SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0186/2022-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a una justa remuneración y al debido proceso en sus elementos a la defensa, a la seguridad jurídica y a la legalidad; puesto que fue destituido mediante Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486 de 9 de junio de 2020, del cargo de responsable de planificación estratégica dependiente de la Dirección General de Planificación del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural por supuestamente no asistir a su fuente de trabajo por más de tres días continuos, situación que jamás ocurrió; y, si bien es un funcionario de libre nombramiento y pudo ser objeto de destitución, sin alegar ningún tipo de causal por la condición que tenía; sin embargo, al establecerse una supuesta causa para que se fundamente la decisión de desvincularlo de dicho Ministerio, ese aspecto debió ser debidamente probado en un proceso administrativo previo; por ello, interpuso recurso de revocatoria que no fue resuelto.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  En cuanto a la suspensión del plazo de inmediatez por la emergencia sanitaria nacional debido a la pandemia del COVID-19 en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia

Al respecto, la SCP 0346/2021-S3 de 14 de julio señaló lo siguiente: “El AC 0172/2020-RCA de 1 de diciembre, haciendo referencia a la flexibilidad y prescindencia del principio de inmediatez que rige la interposición de la acción de amparo constitucional, desarrollada en las Sentencias Constitucionales 0762/2003-R de 6 de junio, 0389/2004-R de 17 de marzo y 0200/2006-R de 21 de febrero, señaló que: ‘De la jurisprudencia constitucional glosada, se comprende que cuando las circunstancias lo ameriten el principio de inmediatez cede en resguardo al acceso a la justicia constitucional, más aun cuando se presente un suceso de fuerza mayor, que debe ser considerado bajo el principio de verdad material, como es la declaratoria de cuarentena total a causa de una pandemia, lo que sin duda evita el normal desenvolvimiento de los habitantes de un determinado lugar; por ello, tomando en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), a partir de las cero horas del 22 de marzo de 2020, lo que fue ampliado por los DDSS 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril del referido año hasta el 30 de abril del mismo año; y que posteriormente, por DS 4229 de 29 del indicado mes y año, se determinó: Ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo de 2020; y, Establecer la Cuarentena Condicionada y Dinámica, en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los municipios y/o departamentos, motivó a que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo del municipio, por ende, fueron los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, que emitieron circulares para retornar a las labores jurisdiccionales, según las características de riesgo alto, medio o moderado, precautelando el bienestar de los servidores públicos y de la población en general; en tal sentido, por las circunstancias anotadas se deberá considerar que desde la declaratoria de cuarentena total desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, queda suspendido el plazo de caducidad para la interposición de la acción de amparo constitucional; es decir, que el plazo de seis meses se encuentra interrumpido por dicho lapso en todo el territorio nacional, y considerando los diferentes tipos de riesgos, también se debe tomar en cuenta las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos; por lo que, en principio se aplicará la interrupción de plazo para la interposición de nuevas demandas tutelares desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, y según sea el caso podrá considerarse la interrupción de otras fechas, ello de acuerdo las determinaciones establecidas en el lugar donde se interponga la acción de defensa.

Por lo mencionado, la flexibilización del principio de inmediatez, por causa de fuerza mayor debe ser considerada solo a efectos de velar por el resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del titular quien no pudo acceder a la justicia constitucional, en el periodo de cuarentena total, por la emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19; lo que implica que el plazo de seis meses queda interrumpido para aquellos casos que debieron ser presentados en las fechas donde fue dispuesta la cuarentena total y extensible para aquellas suspensiones de plazo emanadas de los Tribunales Departamentales de Justicia, por la misma causa de la emergencia sanitaria”’.

III.2.  Suspensión del plazo de inmediatez en el Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca

De acuerdo a la Conclusión II.6. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que, en el departamento de Chuquisaca la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia del referido departamento emitió la Circular 31/2020 se dispuso la reanudación de plazos procesales a partir del 7 de septiembre de 2020; en consecuencia, y conforme al Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, se establece que desde el 22 de marzo hasta el 7 de septiembre de 2020, transcurrieron cinco meses y dieciséis días de suspensión de plazos que deben tomarse en cuenta al momento de realizarse el computo del plazo de inmediatez en cada caso en particular y verificar si se cumplió o no con ese presupuesto de procedencia de la acción.

III.3.  En cuanto al retiro de servidores públicos provisorios o de libre nombramiento

La SCP 0413/2020-S3 de 7 de agosto determinó que: [El art. 233 de la CPE, establece que: «Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento».

La precitada disposición constitucional establece los cargos que son ejercidos por los servidores públicos, entre los cuales se encuentran aquellos que cumplen funciones de libre nombramiento, mismos que se distinguen de aquellos que forman parte de la carrera administrativa en razón a la naturaleza del cargo desempeñado, es así que la SC 1462/2011-R de 10 de octubre, estableció lo siguiente: «El ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración, así lo establece el art. 2.I de la indicada norma. En ese marco y teniendo en cuenta las funciones a desempeñar al interior de la institución, se determina el procedimiento para su incorporación y conclusión de servicios, así como los derechos y deberes que emerjan de la condición asignada; de ahí, la distinción en servidores públicos de carrera y provisorios.

Al respecto, reiterando el pronunciamiento efectuado por la uniforme línea jurisprudencia la SC 0474/2011-R de 18 de abril, precisó: “Con relación a la situación de funcionarios provisorios, el art. 71 del EFP, establece que: ‘Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley. El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional’, o sea que la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo.

Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo”.

En ese entendido, si pese a tener la condición de funcionario provisorio y a momento de su destitución se invocare una causal, como en el caso concreto, donde se hizo referencia a una supuesta ‘reestructuración administrativa’, la institución se obliga a demostrar que dentro de su estructura organizacional ya no existe o no existirá ese cargo; motivo por el cual, se prescinde de los servicios del funcionario público. Por lo tanto, reiterando, cuando se trate de la conclusión de servicios de funcionarios provisorios, no es necesario invocar una causal para su destitución, de lo contrario, da lugar a la realización de un proceso administrativo previo a objeto de demostrar la causal y donde el afectado asuma defensa en el marco de un debido proceso»] (las negrillas nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a una justa remuneración y al debido proceso en sus elementos a la defensa, a la seguridad jurídica y a la legalidad; puesto que fue destituido mediante Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486 de 9 de junio de 2020, del cargo de responsable de planificación estratégica dependiente de la Dirección General de Planificación del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural por supuestamente no asistir a su fuente de trabajo por más de tres días continuos, situación que jamás ocurrió; y, si bien es un funcionario de libre nombramiento y pudo ser objeto de destitución, sin alegar ningún tipo de causal por la condición que tenía; sin embargo, al establecerse una supuesta causa para que se fundamente la decisión de desvincularlo de dicho Ministerio, ese aspecto debió ser debidamente probado en un proceso administrativo previo; por ello, interpuso recurso de revocatoria que no fue resuelto.

Con carácter previo a resolver el fondo de la problemática planteada por el accionante, corresponde aclarar respecto al principio de inmediatez en la presente acción tutelar, por tratarse de un requisito de procedencia.

En ese sentido, se tiene que la reiterada jurisprudencia emanada de este Tribunal Constitucional Plurinacional, dejó establecido que para la obtención de la tutela que brinda la jurisdicción constitucional, la persona que considere vulnerados sus derechos fundamentales o garantías constitucionales, debe activar la acción de amparo constitucional en el plazo de seis meses computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada con la última decisión administrativa o judicial; sin embargo, conforme a los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que debido a la declaratoria de cuarentena total por la pandemia del COVID-19 dispuesta desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 7 de septiembre del mismo año, en que el Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca dispuso la reanudación de las labores judiciales por Circular 31/2020 (Conclusión II.6.), quedó suspendido el citado plazo de caducidad de los seis meses para la interposición de la acción tutelar.

Bajo ese contexto y teniendo en cuenta que a través de esta acción de defensa se impugna el Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486 y con la finalidad de establecer el referido plazo de caducidad en su planteamiento, se debe tener en cuenta que con ese Memorando el accionante fue notificado -de acuerdo a lo alegado por el nombrado en el recurso de revocatoria que interpuso- el 9 de junio de 2020 (fs. 20), desde esa fecha hasta la reanudación de plazos en el departamento de Chuquisaca -7 de septiembre de 2020-, transcurrió dos meses y veintiocho días de suspensión, y el plazo de los seis meses para la interposición de esta acción de defensa debía también reanudarse desde ese momento; en consecuencia vencía el 7 de marzo de 2021, y al interponerse la acción de defensa el 21 de enero del citado año, se encontraba dentro del plazo de seis meses dispuesto por los arts. 129.II de la CPE y 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), cumpliendo así con el principio de inmediatez que rige a esta acción tutelar, correspondiendo ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada por el accionante.

Asimismo, corresponde aclarar si el accionante cumplió o no con el principio de subsidiariedad para interponer la presente acción tutelar, en ese sentido de acuerdo al Informe INF/MDPyEP/DGAA/RRHH 0213/2020 E-MDPyEP/2020-03015 de 16 de junio de 2020, emitido por la Jefa de la Unidad de RR.HH. dirigido al Director General de Asuntos Jurídicos ambos del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, mediante Memorando MEM/MDPyEP/DGZZ/RRHH 0085/2019 de 7 de marzo, el accionante fue designado de manera provisoria en el cargo de responsable de planificación estratégica dependiente de la Dirección General de Planificación de ese Ministerio (Conclusión II.1.); por lo tanto, al ser un funcionario provisorio, no podía interponer recurso de revocatoria contra el Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486 que dispuso su destitución, al no ser una vía idónea para reclamar dicha desvinculación, ya que solo el servidor público de carrera puede impugnar su retiro, conforme al Fundamento Jurídico III.3. de este fallo constitucional.

En ese contexto, en el presente caso, el acto lesivo es el Memorando MEM/MDPyEP/DGAA/RRHH 0121/2020 MDPyEP/2020-03486, que de acuerdo al Informe INF/MDPyEP/DGAA/RRHH 0206/2020 MDPyEP/2020-03486 de 8 de junio se estableció la inasistencia injustificada del accionante por más de tres días continuos (del 1 al 5 de junio de 2020), misma que constituye en causal de destitución de acuerdo a lo previsto por el art. 62 inc. a) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, por lo tanto en cumplimiento de dicha normativa se destituyó al accionante del cargo de responsable de planificación estratégica dependiente de la Dirección General de Planificación, concluyendo de esa manera su relación laboral con ese Ministerio (Conclusión II.3.); sin embargo, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, el cese de funciones de los servidores públicos provisorios, debe ser comunicado sin señalar la comisión de ninguna falta; por lo que tampoco se les inicia un proceso administrativo interno; empero, si para el retiro de un funcionario provisorio se invoca una causal, ello conlleva a la realización de un proceso interno previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo; en ese sentido, el citado Memorando, justificó la causal de despido del accionante por la inasistencia injustificada de más de tres días continuos; por lo tanto, se debió iniciar un proceso interno previo, en el cual el accionante tenga la posibilidad de justificar su inasistencia y presentar documentación pertinente para la valoración de dicha instancia administrativa; y al no haber procedido de esa manera se vulneró sus derechos al trabajo, a la justa remuneración, a la defensa y al debido proceso en su elemento de legalidad; consecuentemente corresponde dejar sin efecto el mencionado Memorando y en consecuencia proceder a la reincorporación inmediata del accionante al cargo que desempeñaba u otro de similar función, para que se inicie de manera inmediata el referido proceso interno en su contra.

Respecto al pago de salarios devengados, aguinaldo y otros beneficios sociales, corresponde señalar que finalizado el proceso interno que será iniciado contra el accionante, se determinará si el despido fue legal o ilegal y si corresponde o no el pago de los referidos beneficios sociales; por ello, no corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional disponer el indicado pago.

En consecuencia la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera correcta.