SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1538/2022-S2

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos a la petición y al debido proceso; arguyendo que, la entidad demandada con quien tiene suscrito un convenio de pago por aportes devengados a la seguridad social de largo plazo:   1) No dio curso a la solicitud de acogimiento de las facilidades y beneficios previstos en el DS 4182, pese a que fue presentada dentro del término de ciento ochenta días que prevé el DS 4278, y no obstante activar los recursos administrativos ante el silencio administrativo, lejos de remitirlos ante el superior en grado, respondió de manera tardía a través de la Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021 de 4 de agosto, negándole tal posibilidad; sin considerar que -para efectos del cómputo-, por causa del COVID-19 la administración pública del departamento de Santa Cruz, reanudó los plazos el 6 de ese mes y año, mediante el Decreto Municipal 18/2020 de 4 de julio; y, 2) No obstante de recurrir el  23 de agosto de 2021, la referida contestación, no mereció respuesta ni rectificación alguna, privándole de comunicarle el importe líquido y exigible que adeudaba, con el fin de realizar la cancelación total.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Para el cumplimiento del principio de subsidiariedad, es preciso que la persona reclame a través de los medios o recursos de ley, todos los actos ilegales que supuestamente le causan agravio

En cuanto al tema, la SC 1086/2005-R de 12 de septiembre, estableció que: “…El art. 19 de la CPE instituye el amparo constitucional con la finalidad de restituir los derechos y garantías fundamentales de las personas que hubieren sido vulnerados mediante actos ilegales u omisiones indebidas, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección. 

Conforme a esa norma, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el principio de subsidiariedad del amparo, entendido ‘...como el agotamiento de todas las instancias dentro del proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional’ (SSCC 374/2002-R y 489/2002-R, entre otras).

En ese sentido, la persona que se considere agraviada, antes de acudir a esta acción extraordinaria, debe agotar todos los recursos ordinarios que le franquea la ley; dado que no le corresponde a la justicia constitucional pronunciarse sobre aspectos que deben ser reparados en las vías ordinarias, judiciales o administrativas, previstas en el ordenamiento jurídico, ya que el ámbito de protección que brinda la jurisdicción constitucional está referido a los casos en que agotadas esas instancias, no se ha logrado la reparación de las garantías  y derechos lesionados.

Ahora bien, el carácter subsidiario del amparo constitucional, no sólo se agota en el aspecto formal, es decir en la obligación de que la persona utilice todos los recursos establecidos por el ordenamiento jurídico, sino que es preciso que a través de esos medios la persona reclame todos los actos ilegales que supuestamente le causan agravio; dado que si la persona no efectuó el reclamo pertinente, pese a haber utilizado el medio de defensa previsto por ley, se entiende que consintió con todas aquellos presuntos actos ilegales u omisiones indebidas que no impugnó oportunamente, impidiendo con ello que las autoridades judiciales o administrativas se pronuncien sobre el particular (SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre).

De lo dicho se concluye que la jurisdicción constitucional sólo podrá analizar aquellos actos u omisiones demandados de ilegales que fueron reclamados oportunamente ante la vía judicial o administrativa pertinente; esto es en el momento hábil de producido el agravio el cual debe ser invocado necesariamente en las subsiguientes instancias sino es reparado en la primera, a través de los medios o recursos que franquea la ley. En consecuencia, aquellas lesiones no acusadas ante la vía ordinaria, oportunamente en cada instancia, no pueden ser analizadas a través del recurso de amparo constitucional; dado que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional glosada precedentemente, de manera general, son los jueces y tribunales ordinarios los llamados a reparar los derechos y garantías constitucionales presuntamente lesionados en el mismo proceso (judicial o administrativo), y sólo excepcionalmente, y en defecto de aquéllos, la jurisdicción constitucional podrá hacerlo; en cambio, si el reclamo se efectúa en forma directa a través del recurso de amparo constitucional, no se activa la jurisdicción constitucional, dada la naturaleza subsidiaria del amparo; pues, como quedó precisado, en esos casos, las autoridades judiciales o administrativas no tuvieron oportunidad de conocer los agravios formulados por el recurrente y, en su caso, repararlos.

Esto implica que para cumplir la exigencia de subsidiariedad los hechos que se relacionan como lesivos a los derechos o garantías en sede judicial o administrativa, no pueden ser distintos de los hechos que se expresan en sede constitucional; pues al haber omitido impugnarlos allí oportunamente, no es posible que se active la tutela que brinda el art. 19 Constitucional, por ser subsidiaria” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  Los alcances del derecho de petición y su diferenciación de la pretensión procesal

Al respecto, la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, entendió que: “Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso” (el resaltado fue adicionado).

Asimismo, con relación a los ámbitos de aplicación del señalado entendimiento jurisprudencial la SCP 0124/2018-S4 de 16 de abril, estableció que: “En conclusión, a la luz de la doctrina, entendimientos y jurisprudencia constitucional glosada, el derecho de petición no puede ser invocado dentro de un procedimiento judicial o administrativo para solicitar a una determinada autoridad la ejecución de un acto procesal que por imperio de la ley esta compelida a realizarla, debiendo en todo caso, únicamente observar las reglas del debido proceso, los plazos establecidos a tal efecto y la ‘pretensión' de las partes en relación al citado acto” (énfasis añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

Del acervo probatorio puesto a consideración de este Tribunal, se tienen escritos presentados por la empresa accionante: el 14 de diciembre de 2020, con referencia “Se acogen al D.S. 4182”, el 15 de ese mes y año, reiterando el mismo, y el 15 de junio de 2021, impetrando revocatoria de silencio administrativo, todas ante la Regional Santa Cruz del SENASIR (Conclusión II.1); así también, Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021 de 4 de agosto, emitida por la parte demandada en respuesta a las solicitudes de acogimiento, indicando que: “…su solicitud fue realizada a destiempo, la aplicación del D.S. N° 4182 de 12/03/2020 de reducción de intereses y multas no corresponde…” (sic [Conclusión II.2]); de igual manera, memorial presentado el 23 de agosto de 2021, por la parte impetrante de tutela ante la señalada entidad, pidiendo observar el cálculo que realizó de los días hábiles para rechazar sus peticiones, se aplique el trámite previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo y se remita la causa al superior en grado (Conclusión II.3).

Con base en esos antecedentes, la empresa accionante activó el presente mecanismo de defensa, denunciando la trasgresión de sus derechos por parte del SENASIR, institución que no aceptó su acogimiento a las prerrogativas otorgados por el DS 4182 para adeudos por aportes devengados a la seguridad social de largo plazo,  cuando: i) Su solicitud fue presentada dentro del término de ciento ochenta días hábiles previstos en el DS 4278; así como, no tramitar los recursos que interpuso al operar el silencio administrativo negativo, alegando una presentación a destiempo por Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021, omitiendo considerar que la administración pública en el departamento de Santa Cruz recién reanudó los plazos procesales el 6 de julio de 2020, mediante Decreto Municipal 18/2020, por causa del COVID-19; y,   ii) No obstante de recurrir el 23 de agosto de 2021, la referida respuesta, no mereció contestación ni rectificación alguna, privándole de una atención que le comunique el importe líquido y exigible que adeudaba para efectos de su cancelación total.

Ahora bien, de la contextualización del problema jurídico que hace al objeto procesal de tutela, resulta pertinente efectuar el análisis a partir de los derechos cuya lesión se alega, así:

Con relación a la vulneración del debido proceso

La empresa accionante señaló que no se dio curso a su solicitud de acogimiento a las prerrogativas otorgadas por el DS 4182, efectuada dentro del término de ciento ochenta días permisibles, y ante la activación de la vía impugnatoria administrativa por silencio administrativo negativo, se le negó procesar por conducto regular la misma; para finalmente, mediante Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021, realizar un cómputo ajeno a la norma, al no considerar la reanudación de los plazos para la administración pública del departamento de Santa Cruz dispuesta por el Decreto Municipal 18/2020 a partir del 6 de julio de 2020 por causa del COVID-19.

Sobre el particular se tiene que, mediante el DS 4182 fueron dispuestas medidas favorables para personas jurídicas como la reducción y recálculo de intereses y multas en el pago de aportes devengados al Seguro Social de Largo Plazo, alcanzando el mismo a la empresa accionante, quien suscribió un convenio de pago con la parte demandada por aportes devengados, normativa que concedió un plazo máximo de ciento ochenta días hábiles para acogerse de manera expresa, constando la petición de acogimiento de parte de la aludida empresa el 14 y 15 de diciembre de 2020 ante el SENASIR regional Santa Cruz; así como, la revocatoria del silencio administrativo mediante escrito presentado el 16 de junio de 2021 (Conclusión II.1); entidad que, respondió por Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021, que: “…su solicitud fue realizada a destiempo…” (sic).

En ese sentido, de la pretensión constitucional expuesta por la entidad solicitante de tutela, la argumentación realizada contempla y alude al hecho de examinar aspectos vinculados con el debido proceso, refiriendo que se hubiera otorgado una respuesta tardía y negativa al acogimiento a los beneficios establecidos por el DS 4182; así como, la no tramitación por conducto regular de los recursos administrativos; sobre lo cual, tal como se refirió ut supra, la petición de fondo de acogimiento a dicha normativa de facilidades, sin bien transcurrió un tiempo abundante como señala la empresa impetrante de tutela, fue respondida mediante Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021 -la que en efecto otorgó una respuesta negativa a la pretensión de acogimiento-, arguyendo haberse desmarcado del plazo previsto para ser beneficiada con las facilidades de pago previstas; cuyo acto, se constituyó en sede administrativa en una determinación susceptible de impugnación.

Contra dicha decisión, la empresa accionante recurrió mediante memorial presentado el 23 de agosto de 2021, pidiendo se aplique el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo; además, se observe el cálculo respecto de los días hábiles que realizó para rechazar su acogimiento al DS 4182; la cual, si bien llegó a constituirse un acto de reclamación, y por ende del recurso de revocatoria a objeto de cuestionar el contenido y determinación de la Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021; ante el silencio administrativo negativo, la aludida empresa no activó el recurso jerárquico con carácter previo a la presente acción de defensa, cuestionando los hechos que trae a esta jurisdicción constitucional, posibilidad plenamente plausible en virtud del principio de informalismo que rige a las actuaciones administrativas, sosteniendo de forma categórica la jurisprudencia constitucional que: “...a) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones;  b) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos;     c) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; d) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y, e) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término” (SCP 0752/2013-L de 30 de julio).

En ese entendido, conforme se observa de la lectura del caso de autos, la empresa accionante no reclamó ni denunció las supuestas irregularidades que hoy la expresa en esta acción tutelar, agotando en sede administrativa los mismos mediante el recurso jerárquico, por operar el silenciario administrativo negativo del memorial presentado el 23 de agosto de 2021, a objeto de continuar cuestionando la decisión de la Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/202, siendo imprescindible tal activación para ingresar al análisis de fondo de la pretensión constitucional, cuya instancia es la encargada de reparar los actos ilegales que supuestamente le causaron agravio y restituir los derechos y garantías denunciadas como lesionados; y, si pese a ello persistiera la lesión porque aquel resulte ineficaz, recién se abre la posibilidad de acudir a esta acción tutelar que no puede ser utilizado como un medio alternativo o sustitutivo de protección; empero, el reclamo fue formulado de forma directa, obviando la naturaleza subsidiaria que tiene sustento en los principios procesales configuradores de la acción de amparo constitucional, cuyo parágrafo I del art. 129 de la CPE, prevé que: “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”, tal cual se entendió del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, impidiéndose que las autoridades administrativas tengan la oportunidad de conocer los agravios formulados por la empresa peticionante de tutela y, en su caso, repararlos, correspondiendo en consecuencia denegar la tutela solicitada, sin ingresar a conocer el fondo del asunto sobre este punto.

Sobre la denuncia de vulneración del derecho a la petición

La empresa accionante alega que, mediante escrito presentado el 23 de agosto de 2021, recurrió la Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021 que  rechazó la posibilidad de acogimiento a los beneficios del DS 4182, y declaró fuera de plazo su solicitud de beneficios y medidas favorables para personas jurídicas como la reducción y recálculo de intereses y multas en el pago de aportes devengados al Seguro Social de Largo Plazo, cuestionando que realizó un cómputo ajeno a la norma, escrito que no mereció contestación ni rectificación alguna, privándole de comunicarle el importe líquido y exigible que adeudaba para efectos de su cancelación total.

Al respecto, cabe precisar el razonamiento jurisprudencial contenido en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que delimita el alcance de tutela que brinda el derecho a la petición, efectuando una diferenciación cuando se plantea dentro de un proceso o sea solicitado como petición de forma independiente a una determinada causa, que al devenir -en el primer caso- de una decisión administrativa o judicial, se encuentra sujeta a un trámite preestablecido en el cual se deben observar los plazos y etapas procesales de acuerdo a procedimiento; sin embargo, en el segundo, no requiere de la existencia de un pleito, sino, goza de autonomía propia, y se la protege de manera directa vía acción de amparo constitucional, requiriéndose únicamente de la identificación del peticionante para su procedencia, conforme estipula el art. 24 de la CPE; es decir, si bien toda persona goza del derecho de presentar sin ninguna restricción cualquier requerimiento ante las autoridades competentes, no debe ser confundido con las pretensiones procesales que resulten de un proceso; caso en el cual, concurren y rigen plazos, etapas, instancias y recursos de impugnación definidos en normas procedimentales, quedando claro que toda solicitud originada dentro de una causa no puede ser evaluada en el marco de la aplicación del derecho a la petición, en razón a que para la misma existe la observancia de un procedimiento definido con antelación.

Bajo ese marco jurisprudencial, en el caso de autos, es evidente que la empresa impetrante de tutela recurrió el 23 de agosto de 2021, la respuesta  -Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021-, aclarando no estar de acuerdo con lo respondido y pidiendo que “…sin más dilación se proceda en norma y se envié el proceso administrativo al superior para evitar constituir este procedimiento en una lesión al debido proceso” (sic) tal como fue considerado líneas arriba en el análisis del acápite referente al debido proceso; sin embargo, dicha petición -a partir de la diferenciación con la pretensión-, no puede configurarse con autonomía propia, a objeto de ser protegida de manera directa vía acción de amparo constitucional; por cuanto, la misma emerge de un proceso administrativo sobre cuestiones vinculadas a cuestionar la valoración y cálculo del cómputo con objeto de beneficiarse con las prerrogativas del DS 4182, resuelto de forma negativa mediante un acto administrativo -Nota CITE: SENASIR/UNI.FISCA. 1153/2021-, no encontrándose por consiguiente la vulneración reclamada dentro del ámbito de protección del derecho a la petición, sino, constituye una pretensión sujeta a plazos y etapas procesales establecidas bajo la garantía del debido proceso.

Por consiguiente, la no contestación al memorial presentado por el que se cuestiona la respuesta por parte del SENASIR, no puede ser entendido como una vulneración al derecho a la petición autónomo; máxime si, como fue glosado ut supra, dicho acto administrativo era susceptible del recurso administrativo jerárquico para su cuestionamiento, sujeta a sustanciación y posterior modificación, no encontrándose la trasgresión reclamada protegida de forma independiente, resultando en la denegatoria de la tutela impetrada, con la aclaración de no haberse ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada.

III.3.1. Dimensión de los alcances de la parte resolutiva de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional

En previsión del art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) que permite dimensionar los efectos de las resoluciones constitucionales, en observancia de los principios de previsibilidad y seguridad jurídica, este Tribunal, considerando las posibles consecuencias y efectos de la determinación asumida inicialmente por la citada Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz que concedió tutela por el derecho a la petición, determina dimensionar los efectos del presente fallo constitucional; en el entendido que, se mantiene incólume dicha concesión y los actos que como efecto de ella hubieren acontecido.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, no obró de forma correcta.