SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0183/2022-S4

         El debido proceso, denominado también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como “el derecho de defensa procesal” (sic), es una garantía procesal que debe estar presente en toda clase de procesos, como se dijo, no sólo en aquellos de orden penal; por cuanto, busca confirmar la legalidad y la correcta aplicación de las leyes dentro de un marco de respeto mínimo a la dignidad humana dentro de cualquier tipo de proceso; entendido éste como “aquella actividad compleja, progresiva y metódica, que se realiza de acuerdo con las reglas preestablecidas, cuyo resultado será el dictado de la norma individual de conducta (sentencia), con la finalidad de declarar el derecho material aplicable al caso concreto” (sic).

         En cuanto al ámbito de aplicación del debido proceso y coherente con lo señalado anteriormente, la SCP 0151/2017-S3 de 10 de marzo, ha razonado que es transversal a todo tipo de proceso sancionatorio; dado que, no es posible aplicar una sanción de manera directa, sin otorgar al procesado la posibilidad de ser oído en juicio respecto al cargo que se formula en su contra; a que éste asuma defensa plena ante el juez natural, a que presente las pruebas que estime pertinentes, en razón a su propio interés y a impugnar las decisiones asumidas mediante los recursos franqueados por la disposición jurídica concerniente, entre otros aspectos.

De lo anotado precedentemente, se puede sintetizar señalando que, la imposición de toda sanción, en el ámbito que fuere aplicada, debe ser impuesta indefectiblemente previo proceso correspondiente; en el que, se garantice al procesado el pleno uso de sus derechos y garantías como persona; de manera que, se tenga plena convicción de que éste asumió defensa en juicio y fue escuchado; pues, una sanción impuesta sin las garantías mínimas desde luego que es arbitraria, ilegal y contraria al derecho y garantía del debido proceso.

III.2. Normativa sobre régimen disciplinario aplicable a la Caja de Salud CORDES como entidad de derecho público

         Las Cajas de Salud de las Corporaciones Regionales de Desarrollo fueron creadas por Decreto Supremo (DS) 21637 de 25 de junio de 1987; así, el art. 31 de dicho cuerpo normativo, dispone: “Créase la Caja de Salud de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, sobre la estructura del Seguro Social de la ex Corporación Boliviana de Fomento para trabajadores pertenecientes a ese sector, como institución de derecho público, con personalidad jurídica y autonomía de gestión, encargada de la aplicación y ejecución del régimen de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales a corto plazo”. Cabe aclarar que el Decreto Supremo arriba anotado se constituye en una norma reglamentaria de la Ley 924 de 15 de abril de 1987, cuyo art. 3, en lo pertinente, dispone: “El régimen de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales a corto plazo será financiado en su totalidad con el aporte patronal del diez por ciento (10%) del total ganado de sus asegurados. Su administración corresponderá a las cajas básicas del Seguro social”.

         Por disposición del art. 86 del DS 28631 de 8 de marzo de 2006, que reglamenta la Ley 3351 de 21 febrero de 2006 –Ley de Organización del Poder Ejecutivo–, en el marco de la política definida por el Gobierno Nacional, se establece que, la Caja de Salud CORDES forma parte de la estructura del Órgano Ejecutivo del Estado, como una institución pública descentralizada y que se encuentra bajo tuición o dependencia orgánica y administrativa del Ministerio de Salud y Deportes; que a decir del art. 30 inc. d) del mismo DS citado, se ejerce de acuerdo con el art. 27 de la Ley 1178 – Ley de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990–; es decir, en relación a la supervisión y fiscalización, respecto a la implantación de los reglamentos específicos para el funcionamiento de los sistemas de Administración y Control Interno regulados por dicha Ley y los Sistemas de Planificación e Inversión Pública.

