsabilidad administrativa, imponiendo la sanción de destitución (Conclusión II.1); decisión que impugnada en revocatoria mereció la Resolución de Recurso de Revocatoria EMAP/SM/RR 001/2021 de 30 de julio (Conclusión II.2); que ratificó totalmente la Resolución de primera instancia; siendo notificada la peticionante de tutela el 12 de agosto de 2021 (Conclusión II.3).

A la vista de lo expresado de manera precedente, también puede advertirse que la impetrante de tutela interpuso recurso jerárquico el 17 de agosto de 2021, dando lugar a la providencia de la misma fecha que determina estese al Auto de Ejecutoria EMAP/SUM/ 001/2021 (Conclusión II.5).

La primera problemática planteada en la presente acción de defensa se circunscribe a la forma en que debe ser realizado el cómputo del plazo para la interposición del recurso jerárquico; debido a que, en criterio de la entidad demandada, el plazo para presentar el aludido recurso vencía el 16 de agosto de 2021; en razón a que, al haberse notificado el 12 de agosto de 2021, a la accionante con la Resolución de Recurso de Revocatoria EMAP/SM/RR 001/2021 (Conclusión II.3), el inicio del cómputo del plazo de tres días debió contabilizarse el 13, 14 y 16 -viernes, sábado y lunes, respectivamente- de agosto del referido año; contrariamente, la solicitante de tutela sostiene que desconocía que la entidad demandada trabajaba en sábado, y que en todo caso debe descontarse del cómputo del plazo el mediodía del sábado.