SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1594/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 de marzo y 12 de abril de 2021, cursantes de fs. 270 a 287 vta.; y, 294 y vta., la parte accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Habiendo suscrito el Contrato ABC 865/14 GTJ-CON-TGN de 8 de diciembre de 2014, con la empresa de Diseño de Ingeniería y Arquitectura Sociedad de Responsabilidad Limitada (DIA S.R.L.) -tercera interesada-, para el control y monitoreo del asfaltado de la carretera Entre Ríos - Palos Blancos, este fue resuelto mediante Carta Notariada ABC/RJU/2015-0051 de 22 de septiembre de 2021, debido a causas imputables a la contratista estipuladas en la cláusula Vigésima del punto 20.2.1, provocando que la citada compañía active proceso contencioso en su contra, emitiendo la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la Sentencia 68 de 14 de junio de 2019, declarando probada la demanda, por ilegal resolución de contrato, incumplimiento de contrato y restitución del valor total de la boleta de garantía de cumplimiento por Bs877 750.- (ochocientos setenta y siete mil setecientos cincuenta bolivianos), entre otros aspectos.

Contra dicho fallo formuló recurso de casación, declarándose infundado mediante Auto Supremo 2/2021 - RC de 18 de febrero, pronunciado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; decisión que vulneró el debido proceso en sus compontes de fundamentación, motivación, congruencia y valoración de la prueba; de igual manera, no observó la aplicación objetiva de la ley ni la igualdad procesal de las partes; debido a que: a) Infringió el principio dispositivo respecto al retraso en la ejecución de la primera fase en la que tardó en aprobar el estudio integral Técnico Económico Social y Ambiental (TESA), para el cual se tenía cien días; no obstante, demoró ciento ochenta y seis, dando un sentido distinto a lo establecido en el Contrato suscrito, la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, el Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes Servicios (NB-SABS)- y la “…Resolución Ministerial que aprueba los modelos de contratos” (sic); tampoco identificó los puntos de la contestación a la demanda, ni a cuáles de ellos la indicada Sentencia dio respuesta, limitándose únicamente a citar y transcribir jurisprudencia sin identificar la Norma Suprema o legal que se vulneró para catalogar la resolución del contrato como ilegal. Además, de no analizar el inc. f) de la cláusula Vigésima de dicho acuerdo prevista como causal de resolución del contrato con relación a los ciento ochenta y seis días que demoró en aprobarlo, omitiendo dar razones de hecho y derecho, y luego responder que, “…el fundamento del punto 1 sirve para dar respuesta a este agravio” (sic), sin efectuar ninguna consideración; y, con relación a la causal del inc. g), no se manifestó en absoluto, pese a que en el recurso de casación fue transcrito en su integridad; y, b) Tanto en la Sentencia 68 como en el fallo cuestionado se la trató como particular, cuando es una institución pública parte del Estado Plurinacional de Bolivia, en clara afectación de la igualdad procesal; y, que respecto de la naturaleza jurídica del contrato, señalaron que: “…en ningún caso limita, prohíbe o impide acudir a las normas del Código Civil…” (sic), indicando que las normas del derecho administrativo coexistían con las del civil, y que fueran perfectamente aplicables a la resolución del conflicto, dejándose de lado las cláusulas contractuales, que en el derecho administrativo adquieren mayor sustantividad; así como, a ratificar lo sostenido por la Sentencia que: “cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos, esta pretensión se sustenta en las previsiones contenidas en el art. 568 del Código Civil” (sic), inobservó la independencia y autonomía del derecho administrativo, que en virtud a las cláusulas exorbitantes fuera justificada la situación de poder, cuya prerrogativa decanta en la gestión pública, y que su origen no está en el pacto, sino, en un mandato jurídico que por disposición normativa se otorga a la administración, en favor del interés general o la satisfacción de la colectividad, en razón del fin público, evidenciando la aplicación no objetiva de la ley, llegándose a designar un interés del 6%, ante la supuesta falta de pago de la planilla de avance de la obra 9, como si se tratara de un privado; además, no identificó los puntos planteados en el recurso de casación, y a cuáles de ellos la Sentencia se refirió o dio respuesta, omitiendo la contrastación necesaria.

Asimismo, en su numeral 4 -después de referir que la sentencia sí se pronunció sobre la aprobación del estudio integral TESA, y que era evidente que se le dio un sentido distinto a los términos contractuales-, continuó el análisis con un diferente tema; lo que, claramente mostró la carencia de una congruencia interna. De igual forma, habiéndose argüido en el recurso de casación que la Sentencia no realizó consideración alguna sobre el retraso de ejecución de la primera fase del contrato referente a los ciento ochenta y seis días, que debió ser ejecutada en cien, en su pág. 12, sostuvo que dicho fallo se refirió al tiempo que la consultora tardó en aprobar el estudio integral TESA, transcribiendo una parte impertinente de la sentencia, aludiendo a la intención de resolución de ese estudio, al referir que “…la sentencia si se pronuncia sobre la aprobación del TESA y las implicancias de su presentación, resultando no ser cierta la afirmación del recurrente” (sic), cuando fue claro que, lo alegado en el recurso de casación era el retraso en la aprobación del TESA, y no el pronunciamiento sobre su aprobación, resultando con incongruencia externa.

En ese mérito, también incurrió en irrazonable valoración de la prueba, respecto del inc. f) numeral 20.2.1. de la cláusula Vigésima del acuerdo suscrito, al indicar en la pág. “115” que hubo una mala apreciación, y que no era el inc. h), sin haber sido cierto que la falta de aprobación del TESA fue la causal de resolución de contrato, sino, el incumplimiento injustificado del programa de prestación del servicio, que tenía efecto en dicho acuerdo y cronograma de ejecución del proyecto; de igual manera, resultó irracional sostener que se debió advertir a la consultora que su plazo para la aprobación del TESA se le estaba venciendo; además, al tiempo de utilizarse la causal, el convenio pactado se hallaba plenamente vigente, y que tenía que continuar su ejecución con una expresión por escrito o una solución, reflejando en la causal un hecho diferente, provocando la resolución del mismo. También existió omisión arbitraria parcial de la prueba; por cuanto, jamás se consideró la segunda parte de la causal del inc. f) que alude a la adopción de medidas necesarias y oportunas para recuperar su demora y asegurar la conclusión del servicio dentro del plazo vigente; y, respecto de la causal del inc. g), no se refirió en lo absoluto; no obstante, que fue transcrito en el recurso de casación en su integridad, y al hacer referencia como prueba a la Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/ 0086/2016 de 13 de enero, aludió a un modelo de contrato de obra, y no de consultoría, la cual no debió ser considerada ni valorada. Por último, con relación a la prueba en cuanto a la aplicación de un interés del 6%, se apartó de los marcos legales de razonabilidad, basando su decisión en pruebas que reflejaban un hecho diferente al utilizado, distorsionando la realidad y faltando al principio de verdad material.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación, congruencia de las resoluciones, igualdad de las partes y omisión valorativa; así como, de los principios de verdad material, seguridad jurídica y legalidad, citando al efecto los arts. 115.II y 119.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo dejar sin efecto el Auto Supremo 2/2021 - RC, debiendo emitirse uno nuevo que responda a los antecedentes reales del proceso contencioso, y observando los derechos y garantías denunciados en la acción de amparo constitucional y otros que se podrían evidenciar.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 24 de mayo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 407 a 413 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La entidad accionante a través de sus representantes, ratificó el contenido de la acción de amparo constitucional, y ampliándolo expresó que: 1) El fallo objeto de análisis se limitó a realizar una relación de jurisprudencia sin ingresar a una valoración puntual sobre los hechos objeto del recurso de casación ni considerar que fueron provocados terribles deterioros en la vía por deficiencias respecto a las obras hidráulicas de pavimento con pérdidas en la carretera, debido al mal diseño aprobado por la empresa DIA S.R.L., no habiendo sido diligente con sus obligaciones contractuales y omitiendo considerar los componentes de orden ambiental, y técnico, los cuales debieron ser observados de manera profesional, y no haber aprobado de forma superficial el documento; 2) Para cualquier vicisitud ocurrida desde el origen hasta la suscripción y ejecución del contrato, se debió acudir a la jurisdicción especial, en el marco de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, que son las salas especializadas para el tratamiento de los procesos comunes emergentes de contratos administrativos, no ser la cláusula Vigésima, en el caso, ser interpretada de manera aislada; y, 3) No resultó evidente la conclusión que las cláusulas contractuales del contrato administrativo coexistan con las normas legales civiles y que estas fueran perfectamente aplicables a la resolución de dicho acuerdo, cuyo origen resulta de un contrato administrativo, figura prevista en la Ley 1178, siendo la norma aplicable el DS 0181.

I.2.2. Informe de los demandados

Marco Ernesto Jaimes Molina, Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia, a través de informe escrito presentado el 18 de mayo de 2022, cursante de      fs. 388 a 393 vta., expresó que: i) Si bien existe una distinción jurisprudencial entre contratos administrativos y privados, delimitándose su campo de juzgamiento, correspondiendo el conocimiento de una controversia originada de un contrato administrativo a la jurisdicción especializada, contenciosa administrativa y no así a la ordinaria civil, lo cual no quiere decir que esta se halle impedida de recurrir a institutos del derecho civil en el marco del contrato administrativo; ii) Se alegó en la acción de amparo constitucional aspectos no reclamados en el recurso de casación, como la incorrecta aplicación de intereses legales o sobre la errónea interpretación del cómputo de los ciento ochenta y seis días en la entrega de la aprobación del estudio TESA, el cual fue acusado en casación únicamente como una cuestión de forma; iii) Pese a que dicho estudio fue presentado de forma extemporánea, el mismo no fue observado por la entidad impetrante de tutela; de igual manera, se corroboró que no concurrió la causal del inc. g) de resolución contractual; dado que, las llamadas de atención efectuadas por la ABC fueron por diversos temas; por lo que, no podría existir negligencia reiterada por tres veces consecutivas;      iv) Sobre la aplicación objetiva de la ley, aquello carecía de certeza; debido a que, el fallo cuestionado en ningún momento aplicó exclusivamente normativa del Código Civil, sino que se recurrió al instituto general de la resolución contractual; empero, sin perder de vista las cláusulas preestablecidas del acuerdo administrativo en cuestión, siendo las normas civiles interpretadas en función al contrato administrativo suscrito entre los contendientes; por ende, resultaba un exceso por parte de la entidad accionante pretender anular un proceso con argumentos que carecían de sustento; siendo que, las mismas partes suscribieron cláusulas resolutorias; ya sea, por parte del ente contratante o como una forma de terminación del contrato administrativo;     v) No fue evidente que la aprobación del estudio TESA hubiera sido presentado extemporáneamente; toda vez que, dichos aspectos fueron respondidos al aseverar en el fallo objetado que: “…se reconoció de manera expresa que el TESA, se presentó el 2 de septiembre de 2015; es decir día antes a la remisión de la indicada carta de intención de resolución de contrato, por consiguiente, ya no podía haberse alegado el presunto incumplimiento injustificado del programa de prestación de servicios en esa causal, sí este, respecto de la presentación del TESA aprobado, fue remitido día antes a la carta de intención de la resolución del contrato, no pudiendo alegarse un incumplimiento respecto de un aspecto que fue cumplido anteriormente…” (sic); y, vi) Sobre la falta de motivación respecto del inc. g) de la cláusula 20.2.1 del contrato administrativo, se omitió en el recurso de casación reclamar sobre una incorrecta interpretación de dicho inciso; puesto que, únicamente objetó en cuanto a los incs. f) y h), siendo estas contestadas en función a los agravios presentados, encontrándose impedido de efectuar un análisis sobre otras causales, lo cual vulneraría en forma directa la debida congruencia de las resoluciones judiciales, así como, el derecho a la defensa de la otra parte, pretendiendo la entidad peticionante de tutela emplear a la vía constitucional como un medio para subsanar su propio descuido. Con relación a la prueba, no refirió cuál era la omitida y de qué modo esa cambiaría la decisión asumida, limitándose a mencionar que las llamadas de atención referidas al    inc. g) no se debían a un caso en específico; lo que, denotó un reclamo genérico. Por todo lo expuesto, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Olvis Egüez Oliva, José Antonio Revilla Martínez, Juan Carlos Berrios Albizu, Carlos Alberto Egüez Añez, Ricardo Torres Echalar y Edwin Aguayo Arando, Magistrados de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, no remitieron informe escrito alguno ni concurrieron a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante de fs. 327 a 329 y 331 a 333.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Carlos Alberto Larrazábal Varas en representación de la empresa DIA S.R.L. en audiencia de garantías manifestó que: a) El fallo cuestionado precisó que las cláusulas contractuales del contrato coexisten con las normas del derecho civil, y cuando se utilizó la terminología de resolución de contrato, era para darle juricidad al mismo; y, b) Sobre la valoración de la prueba, la SCP 0873/2004-R de 8 de junio, exigió que se demuestre un apartamiento de los marcos de legalidad, razonabilidad y equidad, entre otros presupuestos; extremos que la entidad accionante no explicó con base a lo manifestado, solicitando se deniegue el “amparo constitucional”.

I.2.4. Alegación de la Procuraduría General del Estado

La representante de la Procuraduría General del Estado, mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2022, cursante de fs. 399 a 400, y en audiencia de garantías expresó que: 1) El fallo en análisis se trata de un contrato administrativo de consultoría; empero, no concluyó en ello, transgrediéndose los derechos a la verdad material, a la seguridad jurídica, a la legalidad, a la igualdad procesal de las partes, a la congruencia, a la valoración de la prueba, fundamentación y motivación, al aplicar de forma incorrecta el ordenamiento jurídico civil dentro de un proceso que incumbe a un contrato administrativo regido por el DS 0181, y cuyo modelo fue otorgado por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas -Órgano Rector en materia administrativa de contrataciones estatales-; y, 2) Las autoridades demandadas no pueden concebir únicamente a las normas civiles al margen de las cláusulas del acuerdo suscrito, cuya cláusula Vigésima estipula un procedimiento de resolución contractual, tampoco desconocer la existencia de una regulación en la vía administrativa que motivó precisamente la demanda contenciosa; por cuanto, no fundamentaron en qué norma se basó para determinar que los acuerdos administrativos pueden ser interpretados a través del Código Civil, teniéndose que el Auto Supremo 269 de 24 de mayo de 2012, estableció que los contratos con el Estado están predominantemente regidos por el derecho público y no con un régimen jurídico civil; por lo expuesto, pidió se deniegue la tutela impetrada.

I.2.5. Participación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de dicha cartera de Estado, mediante informe escrito presentado el 17 de mayo de 2022, cursante de fs. 370 a 372, expresó que: i) Fue notificado con la presente acción tutelar, cuando a decir del art. 20 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), sus facultades de Órgano Rector se enmarcan en la emisión y compatibilización de normas, encontrándose prohibido -según el art. 14 de dicha norma-, de pronunciar criterio en procesos en curso, no constituyéndose las emisiones de respuesta razonamientos de carácter vinculante; y, ii) Con el afán de resguardar el derecho de petición de la entidad accionante y la empresa tercera interesada, fueron expedidas las Notas MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/ 0086/2016, que cita una disposición del modelo de Documento Base de Contrataciones (DBC), aprobado por Resolución Ministerial (RM) 055 de 24 de enero de 2014, vigente en la fecha de la consulta, dando respuesta institucional enmarcada en la modalidad de contratación citada por la indicada empresa; y, MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/ 0176/2022 de 16 de febrero, que corrobora la modalidad y tipo de contratación en la cual se enmarca la respuesta correspondiente; por lo expuesto, solicitó ser apartado de la tramitación de la presente acción tutelar.

I.2.6. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 116/2022 de 24 de mayo, cursante de fs. 414 a 420 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto y sin valor el Auto Supremo 2/2021 - RC, y las autoridades demandadas pronuncien uno nuevo en el término de diez días a partir de su notificación. Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: a) El razonamiento de aplicar las reglas del Código Civil -arts. 568.I y 569 en relación a los 454 y 519-, a un contrato administrativo, infringió el Contrato ABC 865/14 GTJ-CON-TGN, mismo que en sus incs. f) y g), numeral 20.2.1 de la cláusula Vigésima, establecen causales de resolución de incumplimiento atribuibles al consultor -empresa tercera interesada-, incurriendo en vulneración del derecho al debido proceso al existir una indebida aplicación objetiva de la ley al caso concreto -de naturaleza administrativa-, expresamente previstas en el señalado acuerdo suscrito; por cuanto, el hecho que dicho documento no prohíba ni limite la aplicación del Código Civil, no constituye un argumento racional, sino, denota el empleo de normativa que no regula las causas de terminación del contrato en el marco de la SCP 0380/2018-S2 de 4 de julio, siendo posible ingresar a valorar la actividad desarrollada a fin de brindar tutela, donde el Tribunal demandando debía limitarse a analizar exclusivamente si las partes incurrieran o no en un incumplimiento de obligaciones con base a las causales previstas en el contrato administrativo, lo que implicó otra causa para dejar sin efecto el Auto Supremo, dando lugar a una incongruencia externa; b) Sobre la arbitraria e incorrecta interpretación de la cláusula Vigésima, numeral 20.2.1 inc. f) del Contrato administrativo en cuestión, no mereció un debido análisis por el tribunal de grado, ni explicó por qué consideró que se realizó una correcta aplicación e interpretación de dicha cláusula, refiriéndose de forma genérica y lacónica, lo cual no constituiría fundamentación ni motivación debida, inobservando la SCP 0904/2021-S4 de 10 de noviembre; c) Los Magistrados demandados aseveraron que no existió incorrecta aplicación del art. 568 del Código Civil (CC), aplicable a los contratos celebrados entre particulares y no a los administrativos; no obstante, de reconocer su naturaleza pública donde prevalece la primacía de los intereses superiores colectivos y hace referencia a cláusulas exorbitantes, sin que las mismas hubiesen sido objeto de argumentación alguna; y, d) Con relación al contrato de consultoría, alude que coexistieran la cláusula de resolución del contrato con normas civiles, sin considerar que el derecho civil es supletorio y opera solo cuando no existe una norma aplicable; sin embargo en el caso, el acuerdo expresamente estipuló causales de resolución contractual atribuibles al consultor -empresa tercera interesada-, no siendo aplicable el Código Civil.