         En ese sentido, la Caja de Salud CORDES se constituye en una institución de derecho público, con personalidad jurídica propia y autonomía de gestión; y que, tiene como objeto la aplicación y ejecución del régimen de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales a corto plazo; por lo tanto, sujeto plenamente a la Ley 1178, cuyo art. 3, dispone: “Los sistemas de Administración y de Control se aplicarán en todas las entidades del Sector Público, sin excepción; entendiéndose por tales, la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los ministerios, las unidades administrativas de la Contraloría General de la República y de las Cortes Electorales; el Banco Central de Bolivia, las Superintendencias de Bancos y de Seguros, las Corporaciones de Desarrollo y las entidades estatales de intermediación financiera; las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional; los gobiernos departamentales, las universidades y las municipalidades; las instituciones, organismos y empresas de los gobiernos nacional, departamental y local, y toda otra persona jurídica donde el Estado tenga la mayoría del patrimonio”.

         Entre los sistemas que forman parte de la indicada Ley de Administración y Control Gubernamentales, se tiene el de Responsabilidad por la Función Pública, sobre el cual, el art. 28 de la indicada Ley, establece que: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión. b) Se presume la licitud de las operaciones y actividades realizadas por todo servidor público, mientras no se demuestre lo contrario”; Siendo el art. 29 de la señalada Ley, taxativa en cuanto a la determinación de la responsabilidad administrativa, al disponer que: “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución”.

         Si bien el art. 81 del Reglamento Interno de la Caja de Salud CORDES dispone que: “De ser necesaria la sustanciación de un sumario administrativo previo, la Gerencia General dispondrá la iniciación del mismo por intermedio de la Asesoría Legal”; tal disposición debe ser interpretada y aplicada en el marco del principio de continuidad y estabilidad laboral previsto en el art. 48.II de la CPE, conjuntamente los arts. 46.I num. 2 de la misma Ley Fundamental; que establece, el derecho a una fuente laboral estable y cuya obligación de protección corresponde al Estado (art. 49.III de la CPE), normas de carácter social que armonizadas con la garantía del debido proceso, contenida en los arts. 115.II y 117.I de la Norma Suprema, permiten sostener que la aplicación de toda sanción debe ser fruto de un previo y debido proceso; y de ninguna manera, fruto de una decisión discrecional de las autoridades, como se entiende por los demandados.

         Un entendimiento contrario al señalado precedentemente, sería lesivo a la garantía constitucional del debido proceso y el derecho a la estabilidad laboral al que tiene derecho todo trabajador; por cuanto, permitiría que sea la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, la que tenga la potestad discrecional de iniciar o no un sumario administrativo previo, para imponer una sanción administrativa.

         En ese marco, se concluye que la disposición normativa interna comprendida en el art. 81 del Reglamento Interno de la Caja de Salud CORDES, debe ser entendida como el ejercicio de la competencia otorgada a la MAE de la entidad, que al tomar conocimiento de la existencia de actos u omisiones que generen posible responsabilidad por la función pública, pueda remitir los antecedentes ante la autoridad competente para su tramitación; autoridad última que, en definitiva determinará la existencia o no de responsabilidad administrativa, por contravención al ordenamiento jurídico interno y cualquier norma que regula la conducta del funcionario público, a través de un proceso sumario a ser tramitado y resuelto con pleno respeto del derecho a la defensa del procesado; de manera que, no quepa duda que la sanción impuesta deviene de un debido proceso sustantivo y adjetivo.

III.3. Análisis del caso concreto

         En el caso concreto, la accionante denuncia que las autoridades demandadas lesionaron el debido proceso en su elemento del derecho a la defensa; por cuanto, a través de los Memorándumes CITE RRHH-MM-037-18 y ADM-RT 020/18, en distintas oportunidades procedieron a sancionarla, con la suspensión de sus funciones sin goce de haberes, en la primera oportunidad con diez días y en la segunda con cuatro días; sin que se le siga un previo y debido proceso, donde pueda asumir defensa y presentar pruebas de descargo en relación a las faltas que se acusan.

