SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2022-S1

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

           La jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, citadas anteriormente, fue modulada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que:

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

El Fundamento Jurídico precedente fue desarrollado en la                            SCP 0353/2018-S2 de 18 de julio, entre otras.

III.2. Alcance y definición de los actos administrativos definitivos

En relación a la temática la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, se refiere de la siguiente manera: “(…) III.3.3. Clasificación de los actos administrativos por su contenido:

Existen diversas clasificaciones de los actos administrativos; sin embargo, por ser de interés al tema de análisis, a continuación analizaremos la referida a su contenido, en ese orden, se tienen los actos administrativos definitivos y los de trámite o de procedimiento.

a) Los actos administrativos definitivos son aquellos declarativos o constitutivos de derechos, declarativos porque se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella; y constitutivos porque crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica. Éstos se consolidan a través de una resolución definitiva; ingresando dentro de este grupo, por vía de excepción, aquellos actos equivalentes, que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa.

 El art. 56.II de la LPA, dispone que se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos que tengan carácter equivalente a aquellos que pongan fin a una actuación administrativa.

El mismo artículo, en su primer parágrafo señala que: “Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos”.

De lo relacionado se concluye que los actos administrativos susceptibles de impugnación, ya sea mediante los recursos administrativos o por vía jurisdiccional ulterior, son los definitivos y los equivalentes o asimilables, estos últimos porque pese a que no resuelven el fondo de la cuestión, sin embargo, impiden totalmente la tramitación del problema de fondo, y por tanto, reciben el mismo tratamiento que un acto denominado definitivo, porque con mayor razón son impugnables.

(…)

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere “firmeza”, o “causa estado”, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de “autotutela”, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad” (sic). (Las negrillas son agregadas)

III.3.   Análisis del caso concreto

El accionante, por sí y por sus representadas, denuncia la vulneración de sus derechos a la defensa y al debido proceso en su elemento de fundamentación y motivación; toda vez que, la autoridad demandada mediante providencia PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre, dispuso la inadmisibilidad del Recurso de Revocatoria que interpusieron contra la nota SMAyRN CITE 117-A/2020, con el argumento de tratarse de un acto administrativo de mero trámite, que no define derecho ni causa estado; por lo que, no es recurrible, no obstante que la nota objeto del recurso de revocatoria, se constituye en un acto administrativo equivalente o equiparable a un acto administrativo definitivo, puesto que si bien no resuelve fondo del trámite; sin embargo, impide totalmente la categorización del proyecto como de producción y siembra de arroz, señalando erróneamente que se trataría de un proyecto de riego, determinando con ello su categorización en la categoría II, exigiendo otros requisitos ajenos a los correspondientes a la siembra de arroz, ubicando además a su predio en un área protegida a pesar que se encuentra dentro de la región 1 de uso agropecuario extensivo dentro del radio urbano de Trinidad.

De acuerdo con los antecedentes que cursan en el expediente remitido en revisión, se puede advertir que el 21 de septiembre de 2020, el accionante y sus representadas enviaron a la Secretaría Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, una nota de presentación de Formulario de Nivel de Categorización Ambiental (FNCA), aproximadamente un mes después, son notificados con la nota SMAyRN CITE 117-A/2020, mediante la cual les comunican que después de revisar las actividades a ejecutar en el FNCA, concluyeron que no corresponde al nivel de categorización que fue declarada en el documento; asimismo, les señalan que la AOP del Proyecto de producción de arroz “Nueva Era” corresponde al Sector Agropecuario, Subsector Riego perteneciendo a la Categoría II según el listado de actividades, Obras y proyectos detallados en el D.S. 3856 de        3 de abril de 2019; motivo por el cual, deberían presentar el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Especifico y otros tramites más sobre otros aspectos.

Teniendo conocimiento del contenido de la nota individualizada en párrafo precedente, en tiempo hábil y oportuno los impetrantes de tutela interpusieron un recurso de revocatoria, en mérito al cual, el Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni       -ahora demandado-, mediante providencia PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre, dispuso la inadmisibilidad del referido recurso señalando que la nota SMAyRN CITE 117-A/2020, es un acto administrativo de mero trámite que no define derecho ni causa estado, por lo que no es recurrible en derecho; consecuentemente, no admite el recurso de revocatoria interpuesto.

Con todos los acontecimientos referidos, los demandantes de tutela consideran que sus derechos a la defensa y al debido proceso en la vertiente de fundamentación y motivación son lesionados, puesto que, se les impidió impugnar una decisión y por consiguiente no tienen la posibilidad de que un superior en grado revise la determinación impugnada y pueda modificarla, asimismo, afirman que el rechazo de admisión de su recurso carece de fundamentación y motivación.

Dentro este contexto y previo a cualquier otra consideración, resulta preciso señalar que en razón de materia, el análisis y compulsa de la providencia como tal, debe ser dentro del alcance de la Ley 2341 Ley de Procedimiento Administrativo; consecuentemente, corresponde analizar el contenido de la providencia en cuestión y dimensionar los efectos de la decisión en ella contenida, a fin de determinar a qué tipo de acto administrativo se enmarca dicha providencia; es así que,   

Conforme establece la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, en el capítulo correspondiente a los recursos administrativos, en el art. 56, éstos proceden contra toda clase de resolución que tenga carácter definitivo o contra todo acto administrativo que sea de carácter equivalente y que los mismos a consideración de los administrados les resulten perjudiciales a sus intereses legítimos o lesionen sus derechos. Asimismo, dispone que se tendrá por acto o resolución definitiva a todos los que con su resolutiva pongan fin a una actuación administrativa; es decir, por el efecto causado será catalogado, si el efecto es el de poner fin, la resolución o acto será considerado de carácter definitivo; disposiciones legales que no fueron observadas por la autoridad demandada al haber rechazado el recurso de revocatoria planteado por la parte accionante, como tampoco tuvo en cuenta la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional respecto a los alcances de los actos administrativos definitivos.

Aplicando el entendimiento jurisprudencial contenido en el Fundamento Jurídico precedentemente citado, para establecer si lo resuelto mediante la PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre tiene efectos definitivos, nos remitiremos a la parte pertinente que de forma textual dice: “… NO SE ADMITE el recurso interpuesto …” (sic); teniendo que, ésta disposición constituye una resolutiva que pone fin a la pretensión de impugnación de los accionantes, es decir, conlleva una decisión concluyente por la que en la tramitación iniciada por los accionantes ante la Secretaría Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, no pueden acceder a un medio de impugnación que reconsidere la decisión asumida mediante la nota SMAyRN CITE 117-A/2020; entonces por lógica consecuencia, se colige que dicha providencia contiene una decisión por la que se constituye en equivalente a definitivo, adecuándose a la condicionante establecida en el art. 56.II de la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; motivo por el cual, contra ella es admisible un recurso de impugnación, esto en resguardo al derecho a la defensa.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, obró de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0100/2022-S1 (viene de la pág. 12).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la     Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 011/2021 de 1 de marzo, cursante de fs. 218 a 225 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento del Beni; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad demandada, Pablo Maito Moye en su condición de Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, admita y tramite, el recurso de revocatoria interpuesto, aplicando la ley de procedimiento administrativo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Georgina Amusquivar Moller es de Voto Aclaratorio.

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo                 MSc. Georgina Amusquivar Moller

                MAGISTRADA                                                  MAGISTRADA

^[1]El Cuarto Considerando, indica: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

…consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

^[2]El FJ III.3, refiere: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

^[3]El FJ III.2.3, señala: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cual es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

^[4]El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

^[5]El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente´. (…)

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

^[6]El FJ III.2, establece: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo. 

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

^[7]El FJ III.3, expresa: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

^[8]El FJ III.3.1, señala: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

^[9]El FJ III.2, indica: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

^[10]El FJ III.1, refiere: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.