SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0186/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memoriales presentados el 21 de enero y 10 de febrero de 2021, cursantes de fs. 29 a 41 vta.; y, 45 a 46 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su persona venía cumpliendo las funciones de responsable de planificación estratégica dependiente de la Dirección General de Planificación -del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural-, por más de un año; por ello, solicitó vacación del 11 al 13 de marzo y del 19 de ese mes al 3 de abril de 2020, que fueron oportunamente autorizadas por la instancia pertinente; sin embargo, la citada petición de vacaciones programada del 19 de marzo al 3 de abril de dicho año, solo se efectivizó el 19 y 20 de marzo, debido a la declaratoria de cuarentena total por la pandemia del Coronavirus (COVID-19), ya que desde el 24 del señalado mes y año, se suspendieron todas las actividades laborales públicas y privadas y sus vacaciones también se vieron interrumpidas abruptamente.

Es así que, mediante Nota de 29 de mayo de 2020, recepcionada el 1 de junio de igual año, hizo conocer al Director General de Planificación del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural que: a) Por circunstancias de la pandemia y la cuarentena rígida decretada por el Gobierno Central, existía una imposibilidad material de poder constituirse en su fuente laboral, debido a que tiene diabetes compensada y litiasis renal tratada, adjuntando para el efecto el certificado médico respectivo y solicitando oportunamente ser beneficiado con los alcances establecidos en el Decreto Supremo (DS) 4196 de 17 de marzo de ese año, cuyo art. 10.II inc. a) prevé las medidas laborales preventivas que debían aplicarse a funcionarios que padecían una enfermedad de base desde el 2015, como ocurre en su caso; y, b) La vacación solicitada del 19 de marzo al 3 de abril de 2020, fue interrumpida por la citada cuarentena, por lo que haciendo uso de ese derecho de vacación hizo notar que debía gozar del mismo hasta el 15 de junio del indicado año; sin embargo, las dos situaciones señaladas no merecieron respuesta alguna pese a que su solicitud fue reiterada mediante Nota de 10 del referido mes y año; y por el contrario inexplicablemente se le desvinculó de su fuente laboral mediante Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486 de 9 de junio de 2020, en virtud al contenido del Informe INF/MDPyEP/DGAA/RRHH 0206/2020 MDPyEP/2020-03486 de 8 de igual mes y año, por el que se informó la inasistencia injustificada a su fuente laboral por más de tres días continuos; situación que jamás ocurrió por cuanto su persona en ningún momento ingresó en la causal de destitución prevista en el art. 62 del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural; con esos antecedentes, se advierte la existencia de una medida de hecho generada por la administración y dadas las circunstancias del daño inminente e irreparable contra sus derechos constitucionales no solo se pone en riesgo la salud integral de su persona sino también afecta a los derechos de toda su familia.

El 24 de junio de 2020, interpuso recurso de revocatoria que no fue resuelto por la administración en los plazos previstos, pese a sus constantes reclamos verbales señalándole que resolverían el referido recurso, al no hacerlo se entiende que su pretensión fue denegada bajo el instituto del silencio administrativo negativo establecido en el art. 17.IV de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); y al presentar el citado recurso de revocatoria ante otro “Gobierno Constitucional”, activar el recurso jerárquico implicaría que el mismo jamás se llegue a resolver y de resolverse demandaría noventa días hábiles de acuerdo al art. 67 de la LPA, hasta que ocurra aquello se consumará un daño irreparable o irremediable en detrimento de sus legítimos intereses y los de su familia.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a una justa remuneración y al debido proceso en sus elementos a la defensa, a la seguridad jurídica y a la legalidad; citando al efecto los arts. 13.I, 15, 18, 46.I.1), 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia: 1) Se deje sin efecto el Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486 de 9 de junio de 2020, de destitución del cargo de responsable de planificación estratégica dependiente de la Dirección General de Planificación del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural; así como el Informe INF/MDPyEP/DGAA/RRHH 0206/2020 MDPyEP/2020-03486 de 8 de igual mes y año, que informó sobre la inasistencia injustificada a su fuente laboral por más de tres días continuos; 2) Disponer su inmediata reincorporación al referido cargo, además de instruir el pago de los salarios devengados, aguinaldo y otros beneficios sociales; 3) Ordenar a la autoridad ahora accionada se abstenga de asumir medidas administrativas -como el acoso laboral o la destitución- que contravengan el mandato de reincorporación, pago de sueldos devengados y demás beneficios sociales; y, 4) Ordenar que en caso de incumplimiento se proceda conforme a lo dispuesto por los arts. 17 y 57 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 27 de marzo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 173 a 185, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: i) La autoridad ahora accionada en su informe señaló elementos que no resultan ser evidentes, cuando indicó que no se le dio el plazo de un día para que regularice el tema de las firmas del recurso de revocatoria y por ello solicitó que se exponga el documento con el que supuestamente su persona fue notificado; ii) Debido a la cuarentena dispuesta por el COVID-19 existía una imposibilidad material de poder constituirse en su fuente laboral porque se encontraba en la ciudad de Sucre y no podía trasladarse a la ciudad de Nuestra Señora de La Paz a cumplir sus funciones, además de padecer de diabetes compensada y litiasis renal tratada; iii) La autoridad ahora accionada en su informe indicó que su persona no tenía vacaciones y que no contaba con la protección del DS 4196 de 17 de marzo de 2020, porque sus certificados -se entiende médicos- eran muy antiguos y presentó algunos en copias simples; sin embargo, todos esos aspectos debieron ser puestos a su conocimiento de manera oportuna; ya que producto del despido ilegal no tiene sustento para llevar a su familia y el estrés deterioró su salud debido a las enfermedades de base que tiene estando hospitalizado varios días en un centro de salud de la ciudad de Sucre, adjuntando certificado médico al respecto; y, iv) Si bien es un funcionario de libre nombramiento y pudo ser objeto de destitución sin alegar ningún tipo de causal por esa condición; empero, al establecerse una supuesta causa para que se fundamente la decisión de despedirlo ese aspecto debió ser debidamente probado de acuerdo a la SCP 0413/2020-S3 de 7 de agosto, por cuanto se le hizo conocer un supuesto hecho en el que incurrió sin darle la oportunidad de defenderse cesándolo de sus funciones directamente.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Elizabeth Alcántara Zúñiga Céspedes, Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, a través de su representante legal en audiencia manifestó que: a) Debido al COVID-19, se emitió la Resolución Ministerial (RM) de 12 de agosto de 2020, por el anterior Ministro de esa Cartera de Estado, suspendiéndose los plazos de procesos sumarios, procesos que están con recursos jerárquicos y otros, señalando que una vez que se reanuden dichos plazos procesales se haría conocer la resolución emitida por el anterior Ministro; b) El art. 56 del Reglamento Interno de Personal de dicho Ministerio, claramente establece que tres días consecutivos de falta es motivo de retiro sin proceso interno y en concordancia con el art. 32 inc. g) de las Normas Básicas de Administración de Personal -DS 26115 de 16 de marzo de 2001-, que señala que el abandono de funciones por un periodo de tres días hábiles consecutivos o seis descontinuos en un mes no justificados es causal de terminación del vínculo laboral que une al servidor con la institución pública; en el presente caso, el accionante no asistió a su fuente laboral del 1 al 5 de junio de 2020, por ello fue desvinculado; y, c) Respecto a los casos en los que procede el proceso administrativo interno sancionador, el art. 61 del citado Reglamento determina que son causales referenciales para el inicio de proceso interno: 1) La contravención al Estatuto del Funcionario Público y a la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; 2) Cuestionar moralmente a personas que tengan algún trámite en el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural; 3) Revelar estudios documentos o información de carácter confidencial y estratégico institucional; 4) Causar daños materiales graves intencionalmente por negligencia manifiesta en máquinas instrumentos equipos muebles o vehículos oficiales independientemente del resarcimiento de los daños ocasionados; y, 5) Justificar fraudulentamente la inasistencia al cumplimiento de la jornada laboral con certificaciones médicas dolosas o cualquier otro tipo de documento no fidedigno.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 38/2021 de 27 de marzo, cursante de fs. 186 a 195 vta., concedió en parte la tutela solicitada disponiendo: i) Dejar sin efecto el Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486, y en consecuencia se reincorpore al accionante al cargo que desempeñaba u otro de similar función, en el plazo de cinco días hábiles a partir de su notificación con esa Resolución; ii) Se deniega con referencia al pago de salarios devengados; y, iii) El accionante no deberá ser fruto de represalias personales y laborales en la entidad en la cual desempeña sus funciones como emergencia de la interposición de la presente acción de defensa, no pudiendo agravarse su situación laboral; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) La autoridad ahora accionada señaló que el accionante no fue sometido a un proceso administrativo interno previo porque el Reglamento Interno del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural así lo determina; sin embargo, no se puede aplicar un simple Reglamento por encima de la Constitución Política del Estado, y si la citada autoridad hoy accionada, consideraba que existían causales de despido contra el accionante, aunque las mismas sean evidentes tiene que darse la oportunidad de ser acreditadas y desvirtuadas en un proceso sumario interno, con celeridad y amparado en la normativa; sin embargo, en el presente caso se acusa que el accionante no asistió a su fuente laboral por tres días continuos, emergente de ello se hizo un informe legal y en base al citado informe se emitió la sanción de destitución, pero no existe un proceso previo donde el accionante hubiese tenido la posibilidad de justificar su inasistencia y presentar documentación para la valoración de la administración pública; por lo que no puede tomarse directamente la decisión arbitraria y discrecional de despedir a una persona sin acreditar las causales previstas previamente; b) Uno de los pilares constitucionales del Estado boliviano son las garantías de presunción de inocencia y del debido proceso previo; en virtud a ello, cualquier determinación de una autoridad pública y de una persona particular o un funcionario público que atente contra esos pilares del Estado boliviano constituye una medida de hecho porque no se encuentra respaldada en los términos que establece la Norma Suprema debiendo prescindirse inclusive de cualquier tema formal de subsidiariedad que podría invocarse en ese caso, de acuerdo al AC 131/2017-RCA de 12 de abril; y, c) Al no permitir que el accionante asuma defensa y presente descargos como corresponde para desvirtuar las faltas por las que se le acusa, se vulneró sus derechos al trabajo, a la defensa y al debido proceso en su elemento de legalidad; empero, debe concederse la tutela de manera parcial, ya que el pago de salarios devengados será emergente de la determinación que se asuma en el proceso interno que efectúe la administración pública en el que se establecerá si realmente el despido fue legal o ilegal.

En vía de complementación y enmienda, la autoridad ahora accionada mediante su representante legal, señaló que: 1) La Sala Constitucional dispuso el inició de un proceso interno al accionante y al haberse resuelto el recurso de revocatoria interpuesto por el nombrado, solicitó se aclare y se complemente si se anuló ese proceso recursivo o se está dejando sin efecto el recurso que interpuso el accionante; y, 2) Para el sustento de la emisión de la Resolución 38/2021, se tomó en cuenta la SCP 0591/2016-S2 de 30 de mayo, alegando que guarda relación con el presente hecho; sin embargo, revisada la citada jurisprudencia constitucional corresponde a otro hecho; puesto que ese funcionario estaba sometido a la Ley General del Trabajo.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional manifestó que: i) Respecto al recurso de revocatoria, se señaló que todo pronunciamiento de una autoridad pública, administrativa o de cualquier índole que atente contra pilares fundamentales del Estado boliviano constituye una medida de hecho que no puede surtir efectos jurídicos “…en nuestra economía Boliviana…” (sic) y las desvinculaciones sin proceso previo deben eximirse de cualquier tipo de subsidiariedad para resolverse; y, ii) Se cuestionó que la SCP 0591/2016-S2 no fuese aplicable, lo cual no es evidente; puesto que, la referida jurisprudencia constitucional, establece en su preámbulo que toda persona sea trabajador, servidor público provisorio o personal eventual que sea destituida, si se le acusa de la comisión de “…faltas de delitos…” (sic), tiene derecho a defenderse, en ese sentido no corresponde efectuar ninguna complementación en el presente caso.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.