         Con carácter previo a resolver la problemática, corresponde precisar que no atinge a este Tribunal resolver la cuestión relativa a las causas; por las cuales la hoy impetrante de tutela, fue sancionada directamente por las autoridades demandadas; pues las mismas, deben ser dilucidadas ante la autoridad legal competente.

         Por otra parte; es importante señalar que, al derivar la presente acción de amparo constitucional, de una aplicación directa de sanción por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno de la Caja de Salud CORDES; y no así vía sumario interno, no se tienen mecanismos procesales que sean idóneos y a los que pueda acudir la hoy solicitante de tutela constitucional para reclamar los actos lesivos; de manera que sea aplicable al caso, el principio de subsidiariedad, como erróneamente argumenta la parte demandada, al sostener que la sanción interpuesta fue en cumplimiento de una Resolución emitida por la Comisión de Prestaciones; puesto que, debe tomarse en cuenta que la Resolución emitida por la Comisión de Prestaciones del señalado ente gestor, no tiene competencia para establecer la existencia o no de responsabilidad por la función pública, sino de indicios que pueden ser remitidos ante la autoridad legal competente para su respectivo pronunciamiento; pero de ninguna manera, pretender que sea dicha Comisión de Prestaciones, la que establezca la existencia o nó de responsabilidad funcionaria.

         Realizadas dichas aclaraciones, corresponde resolver el problema jurídico-constitucional, precisado al inicio de este apartado; a cuyo efecto debemos señalar que, de acuerdo a los antecedentes que son parte del legajo constitucional y las Conclusiones del presente fallo constitucional; se establece que, Ana Cristina Sandoval Moreno, Encargada de Afiliaciones, Fichaje y Vigencia de Derechos de la Caja de Salud CORDES Regional Trinidad, fue sancionada por Memorándum CITE RRHH-MM-037-18, suscrito por Juan Pereyra Claure y Germán Challapa Callisaya, Director Ejecutivo y Encargado de Recursos Humanos, respectivamente; ambos de la Caja de Seguridad Social ya anotada, con diez días de suspensión sin goce de haberes, por contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rige la entidad, cuya ejecución fue dispuesta desde el 13 de igual mes y año.

         Así también, mediante Memorándum ADM-RT 020/18, suscrito por Carlos René Arias Durán, Administrador y Jefe Médico Regional del departamento de Beni de la Caja de Salud CORDES; la indicada trabajadora, hoy accionante, fue sancionada con llamada de atención y suspensión de cuatro días sin goce de haberes, por presunta contravención al ordenamiento interno de la entidad, a ser cumplida desde el 11 del mismo mes y año; la cual, si bien fue representado por la funcionaria afectada, a través de memorial de 11 de diciembre de 2018, solicitando que se deje sin efecto por vulneración al debido proceso y su derecho a la defensa, no fue favorablemente atendido; toda vez que, la entidad otorgó respuesta a través de nota CITE RT-ADM 038/2018 de 13 de diciembre, señalando el plazo de tres días para que presente descargos y dejando en suspenso solo la llamada de atención y no así la suspensión sin goce de haberes dispuesta; plazo anotado que, a solicitud de la trabajadora fue ampliado mediante nota CITE RT-ADM 042/2018, suscrita por el Administrador y Jefe Médico Regional de la entidad.

         De lo señalado se concluye en cuanto a los hechos que, Ana Cristina Sandoval Moreno de Yabeta fue sancionada por las autoridades hoy demandadas; de manera directa, con la suspensión de sus funciones sin goce de haberes, por diez y cuatro días respectivamente, además de llamada de atención en la segunda sanción impuesta; todo ello, sin previo y debido proceso, en los que se le permita asumir defensa, presentar descargos respecto a las faltas o contravenciones acusadas en su contra y menos ante autoridad legal competente.

         Conforme se ha establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en el marco del debido proceso como garantía constitucional; toda sanción administrativa, debe ser impuesta indefectiblemente previo proceso correspondiente; en el que se garantice al procesado, el pleno uso de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales como persona; de manera que, se tenga plena convicción de que éste asumió defensa en juicio y fue escuchado; dado que, una sanción impuesta sin las garantías mínimas es arbitraria, ilegal y contraria al derecho; y siendo que en el caso concreto la hoy accionante, fue sancionada directamente por las autoridades demandadas, sin previo proceso y sin habérsele permitido asumir defensa en juicio y ante autoridad legal competente; es evidente, la lesión al debido proceso protegido y tutelado por los arts. 115.II y 117.I de la CPE.

         Pues si bien los demandados argumentaron que, de acuerdo a los arts. 80 y 81 del Reglamento Interno de Personal de la entidad, solo está previsto la sustanciación de procesos sumarios administrativos internos, en faltas gravísimas que ameriten la destitución; tal interpretación, resulta errónea, tomando en cuenta lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional; que en una interpretación conforme a las disposiciones constitucionales relativas al derecho a la estabilidad laboral y la garantía del debido proceso; concluyó que, la disposición normativa interna comprendida en el art. 81 del Reglamento Interno de la Caja de Salud CORDES, debe ser entendida, como el ejercicio de la competencia otorgada a la MAE de la entidad, que al tomar conocimiento de la existencia de actos u omisiones que generen posible responsabilidad por la función pública, pueda remitir los antecedentes ante la autoridad competente para su tramitación; autoridad última que en definitiva, determinará la existencia o no de responsabilidad administrativa por contravención al ordenamiento jurídico interno y cualquier norma que regula la conducta del funcionario público, a través de un proceso sumario a ser tramitado y resuelto con pleno respeto del derecho a la defensa del procesado; de manera que no quepa duda que, la sanción impuesta deviene de un debido proceso sustantivo y adjetivo, correspondiendo en tal situación, conceder la tutela impetrada.

         Cabe señalar que, si bien el Memorándum RRHH-MM-037-18, señala que la sanción impuesta sería en cumplimiento de la Resolución de la Comisión Nacional de Prestaciones CNP-037-18, misma que cursa de fs. 299 a 302; dicha instancia no tiene competencia, para establecer la existencia o no de responsabilidad por la función pública, en el marco de los razonamientos expuestos en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Resolución Constitucional; pudiendo sólo determinar la existencia de indicios de responsabilidad por la función pública, como cualquier otro informe interno; los cuales, deben ser de conocimiento de la autoridad legal competente.

         En cuanto a la ejecución material de la sanción de suspensión de funciones sin goce de haberes; que a decir de la accionante, fue materialmente ejecutada, al haberse procedido al descuento correspondiente por los días de sanción; hecho no controvertido por la parte demandada, en su informe y tampoco en audiencia, corresponde disponer también la devolución de los montos indebidamente descontados; debido a una errónea aplicación normativa en el caso, con evidente lesión a los derechos fundamentales denunciados.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 003/2019 de 4 de junio, cursante de fs. 439 a 442 vta., pronunciada por la Sala Penal del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y, en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela solicitada por Ana Cristina Sandoval Moreno de Yabeta en contra de todos los demandados, por vulneración al debido proceso en su elemento del derecho a la defensa;

2°  Dejar sin efecto las sanciones impuestas en contra de la accionante a través de los Memorándumes CITE RRHH-MM-037-18 de 1 de agosto de 2018 y ADM-RT 020/18 de 10 de diciembre de 2018; el primero emitido por Juan Pereyra Claure y Germán Challapa Callisaya, Director Ejecutivo y Encargado de Recursos Humanos, respectivamente, de la Caja de Salud CORDES; y, el segundo, por Carlos René Arias Durán, Administrador y Jefe Médico Regional del departamento de Beni de la misma entidad gestora; y,

3°  Disponer la devolución a la impetrante de tutela, los montos correspondientes a los descuentos por los días de suspensión sin goce de haber, de haberse materializado los mismos.

Todo, conforme a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO