SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1552/2022-S2

(…)

Al respecto la SC 0998/2003-R de 15 de julio, señaló que: ´…la cesación del acto ilegal en el sentido del citado precepto, radica básicamente en el hecho de que la resolución o acto de la autoridad o particular denunciado de ilegal, por su voluntad o por mandato de otra autoridad superior, hubiere quedado sin efecto antes de la notificación con el amparo al que hubiere dado lugar, vale decir, que si bien se produjo la lesión, ésta se reparó de motu proprio del legitimado pasivo´; entendimiento que determina que para que opere la improcedencia de la acción de amparo constitucional por cesación del acto acusado de ilegal, es necesario que éste haya quedado sin efecto o se hubiera superado la vulneración al derecho cuya tutela se solicita, antes de la notificación con la demanda tutelar.

Por su parte, la SCP 1894/2012 de 12 de octubre, sostuvo que: ´El art. 128 de la CPE, establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la constitución y la ley´, es decir, que la finalidad de la acción de amparo constitucional es la protección de derechos fundamentales y no el establecimiento de responsabilidades que puede determinarse como consecuencia accesoria de la concesión de tutela pero no puede constituirse en el elemento central de la pretensión procesal.

Asimismo, respecto a la figura de sustracción de la materia o del objeto procesal Ricardo Ayan Gordillo Borges, sostuvo que: ´Existe sustracción de la materia en casos en los que el petitorio ha devenido en insubsistente, cuando de hecho el supuesto que lo sustentaba ha desaparecido; por lo que la autoridad no puede pronunciarse sobre el fondo de la denuncia y debe declarar la sustracción´.

Entonces es posible colegir que básicamente la sustracción de la materia o del objeto procesal consiste en la desaparición de los supuestos de hecho denunciados a través de la acción de amparo constitucional, luego cuando esto sucede, el juez o tribunal de garantías, no podrá decidir o pronunciar sobre algo que ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten; vale decir que el petitorio del que ha devenido es insubsistente; por lo que por simple lógica una vez identificado el acto lesivo denunciado y contando con la certeza de que dicho acto y sus consecuencias ya no existen, se irrumpe la posibilidad de pronunciarse sobre el análisis de fondo de la pretensión, correspondiendo la declaración de la sustracción de la misma.

En este sentido, el art. 53 inc. 2) del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones:´…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”, para lo cual al menos debe verificarse que: i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y, ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional…´.

De la jurisprudencia glosada, se tiene que la teoría del hecho superado, se aplica cuando el objeto de la tutela solicitada mediante una acción de amparo constitucional ha desaparecido, previa notificación de la parte demandada (las negrillas fueron añadidas).

III.2.  El silencio administrativo y las resoluciones tardías

Sobre el tema la SCP 2542/2012 de 21 de diciembre refiere que: “Antes de abordar el tema central de análisis como es el silencio administrativo es necesario comprender, lo que implica el acto administrativo; en ese orden, se puede puntualizar que éste se denomina a toda declaración de voluntad de la administración pública; es decir, a cualesquier decisión que asume un órgano de administración pública que produzca efectos jurídicos sobre el administrado. Tiene por objeto la adquisición, modificación o extinción de derechos u obligaciones.

En ese orden, cuando la administración pública no cumple con su obligación de pronunciarse o de ejecutar o emitir un acto administrativo, dentro de los plazos máximos legales otorgados al efecto, genera lo que se denomina el silencio administrativo, inactividad que provoca que sea valorada como una decisión ya sea positiva o negativa, ello con la finalidad de evitar el quiebre del sistema jurídico administrativo. Dicho de otro modo, persigue el objetivo que aún en inactividad, la administración cumpla con su deber de poner fin a los procedimientos administrativos.

Doctrinalmente el silencio administrativo produce uno de los efectos señalados, según sea el caso, ya sea el denominado silencio administrativo positivo o estimatorio, o bien, el negativo o desestimatorio. El primero de ellos, ocurre cuando el administrado acude ante el ente público y éste no se pronuncia sobre dicha petición dentro del plazo máximo establecido en la norma jurídica; se entenderá que dicha omisión implica una aceptación a la solicitud.

El silencio administrativo negativo en cambio, opera cuando le ley expresamente lo determina de ese modo, y se refiere a que cuando la administración pública no da respuesta a una solicitud o deja de emitir una resolución dentro del término de ley, entonces se entiende que la petición fue rechazada, pudiendo a continuación proseguir los medios o recursos de impugnación idóneos.

Con relación al silencio administrativo, vinculado a la emisión de resoluciones tardías, la SC 0032/2010-R de 20 de septiembre, estableció lo siguiente: ´Uno de los problemas que genera la técnica del silencio administrativo es precisamente el relacionado con las llamadas resoluciones tardías, en ese contexto, es imperante analizar esta temática a partir de los efectos jurídicos tanto del silencio administrativo negativo como del positivo, tarea que será realizada a continuación.

En efecto, el silencio administrativo negativo, a diferencia del silencio administrativo positivo, no se equipara a un acto administrativo desestimatorio, ya que tiene simplemente efectos procedimentales, en virtud de los cuales se apertura el control administrativo o jurisdiccional posterior para la impugnación de esta presunción desestimativa, por esta razón, se afirma que esta técnica constituye una ficción legal de efectos puramente procesales, bajo este espectro, se tiene por tanto que la administración pública -sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública-, puede emitir las llamadas resoluciones tardías, sin que este acto implique vulnerar la garantía de la competencia de la autoridad que omitió pronunciarse dentro de los plazos procedimentales establecidos por ley, empero, una vez operado el silencio administrativo negativo y en caso de haberse impugnado la presunción de desestimación a la petición del administrado por mora de la administración, la autoridad administrativa que omitió pronunciarse en plazo hábil pierde competencia, por tanto solamente en este supuesto, ya no podría emitir acto administrativo alguno.

Por el contrario, en el caso del silencio administrativo positivo, considerando que sus efectos se equiparan a un acto administrativo estimatorio, la autoridad administrativa que incumplió su obligación de emitir el fallo en el plazo establecido por la normativa vigente, no puede emitir un nuevo acto posteriormente, salvo que esta resolución tardía conceda la petición del administrado, razonamiento por demás lógico si se considera que una de las características del acto administrativo es su firmeza y presunción de legitimidad y más comprensible aun porque la administración pública no puede anular de oficio actos administrativos, sino únicamente a través de los medios administrativos de impugnación o en su caso a través de un control jurisdiccional posterior.

Con relación a la aplicación del silencio administrativo en nuestro país, la precitada Sentencia Constitucional, más adelante agregó lo que sigue: ´Una vez desarrollada toda la dogmática del silencio administrativo tanto en su faceta negativa como positiva, corresponde ahora precisar su regulación en el bloque de legalidad administrativa del Estado Plurinacional de Bolivia, en ese contexto, en principio, es imperante invocar el art. 17.III de la LPA, cuyo contenido reza lo siguiente: 'Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional'; en consecuencia, a partir del contenido de esta disposición, se establece que en el Estado Plurinacional de Bolivia, se regula como regla general la técnica del silencio administrativo negativo con los efectos y características descritas en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia, empero, de acuerdo al contenido del art. 17.V de la LPA y al amparo del principio de taxatividad, se evidencia que el silencio administrativo está disciplinado como excepción a la regla general ya que solamente opera cuando exista normativa expresa que así lo determine.

Como consecuencia lógica de lo expuesto, se establece además que en caso de operar el silencio administrativo negativo, las resoluciones tardías no generan incompetencia de la autoridad que omitió resolver la petición en el plazo establecido por ley, sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública; por el contrario, en caso de operar el silencio administrativo positivo cuando así lo establezca la ley, por los efectos de esta institución jurídica, las autoridades administrativas no se encuentran facultadas para modificar los efectos de ese acto presunto estimatorio a la pretensión del administrado.

Ahora bien, en caso de los recursos jerárquicos, el art. 67.II de la LPA, de forma expresa señala lo siguiente: 'El plazo se computará a partir de las interposición del recurso, si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente', en el marco del contenido de esta disposición, el art. 125 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, de manera expresa señala en su parágrafo segundo que 'el silencio de la administración establecido en el Parágrafo II del art. 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo, será considerado una decisión positiva, exclusivamente previstos en disposiciones reglamentarias específicas, conforme establece el Parágrafo V del art. 17, de la citada ley'.

En mérito a las disposiciones antes señaladas, se tiene que en el bloque de legalidad imperante y para el caso específico de los recursos jerárquicos, se encuentra disciplinado el silencio administrativo positivo como excepción y no así como regla general; es decir, únicamente cuando una normativa específica determine expresamente los efectos del acto presunto estimatorio denominado también silencio administrativo positivo, en consecuencia, considerando que en esta instancia procedimental administrativa opera como regla general el silencio administrativo negativo, en concordancia con el Fundamento Jurídico III.4, se establece que en esta etapa, por los efectos procesales propios del silencio administrativo negativo, los actos tardíos pronunciados por una autoridad administrativa, no vulneran la garantía de la competencia.

Precisada como quedó en la SC 0032/2010-R, la forma en la que opera el silencio administrativo en nuestro país, a efectos de resolver la problemática planteada, se hace necesario de igual forma, contextualizar la temática referida a las resoluciones administrativas que si bien, fueron emitidas por el ente competente, pero se lo hizo fuera del plazo legal, lo que se denomina resolución tardía, la que una vez pronunciada surte efectos jurídicos a partir de su notificación; es decir, es válida a efectos de su cumplimiento y ejecución, con la respectiva responsabilidad para el servidor público que la pronunció incumpliendo los plazos legales”.

III.3.  Análisis del caso concreto

En la presente acción de defensa el accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia; por parte del Director Ejecutivo del SENARECOM, quien no se pronunció respecto al recurso jerárquico que planteó dentro del proceso administrativo interno instaurado en su contra, confirmando de esa manera la RA 008/2021 de 13 de septiembre, que resolvió el recurso de revocatorio el cual ratificó la Resolución Sumario Final 007/2021 de 25 de agosto; por el que, fue destituido de la institución.

Conforme los antecedentes que ilustran el expediente se advierte que contra el impetrante de tutela se aperturó un proceso administrativo interno a denuncia de Edgar Wilson Gutiérrez Apaza y Nerio Fuertes Díaz por la presunta contravención de incumplimiento de deberes, emitiéndose el Auto Inicial de Sumario Administrativo SNRCM/AS/02/2021 de 20 julio, dando lugar a la apertura del término de prueba de diez días hábiles administrativos.

Posteriormente, la autoridad sumariante del SENARECOM dictó la Resolución Sumario Final 007/2021, declarando “PROCEDENTE” la denuncia de responsabilidad administrativa contra el exfuncionario público, hoy impetrante de tutela en su condición de Extécnico  de Verificación y Exportaciones, dependiente de SENARECOM regional Potosí por contravención a las normas administrativas en actual vigencia, en consecuencia lo sancionó con la “DESTITUCIÓN DEL CARGO” (Conclusión II.2 del presente fallo constitucional).

A ese efecto, el peticionante de tutela planteó el recurso de revocatoria a través del memorial de 8 de septiembre de 2021, ante la autoridad sumariante de la referida institución contra la Resolución Sumario Final 007/2021, al existir vicios en el proceso que recaen en nulidad del mismo; mereciendo la emisión de la RA 008/2021; por la cual, se resolvió “RATIFICAR” la Resolución impugnada.

Ante dicha determinación el demandante de tutela interpuso el recurso jerárquico mediante escrito de 21 de septiembre de 2021, solicitando se revoque la RA 008/2021 por existir vicios de nulidad y al no haber sido subsanado corresponde declarar nulo el proceso sumario por vulneración de derechos y transgresión de principios constitucionales.

En el caso concreto se observa que la autoridad sumariante remitió los antecedentes del proceso administrativo interno ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del SENARECOM a través del Auto de Vista de 4 de enero de 2022; es así que en la misma fecha la autoridad ahora demandada hizo conocer al demandante de tutela el Auto de radicatoria del proceso para el conocimiento y resolución del recurso jerárquico.

De lo anterior se observa que la autoridad sumariante realizó la remisión de los antecedentes ante la MAE del SENARECOM mucho después de los tres días de haberse interpuesto el recurso jerárquico conforme establece el art. 66.III de la LPA que especifica: “En el plazo de tres (3) días de haber sido interpuesto, el Recurso Jerárquico y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su conocimiento y resolución”; así también, se observa que el computo del plazo para emitir resolución es de noventa días desde la interposición del recurso que en el presente caso fue el 21 de septiembre de 2021, transcurriendo superabundantemente el mismo; en tal sentido, es que el accionante deduce que se aplica el silencio administrativo negativo situación que a decir del impetrante de tutela se confirmaría la RA 008/2021, en consecuencia, se abriría la vía constitucional por lesión a los derechos invocados.

En ese orden de cosas nos tenemos que remitir al art. 67 de la LPA el cual determina: “ARTÍCULO 67° (Plazo de Resolución).

I.         Para sustanciar y resolver el recurso jerárquico, la autoridad administrativa competente de la entidad pública, tendrá el plazo de noventa (90) días, salvo lo expresamente determinado conforme a reglamentación especial, establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley.

II.       El plazo se computará a partir de las interposición del recurso, Si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente” (énfasis y subrayado añadidos).

           Como se observa, la norma supra descrita es clara al determinar que si vencido el plazo no se dicta resolución para resolver el recurso jerárquico en este caso planteado por el accionante, se tendrá por aceptado el mismo y cuya consecuencia es la revocatoria del acto recurrido, en el presente caso se tendría por revocada la RA 008/2021 pronunciada por la autoridad sumariante del SENARECOM, como consecuencia de ello cesaron los efectos del acto reclamado que hubiera lesionado los derechos fundamentales del peticionante de tutela, lo que da lugar a la denegatoria de tutela.

Sobre el particular debemos referirnos al Fundamento Jurídico II.1 del presente fallo constitucional referente al hecho superado la                              SCP 0706/2020-S2 establece que concurre: “cuando desaparece el objeto del recurso, por haberse superado el hecho reclamado, el recurso debe ser denegado”; así también, el art. 53 inc. 2) del CPCo, prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones: “…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”, en el caso presente como se desarrolló precedentemente, al no haberse pronunciado la MAE del SENARECOM sobre el recurso jerárquico planteado por el accionante, este se configuraría como silencio administrativo positivo, pues conforme la Ley de Procedimiento Administrativo se tendría por revocado el acto impugnado a favor del recurrente, cesando en consecuencia el acto reclamado como vulnerador que dio lugar a la interposición de la presente acción de defensa; en ese contexto, el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, establece que: “en caso de los recursos jerárquicos, el art. 67.II de la LPA, de forma expresa señala lo siguiente: 'El plazo se computará a partir de las interposición del recurso, si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente' en el marco del contenido de esta disposición, el art. 125 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, de manera expresa señala en su parágrafo segundo que 'el silencio de la administración establecido en el Parágrafo II del art. 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo, será considerado una decisión positiva, exclusivamente previstos en disposiciones reglamentarias específicas, conforme establece el Parágrafo V del art. 17, de la citada ley” (énfasis añadido); por consiguiente, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada se deniega la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 017/2022 de 8 de febrero, cursante de fs. 519 vta. a 525, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada.

CORRESPONDE A LA SCP 1552/2022-S2 (viene de la pág. 15).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA